Статья 4. Всеобщее избирательное право
Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, — быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.
Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации и 21 года при выборах главы местного самоуправления; сроки обязательного проживания на указанной территории не могут превышать одного года.
Ограничения, связанные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
| Принципы участия гражданина Российской Федерации в выборах | Статья 5. >> Равное избирательное право |
| Содержание Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». |
Статья 2. Всеобщее избирательное право
Соблюдение принципа всеобщего избирательного права означает следующее:
а) каждый гражданин по достижении установленного конституцией, законами возраста имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности на условиях и в порядке, предусмотренном конституцией и законами;
б) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, языка, религии или вероисповедания, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных подобных обстоятельств;
в) каждый гражданин, проживающий или находящийся в период проведения национальных выборов за пределами территории своего государства, обладает равными с иными гражданами своего государства избирательными правами. Дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица оказывают гражданам содействие в реализации их избирательных прав и свобод;
г) каждому гражданину гарантируется право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей.
Что такое всеобщее избирательное право
Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме
1. Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, — быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, выборным должностным лицом. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению назначенного референдума. До назначения референдума в действиях по подготовке и проведению референдума имеет право принимать участие гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет.
(в ред. Федеральных законов от 09.11.2009 N 250-ФЗ, от 02.05.2012 N 40-ФЗ, от 09.03.2016 N 66-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
3. Не имеют права избирать, быть избранными, осуществлять другие избирательные действия, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
(в ред. Федерального закона от 09.03.2016 N 66-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Положения п. 3.1 ст. 4 (в ред. ФЗ от 25.07.2006 N 128-ФЗ) применяются при замещении вакантного депутатского мандата по единому избирательному округу.
3.1. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
(п. 3.1 введен Федеральным законом от 25.07.2006 N 128-ФЗ; в ред. Федерального закона от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3.2. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
(пп. «а» в ред. Федерального закона от 21.02.2014 N 19-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
а.1) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;
(пп. «а.1» введен Федеральным законом от 21.02.2014 N 19-ФЗ)
а.2) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;
(пп. «а.2» введен Федеральным законом от 21.02.2014 N 19-ФЗ)
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также осужденные за совершение указанных преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости, если на таких лиц не распространяется действие подпунктов «а.1» и «а.2» настоящего пункта;
(в ред. Федеральных законов от 21.02.2014 N 19-ФЗ, от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Ст. 4 (в ред. ФЗ от 23.05.2020 N 153-ФЗ) применяется к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после 23.05.2020.
(пп. «б.1» введен Федеральным законом от 23.05.2020 N 153-ФЗ; в ред. Федерального закона от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
(в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 211-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.
(п. 3.2 введен Федеральным законом от 05.12.2006 N 225-ФЗ)
3.3. Если срок действия ограничений пассивного избирательного права, предусмотренных подпунктами «а.1», «а.2», «б» и «б.1» пункта 3.2 настоящей статьи, истекает в период избирательной кампании до дня голосования на выборах, гражданин, пассивное избирательное право которого было ограничено, вправе в установленном законом порядке быть выдвинутым кандидатом на этих выборах.
(п. 3.3 введен Федеральным законом от 21.02.2014 N 19-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 23.05.2020 N 153-ФЗ, от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3.4. Если деяние, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом не признается тяжким или особо тяжким преступлением, действие ограничений пассивного избирательного права, предусмотренных подпунктами «а», «а.1» и «а.2» пункта 3.2 настоящей статьи, прекращается со дня вступления в силу этого уголовного закона.
(п. 3.4 введен Федеральным законом от 21.02.2014 N 19-ФЗ)
3.5. Если тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается особо тяжким преступлением или если особо тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается тяжким преступлением, ограничения пассивного избирательного права, предусмотренные подпунктами «а.1» и «а.2» пункта 3.2 настоящей статьи, действуют до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости.
(п. 3.5 введен Федеральным законом от 21.02.2014 N 19-ФЗ)
П. 3.6 ст. 4 применяется к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после 04.06.2021 (ФЗ от 04.06.2021 N 157-ФЗ).
3.6. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, причастные к деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации, в отношении которых вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» либо Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — решение суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации).
Данное ограничение распространяется на лиц, являвшихся учредителем, членом коллегиального руководящего органа, руководителем, заместителем руководителя, руководителем регионального или другого структурного подразделения, заместителем руководителя регионального или другого структурного подразделения, участником, членом, работником экстремистской или террористической организации или иным лицом, причастным к деятельности экстремистской или террористической организации, в срок, начинающийся за три года до дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации — для учредителя, члена коллегиального руководящего органа, руководителя, заместителя руководителя, руководителя регионального или другого структурного подразделения, заместителя руководителя регионального или другого структурного подразделения, за один год до дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации — для участника, члена, работника экстремистской или террористической организации и иного лица, причастного к деятельности экстремистской или террористической организации, а также после вступления в законную силу указанного решения суда.
Положения настоящего пункта распространяются на участников, членов, работников экстремистской или террористической организации и иных лиц, в действиях которых вступившим в законную силу решением суда установлена причастность к деятельности экстремистской или террористической организации: непосредственная реализация целей и (или) форм деятельности (в том числе отдельных мероприятий), в связи с которыми соответствующая организация была признана экстремистской или террористической, и (или) выражение поддержки высказываниями, включая высказывания в сети «Интернет», либо иными действиями (предоставление денежных средств, имущественной, организационно-методической, консультативной или иной помощи) тем целям и (или) формам деятельности (в том числе отдельным мероприятиям) соответствующей организации, в связи с которыми она была признана экстремистской или террористической.
Лица, являвшиеся учредителем, членом коллегиального руководящего органа, руководителем, заместителем руководителя, руководителем регионального или другого структурного подразделения, заместителем руководителя регионального или другого структурного подразделения экстремистской или террористической организации, не могут быть избраны до истечения пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации.
Лица, являвшиеся участником, членом, работником экстремистской или террористической организации или иным лицом, причастным к деятельности экстремистской или террористической организации, не могут быть избраны до истечения трех лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации.
(п. 3.6 введен Федеральным законом от 04.06.2021 N 157-ФЗ)
4. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
4.1. Активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, правом голосовать на референдуме субъекта Российской Федерации обладает также гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, не имеющий регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации, зарегистрированный по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума не менее чем за три месяца до дня голосования, в случае подачи им заявления о включении в список избирателей, участников референдума по месту нахождения в соответствии с пунктом 16 статьи 64 настоящего Федерального закона для голосования в пределах избирательного округа, округа референдума, где он зарегистрирован по месту пребывания.
(п. 4.1 введен Федеральным законом от 29.05.2019 N 104-ФЗ)
5. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
6. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
7. При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
8. Кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть выдвинут гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 30 лет. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
(в ред. Федеральных законов от 11.12.2004 N 159-ФЗ, от 09.11.2009 N 250-ФЗ, от 02.05.2012 N 40-ФЗ, от 09.03.2016 N 66-ФЗ, от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Депутаты, выборные должностные лица, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть сенаторами Российской Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также — государственные должности), должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться федеральным законом.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 05.04.2021 N 89-ФЗ, от 14.03.2022 N 60-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
10. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Положения ст. 4 (в ред. ФЗ от 31.07.2020 N 267-ФЗ) применяются к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, референдумов, назначенных после 31.07.2020.
11. В случае принятия комиссией решений, предусмотренных пунктом 1 или 2 статьи 63.1 настоящего Федерального закона, установленные настоящим Федеральным законом условия реализации гражданами Российской Федерации активного избирательного права, права на участие в предусмотренных законом избирательных действиях, права на участие в референдуме, других действиях по подготовке и проведению референдума, связанные с достижением возраста 18 лет, определяются исходя из последнего возможного дня голосования на соответствующих выборах, референдумах.
(п. 11 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 267-ФЗ; в ред. Федерального закона от 03.04.2023 N 109-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
12. В случае принятия комиссией решений, предусмотренных пунктом 1 или 2 статьи 63.1 настоящего Федерального закона, установленные настоящим Федеральным законом условия реализации гражданами Российской Федерации права быть избранными определяются исходя из первого возможного дня голосования на соответствующих выборах.
(п. 12 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 267-ФЗ; в ред. Федерального закона от 03.04.2023 N 109-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Что такое всеобщее избирательное право
2.1. Всеобщее избирательное право
Принцип всеобщего избирательного права является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
В Конституции Российской Федерации принцип всеобщего избирательного права закреплен только в отношении выборов Президента РФ. В то же время, как неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ, в силу того, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России, принцип всеобщего избирательного права (как и принцип равного избирательного права) распространяется на все выборы в органы публичной власти, проводимые в стране.
Избирательное законодательство Российской Федерации рассматривает принцип всеобщего избирательного права как один из основополагающих. Так, в статье 3 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, которая называется “Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов”, пункт 1 гласит: “Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании” 1 .
Конституция РФ (часть 3 статьи 32) предусматривает лишение избирательных прав только двух категорий граждан: признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме этого ограничения избирательное законодательство предусматривает также возрастной ценз: право избирать имеют граждане, достигшие на день голосования 18 лет (в соответствии со статьей 60 Конституции РФ с этого возраста гражданин может самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности). Никакие иные ограничения (ценз оседлости и др.) не предусмотрены.
Пункт 4 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” содержит следующие положения: “Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа”.
Однако техническая реализация принципа всеобщего избирательного права оказывается не простой в условиях огромной страны со значительной миграционной динамикой. В Российской Федерации принята система обязательного учета всех избирателей. Эта функция возлагается:
- для избирателей, проживающих на территории муниципального образования – на главу местной администрации (за исключением городов федерального значения, где она может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти города);
- для военнослужащих и членов их семей, проживающих в пределах расположения воинской части – на командира воинской части;
- для избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках – на руководителя дипломатического представительства или консульства Российской Федерации.
В основе системы учета избирателей лежит система регистрации граждан Российской Федерации по месту их жительства. Последняя и является главным препятствием на пути осуществления принципа всеобщего избирательного права. Вопреки Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ во многих субъектах Федерации (в том числе в Москве) регистрация носит не уведомительный, а разрешительный характер. Это приводит к тому, что многие граждане Российской Федерации фактически проживают не там, где они имеют постоянную регистрацию. Особенно это характерно для Москвы, где сотни тысяч граждан много лет живут, имея лишь временную регистрацию 2 или вовсе не имея регистрации 3 .
Такое положение приводит к нарушению их прав в социальной и политической сферах (в том числе и избирательных прав 4 ). Они не имеют права голосовать на выборах в органы местного самоуправления (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории муниципального образования, где они фактически проживают) и на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории субъекта Федерации, где они фактически проживают) – даже если они фактически проживают там дольше, чем срок легислатуры органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Не имели они права и голосовать за кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному округу, поскольку их официальное место жительства расположено не на территории одномандатного округа, где они фактически проживают 5 .
Что касается права их участия в выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, то здесь избирательное законодательство совершенствуется, постепенно идя им навстречу. До 2002 г. федеральные законы разрешали гражданам, находящимся вне места их постоянного проживания, голосовать на этих выборах только в случае, если они имеют открепительное удостоверение. Однако открепительные удостоверения выдаются не ранее чем за 45 дней до дня голосования, поэтому граждане, отсутствующие в местах их постоянной регистрации более длительное время, не могли воспользоваться этой возможностью.
В федеральных законах 2002–2003 гг. появилась норма, разрешающая включать граждан в список избирателей по месту их временного пребывания на основании их письменного заявления, поданного не позднее чем за семь дней до дня голосования. Эта норма позволяет, с одной стороны, обеспечить право голосовать гражданам, находящимся вне места постоянной регистрации и не имеющим открепительного удостоверения, с другой – гарантировать невозможность для этих граждан проголосовать дважды, а также возможность исключить их двойной учет в списках избирателей (семи дней достаточно, чтобы передать информацию о включении гражданина в список избирателей по месту его временного пребывания в участковую комиссию по месту его постоянной регистрации, которая должна исключить его из своего списка).
Однако в результате недостаточной разъяснительной работы со стороны избирательных комиссий при проведении федеральных выборов 2003–2004 гг. значительная часть избирателей не узнала о своем праве подать за семь дней до дня голосования заявление о включении в список избирателей. Вместо соответствующей разъяснительной работы Московская городская избирательная комиссия приняла 4 декабря 2003 г. сомнительное с правовой точки зрения решение, согласно которому комиссия присвоила себе право выдавать справки, разрешающие включать граждан в списки избирателей. Это решение, доведенное через средства массовой информации до сведения москвичей, было 6 декабря 2003 г. отменено Центральной избирательной комиссией РФ, в результате чего значительное число граждан, желавших 7 декабря 2003 г. проголосовать в Москве на выборах депутатов Государственной Думы, не смогло реализовать свое активное избирательное право.
В новой редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (от 21 июля 2005 г.) срок подачи заявлений о включении в список избирателей по месту временного пребывания сокращен до трех дней. Кроме того, разрешено создавать специальные избирательные участки для голосования избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако для того, чтобы эти нормы сработали, потребуется серьезная разъяснительная работа.
Следует также отметить, что избирательное законодательство предусматривает, помимо открепительных удостоверений, еще два механизма, позволяющих участвовать в выборах избирателям, которые в день голосования находятся вне своего места жительства. Это – досрочное голосование и голосование по почте. Однако досрочное голосование возможно лишь в очень ограниченный период – после того, как все кандидаты зарегистрированы и бюллетени отпечатаны (обычно не ранее чем за 15 дней до дня голосования). При этом обилие злоупотреблений при проведении досрочного голосования и трудности контроля за этим процессом (см. 2.5.4) привели к запрету в 2002 г. досрочного голосования на федеральных и региональных выборах; по этой же причине многие эксперты склоняются к запрету его и на муниципальных выборах.
Что касается голосования по почте, то нынешнее состояние этой службы в России также не позволяет проведение этого вида голосования с соблюдением хотя бы минимума избирательных стандартов.
Кроме того, ни досрочное голосование, ни голосование по почте не могут решить проблему обеспечения избирательных прав граждан, длительное время находящихся вне места своей постоянной регистрации. Кардинальное решение этой проблемы невозможно в рамках только избирательного законодательства: необходимо изменение всей системы регистрации граждан.
Вопрос о соблюдении принципа всеобщего избирательного права в отношении пассивного избирательного права будет проанализирован в разделе 2.9.
1 Эта формулировка остается неизменной с 1994 г., когда она появилась в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Впрочем, аналогичную формулировку содержала и Конституция СССР.
2 По данным ГУВД Москвы, только за пять месяцев 2003 г. временную регистрацию в городе получило более 300 тыс. человек (Время новостей. 2004. 19 янв.).
3 Характерен случай С.В. Кириенко, который с мая 1997 г. проживал в Москве, являясь сначала первым заместителем федерального министра, затем федеральным министром, затем – председателем Правительства РФ, позже – руководителем общероссийского политического движения. Когда осенью 1999 г. Кириенко был зарегистрирован кандидатом на должность Мэра Москвы, выяснилось, что он не имеет регистрации, и в избирательном бюллетене в его данных было указано: “без определенного места жительства”.
4 Один из авторов доклада, фактически проживая в Москве с 1992 г., смог получить постоянную регистрацию лишь в 2004 г. и до этого времени не имел возможности голосовать на всех проводимых за эти 12 лет выборах.
5 По контрасту, избирательное законодательство предоставляет право голосовать на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации военнослужащим срочной службы, которые в наименьшей степени связаны с субъектом Федерации, где проходят службу (их срок службы менее срока легислатуры избираемого органа, да и место их службы может быть изменено).