Статья 1. Муниципальная должность
1. Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
2. Муниципальные должности подразделяются на:
выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
| Общие положения (ст.ст. 1-6) | Статья 2. >> Муниципальная служба |
| Содержание Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изменениями. |
Какие черты характеризуют должность муниципальной службы
Статья 6. Должности муниципальной службы
1. Должность муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
2. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
3. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
Должность муниципальной службы: понятие и классификация
В настоящее время законодатель разделил два понятия: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы». Чтобы получить их наиболее точные определения, прежде всего рассмотрим термин «должность», под которым понимаются:
- 1) штатная единица или рабочее место как основной организационный элемент структуры. В должностной характеристике (инструкции) указывают частные задачи, которые решаются на соответствующем рабочем месте, необходимые для их выполнения полномочия и компетентность (знания), а также место в служебной иерархии;
- 2) служебное положение работника, определяющее круг его полномочий и ответственности, занимаемое постоянно или временно, а также замещаемое периодически, по конкурсу;
- 3) Д. Н. Бахрах определяет должность как первичный компонент [1] . С одной стороны, должность есть первичный компонент управленческой структуры, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность – простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. С другой стороны, это стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы, порученной организации.
В современной теории муниципального права выделяют основные признаки должности:
- – существование должности неразрывно связано с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа. Таким образом, объективной основой для создания должностей служит круг обязанностей органа или лица;
- – обязательным признаком должности является круг обязанностей, которые выполняет муниципальный служащий. Эти обязанности являются формой полномочий органа или лица или формой функции органа или лица.
Таким образом, под муниципальной должностью мы понимаем должность, предусмотренную уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются:
- – на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
- – назначаемые (конкурсные) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определил понятие должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Основные признаки должности муниципальной службы:
- – это должность в органе местного самоуправления либо аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
- – она устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ;
- – при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ.
Исходя из вышеизложенного, законодатель сделал различие муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, под которыми понимаются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
Классификация должностей муниципальной службы устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром должностей муниципальной службы субъекта РФ.
Под реестром должностей муниципальной службы понимается установленный законом субъекта РФ перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
В качестве примера приведем Реестр должностей муниципальной службы в Волгограде, утвержденный решением Волгоградской городской Думы от 6 октября 2010 г. № 37/1133; Реестр должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах местного самоуправления Березовского городского округа, утвержденный решением Думы Березовского городского округа от 19 августа 2010 г. № 150, где предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.
Кроме того, в реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 в целях реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ΦЗ «О противодействии коррупции» муниципальные образования принимают реестры коррупционно опасных должностей муниципальной службы.
В соответствии с законом должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
- 1) высшие должности муниципальной службы;
- 2) главные должности муниципальной службы;
- 3) ведущие должности муниципальной службы;
- 4) старшие должности муниципальной службы;
- 5) младшие должности муниципальной службы.
Безусловно, данное разделение должностей муниципальной службы связано с соотношением должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:
- 1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
- 2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
- 3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
- 4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие группы:
- 1) высшие должности гражданской службы;
- 2) главные должности гражданской службы;
- 3) ведущие должности гражданской службы;
- 4) старшие должности гражданской службы;
- 5) младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, стартую и младшую группы должностей гражданской службы.
Исходя из вышеизложенного, мы можем определить содержание групп должностей муниципальной службы:
- 1) высшие должности, по которым предусмотрено исполнение обязанностей по управлению муниципальным образованием:
- – глава администрации муниципального образования (назначенный),
- – первый заместитель главы администрации муниципального образования,
- – заместитель главы администрации муниципального образования;
- – председатель комитета, начальник управления, департамента,
- – управляющий делами администрации муниципального образования,
- – руководитель территориального структурного подразделения,
- – главный бухгалтер администрации муниципального образования,
- – начальник (заведующий) отдела;
- – заместитель председателя комитета, заместитель начальника управления, департамента,
- – заместитель начальника (заведующего) отдела,
- – заместитель управляющего делами администрации муниципального образования,
- – заместитель руководителя территориального структурного подразделения,
- – заместитель главного бухгалтера администрации муниципального образования,
- – начальник (заведующий) отдела в составе управления, комитета,
- – начальник (заведующий) сектора в составе управления, комитета, отдела,
- – консультант (управления, отдела), помощник заместителя главы администрации муниципального образования,
- – главный бухгалтер комитета, управления, департамента территориального подразделения, отдела,
- – заместитель главного бухгалтера, комитета, управления, департамента, территориального подразделения, отдела;
- – главный специалист,
- – ведущий специалист;
- – специалист 1-й категории,
- – специалист 2-й категории,
- – специалист.
Непосредственное соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям устанавливается законом субъекта РФ. Классификация должностей подкрепляется перечнем квалификационных требований и квалификационных разрядов, позволяющих определить уровень управленческого мастерства гражданина в должностной иерархии.
В отношении муниципальных служащих предъявляются квалификационные требования:
- 1) к уровню профессионального образования;
- 2) стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;
- 3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Эти квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы;
- 4) гражданам, претендующим па должность муниципальной службы, необходимо иметь:
- – для высших и главных должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование по специализации должностей муниципальной службы либо по специальности «государственное и (или) муниципальное управление» либо образование, считающееся равноценным, и стаж работы по специальности не менее трех лет,
- – для ведущих и старших должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование по специализации должностей муниципальной службы либо по специальности «государственное и (или) муниципальное управление» либо образование, считающееся равноценным, и стаж работы по специальности не менее двух лет,
- – для младших должностей муниципальной службы – среднее профессиональное образование.
В целях определения соответствия уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения. Также данным законом устанавливается порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.
Исходя из анализа законодательства субъектов РФ, классные чины муниципальных служащих присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации.
Муниципальным служащим могут быть присвоены следующие классные чины:
- – действительный муниципальный советник субъекта РФ 1, 2 и 3-го класса – муниципальным служащим, замещающим высшие должности муниципальной службы;
- – муниципальный советник субъекта РФ 1, 2 и 3-го класса – муниципальным служащим, замещающим главные должности муниципальной службы;
- – советник муниципальной службы субъекта РФ 1, 2 и 3-го класса – муниципальным служащим, замещающим ведущие должности муниципальной службы;
- – старший референт муниципальной службы субъекта РФ 1, 2 и 3-го класса – муниципальным служащим, замещающим старшие должности муниципальной службы;
- – референт муниципальной службы субъекта РФ 1, 2 и 3-го класса – муниципальным служащим, замещающим младшие должности муниципальной службы.
Как правило, при увольнении муниципального служащего со службы в связи с выходом на пенсию муниципальный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему классный чин. В трудовой книжке производится запись о его последней должности с указанием «в отставке».
Рассмотрим основы правового положения (статуса) муниципального служащего.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Основными признаками муниципального служащего являются:
- – наличие гражданства РФ;
- – дееспособность;
- – исполнение обязанностей по должности муниципальной службы;
- – исполнение обязанностей за счет средств местного бюджета.
Лица, не замещающие должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Под правовым статусом муниципального служащего понимают установленную законодательством систему прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов и ответственности муниципального служащего, определяющую его положение в различных общественных отношениях.
Права муниципального служащего – установленная законом мера возможного поведения муниципального служащего.
Основными правами муниципального служащего являются:
- 1) ознакомление с документами, устанавливающими его нрава и обязанности но замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения но службе;
- 2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- 3) оплата труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
- 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
- 5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
- 6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
- 7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
- 8) защита своих персональных данных;
- 9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
- 10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
- 11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
- 12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ.
Обязанности муниципального служащего есть мера должного поведения муниципального служащего.
Муниципальный служащий обязан:
- 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
- 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
- 3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
- 4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
- 5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
- 6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
- 7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
- 8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи;
- 9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
- 10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
- 11) уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, – это правовые пределы действия прав и свобод муниципальных служащих.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
- – признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
- – осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
- – отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, па замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
- – наличия заболевания, препятствующего поступлению па муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.
- – близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- – прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
- – наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
- – представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;
- – непредставления предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Кроме того, гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования, а также гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет – предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
- – состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
- – замещать должность муниципальной службы в случае:
- а) избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения па должность государственной службы,
- б) избрания или назначения па муниципальную должность,
- в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой. При этом перечисленные виды деятельности не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено российским законодательством.
Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Ответственность муниципального служащего – установленная законом возможность наступления неблагоприятных последствий для муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности муниципальной службы.
Основные виды юридической ответственности для муниципальных служащих не имеют каких-либо специфических черт. Лишь дисциплинарная ответственность может иметь некоторые особенности.
За совершение дисциплинарного проступка – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
- – замечание;
- – выговор;
- – увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.
Кроме того, муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о сто дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Таким образом, основным звеном местного самоуправления являются муниципальные органы. Их кадровый корпус требует пристального внимания. При этом формирование высокоэффективной системы органов местного самоуправления, их качественное улучшение зависят от оптимизации функций и структур муниципальных органов.
Успешное выполнение местным самоуправлением задач по улучшению условий жизни людей, проживающих на конкретной территории, невозможно без эффективной муниципальной службы.
- [1]Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов 10. Н. Указ. соч.
Какие черты характеризуют должность муниципальной службы
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E — mail : Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.В статье анализируются вопросы, посвященные одной из составляющих организационных основ местного самоуправления – муниципальной службе. Рассматривая муниципальную службу как сложный социально-правовой институт, систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений, автор анализирует нормативные документы по рассматриваемому вопросу, а также наиболее интересные точки зрения отечественных ученых. Показано, что муниципальная служба не является разновидностью государственной, а муниципальные служащие являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Автор придерживается того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.
Ключевые слова: муниципальная служба; муниципальное образование; признаки муниципальной службы; принципы муниципальной службы; должности муниципальной службы; органы местного самоуправления
Устойчивое развитие экономических основ местного самоуправления невозможно без укрепления органами всех уровней власти одной из составляющих организационных основ местного самоуправления – муниципальной службы. Что же представляет собой категория «муниципальная служба»? Каких основополагающих начал должна придерживаться? Эти вопросы на фоне выступлений первых лиц Российской Федерации о создании благоприятного климата в стране для малого и среднего бизнеса с перспективой перемещения со 120-го места в мире на 20-е, развития сельского хозяйства, промышленности, борьбы с коррупцией и т.п. представляются весьма актуальными. Именно от муниципальных служащих в большей степени и будет зависеть выполнение (невыполнение, ненадлежащее выполнение) практически всех принимаемых в стране решений.
Известно, что родовое понятие »служба» определяется как вид трудовой деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества [4, с. 304]. Под службой можно понимать и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД, служба помощников Президента и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба) [2, с. 307]. Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местного самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция, Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин – «муниципальный».
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. В. И. Фадеев в своей работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной службы: 1) она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; 2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; 3) имеет определенную преемственность с государственной службой.
Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель – улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Законодательное закрепление института муниципальной службы в современном понимании и статуса муниципального служащего было сделано Государственной Думой 17 декабря 1997 г. в Федеральном законе «’Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»’. С 1 июня 2007 г. закон утратил силу в связи с принятием ФЗ №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», который был направлен на решение одной из основных проблем реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – проблемы нехватки квалифицированных кадров, в частности формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установления основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ и ст. 4 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установлено: реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ, ч. 3 ст. 3 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.
Важно подчеркнуть, что Федеральный закон №25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Они замещают муниципальные должности, но муниципальными служащими не являются (п. 2 ст. 1).
Не являются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные лица муниципальных учреждений и организаций поскольку должность муниципальной службы – это должность в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 6).
В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 24 тыс. 154 муниципальных образования. По данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 328, 3 тыс. чел., включая лиц, замещающих муниципальные должности. Муниципальных служащих с высшим образованием – 71,5%, служащих со средним специальным образованием – 24,8% и со средним образованием – 3,7%. Стоит отметить, что 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной (государственной) службы более 5 лет. Так, в Пермском крае данный показатель составляет 87,9%. В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 271, 8 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район – 73,5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение – 11,9, на 1 сельское поселение – 4,8 муниципальных служащих.
Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.
Помимо количественной стороны категории муниципальной службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб: 1) муниципальная служба, как и любой другой вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственной службы такой является государственный орган, то для муниципальной службы – орган местного самоуправления; 2) цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов – федеральных и субъекта Российской Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу.
В социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственной службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления, что, в свою очередь, выдвигает перед муниципальной службой особые задачи: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование; 3) правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, которые определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и Федеральными законами №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. и №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.; 4) формирование состава муниципальной службы является задачей, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых норм о муниципальной службе; 5) принципы муниципальной службы.
В юридической литературе, посвященной муниципальной службе, данный вопрос либо оставлен без рассмотрения [3; 5; 6], либо раскрывается в рамках ст. 4 Федерального закона №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. (приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; внепартийность муниципальной службы) [1; 4; 6; 7].
Принципы муниципальной службы – это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы. Они объективно отражают сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.
«Принципы муниципальной службы» – это субъективное понятие исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнение других.
Думается, что следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на:
– общие принципы муниципальной службы: законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы;
– специальные принципы муниципальной службы: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.
Поскольку Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования.
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.
С субъективной стороны муниципальная служба – профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности [9, с. 233].
Возможны и другие подходы. Представляется, что определение муниципальной службы в объективном смысле – это система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных с поступлением на муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и прекращением.
В субъективном же смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей.
Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою очередь, как и в целом муниципальная служба неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления. Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе по исследуемой проблеме, например: «Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно» [1; 8].
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить следующие выводы.
Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители – муниципальные служащие – являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.
Библиографический список
- Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. 383 с.
- Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. 640 с.
- Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. 319 с.
- Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2002. 685 с.
- Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. 552 с.
- Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997. С.139–148.
- Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 296 с.
- Никитин А.М. Муниципальное право. М., 2000. 399 с.
- Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. 672 с.