Что является обязательными требованиями для избирательной системы в демократическом обществе

Статья 1. Стандарты демократических выборов

1. Демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц.

2. Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.

3. Право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а порядок его осуществления определяется законами и иными нормативными правовыми актами. Законодательное регулирование права избирать и быть избранными, порядка выборов (избирательные системы), а равно ограничения избирательных прав и свобод не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.

4. Назначение, подготовка и проведение выборов осуществляется на основе конституции и законов.

5. Избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями, и остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.

6. Легитимный и публичный характер выборов, защита и реализация избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций), участвующих в выборах, воплощение в правоприменительной практике конституционных принципов организации избирательного процесса обеспечивается судебными, административными и иными средствами защиты.

7. Не допускается какое-либо прямое или косвенное участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений, международных организаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц.

Что является обязательными требованиями для избирательной системы в демократическом обществе

Правовая основа избирательных процессов —
Руководящие принципы

Принципы избирательной демократии

Минимальные условия для проведения демократических выборов

Право участвовать в выборах в качестве избирателя или кандидата

Руководящие принципы

Для того чтобы избирательный процесс можно было считать свободным и справедливым , выборы должны проходить при наличии тех минимальных условий , которые действительно обеспечивают проведение свободных , справедливых , прямых и тайных выборов . Другими словами , необходимо гарантировать следующее :

Всеобщий характер голосования ;

В последующих разделах подробно рассматривается каждое из вышеприведенных условий .

Принципы избирательной демократии

Демократия предполагает использование избирательных процессов для решения того , каким гражданам будут доверены основные задачи управления . Её представительный характер предполагает :

С положительной стороны , необходимость предоставления всем гражданам права в принятии политических решений через представителей , избранных на основе всеобщего , свободного , равного , прямого и тайного избирательного права . Короче говоря , на основе утверждения принципа » один человек, один голос» .

Независимо от того , сформирована ли политическая система по президентскому или парламентскому типу правления , избранные представители должны осуществлять законодательную и исполнительную власть ( в некоторых системах , следующих традициям общего права , и судебную власть ), которые подлежат контролю в соответствии с Конституционными положениями , уважая фундаментальные права и основные свободы в тех пределах , которые обуславливают разделение между этими видами власти и конституционной формой каждой из них .

Минимальные условия для проведения демократических выборов

Для того, чтобы выборы считались «свободными и справедливыми» или конкурентными, они должны соответствовать следующим условиям:

Проводиться в такой системе, где активное и пассивное избирательные правы полностью обеспечены. Не должно быть никаких других причин исключения, чем тех, которые предусмотрены законом для того, чтобы гарантировать свободу волеизъявления избирателей и надлежащий ход процесса, они также должны быть недискриминационными.

Право участвовать в выборах в качестве избирателя или кандидата

Разделы Избирательный Ценз Избирателей и Регистрация Кандидатов освещают позитивные условия права на пассивное или активное избирательное право, а также ограничения, которые могут лишить граждан этих прав по различным причинам. В общем, данные органичения:

отличаются от одной системы к другой в отношении возрастных требований и соответствия других юридических условий, таких как гражданство, местожительство или полноценные гражданские и политические права;

С демократической точки зрения, их оценка различна. Таким образом, очевидно, что когда кто-нибудь, осуждённый в серьёзном преступлении лишён избирательного права, отбывая срок в тюрьме или кому-нибудь, занимающему определённый государственный пост или пост в магистратуре запрещено выдвигать свою кандидатуру, это не обязательно означает ограничение в праве голосования.

С другой стороны, выборы, в которых люди определённой расы, экономического статуса или определённых политических взглядов не имеют ни активного, ни пассивного избирательного права не могут считаться свободными.

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 N 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — кандидата юридических наук Н.В. Васильева, граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, представителя Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатора Челябинской области — кандидата юридических наук Е.В. Шубиной,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области».

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации — Е.А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации — Т.А. Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации — М.В. Гришиной, от Общественной палаты Российской Федерации — В.В. Гриба, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно части 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ) гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании; законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Заявители по настоящему делу — граждане И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурман оспаривают конституционность названных законоположений, а также положений статьи 9 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 года N 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающих, что выборы депутатов представительных органов муниципальных образований Челябинской области проводятся с применением одной из следующих избирательных систем — мажоритарной избирательной системы относительного большинства, смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов или пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов (часть 2); вид применяемой избирательной системы при проведении муниципальных выборов устанавливается уставом муниципального образования (часть 3). Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который обратился в Конституционный Суд Российской Федерации в защиту прав Ю.А. Гурмана, просит признать противоречащей Конституции Российской Федерации часть 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области».

На основании указанных законоположений в Устав Хомутининского сельского поселения Увельского муниципального района Челябинской области были внесены изменения, в соответствии с которыми ранее применявшаяся мажоритарная система выборов в Совет депутатов — представительный орган данного муниципального образования была заменена пропорциональной избирательной системой с закрытыми списками кандидатов. Заявления И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана, которому было отказано в регистрации кандидатом в депутаты в порядке самовыдвижения на прошедших 11 октября 2009 года выборах в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения, о признании Устава Хомутининского сельского поселения недействующим в части перехода к избранию депутатов по правилам пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов оставлены без удовлетворения решением Увельского районного суда Челябинской области от 28 июня 2010 года. Челябинский областной суд решением от 17 мая 2010 года отказал в удовлетворении заявлений И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана о признании недействующей статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», сославшись при этом на часть 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как утверждают заявители, проведение выборов в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения на основе пропорциональной избирательной системы не позволило гражданам, не состоящим в политических партиях и не поддерживающим выдвинутые ими списки кандидатов в депутаты, непосредственно реализовать свое право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в выдвижении кандидатур, в том числе своих собственных, и голосовать за них. Следовательно, по их мнению, положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», ставя реализацию права граждан быть избранными в представительный орган местного самоуправления в зависимость от принадлежности к политической партии или, во всяком случае, от поддержки с ее стороны, искажают саму суть местного самоуправления и тем самым несоразмерно ограничивают права и свободы, гарантированные статьями 19 (часть 2), 32 (часть 2), 130 и 131 Конституции Российской Федерации.

По тем же основаниям И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурман оспаривают конституционность статьи 21.1 названного Закона Челябинской области, а также ряда положений Федеральных законов от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 3.1 статьи 32) и от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (подпункт «б» пункта 31 статьи 9 и пункт 4 статьи 12) и Закона Челябинской области от 29 апреля 2010 года N 574-ЗО «О внесении изменений в Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» и Закон Челябинской области «Об избирательных комиссиях в Челябинской области» (пункт 4 статьи 1). Между тем эти законоположения непосредственно в делах заявителей не применялись и в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не могут являться предметом проверки по настоящему делу. Соответственно, в этой части производство по их жалобам, как не отвечающим критерию допустимости, подлежит прекращению на основании пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Таким образом, поскольку, как установлено Конституционным Судом Российской Федерации, заявители связывают нарушение своих прав с применением пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах именно в сельских поселениях, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в соответствии с требованиями статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются — применительно к возможности проведения на основе пропорциональной избирательной системы выборов в представительные органы сельских поселений — следующие законоположения:

часть 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся правомочия субъекта Российской Федерации устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также правомочия муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем определять в своем уставе ту избирательную систему, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании; части 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающие возможность проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов или пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов, а также правомочие муниципального образования устанавливать в своем уставе один из этих видов избирательных систем.

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации многонациональный российский народ, будучи носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе принципа равенства (статья 32, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2).

Признавая и гарантируя в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти, Конституция Российской Федерации устанавливает, что оно осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, которой органы местного самоуправления управляют самостоятельно (статьи 12 и 130; статья 131, часть 1; статья 132, часть 1).

По смыслу приведенных конституционных положений, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, которое признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации), представляет собой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина в демократическом обществе и призвано гарантировать каждому гражданину на основе принципа равенства право без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей.

Этим положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, которая также рассматривает местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и устанавливает в числе демократических стандартов в этой области осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (статья 3).

2.1. Определяя способы и условия реализации гражданами Российской Федерации гарантированного им Конституцией Российской Федерации права участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, законодатель — в силу требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации — не вправе допускать необоснованных ограничений и искажения самой сути этих прав, с тем чтобы они не утратили свое реальное содержание. Вместе с тем, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19, 32, 130, 131 и 132, он обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П), что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной.

Европейская хартия местного самоуправления, исходя в том числе из наличия выборных органов как неотъемлемого атрибута местного самоуправления и из таких его отличительных признаков, как максимальная приближенность к населению и масштаб территориальных образований, в которых оно осуществляется, и, соответственно, ориентируясь на организацию преимущественно коммунального (поселенческого) самоуправления, вместе с тем не содержит положений, определяющих допустимость ограничений в использовании на муниципальных выборах какой-либо из избирательных систем, а следовательно, оставляет на усмотрение государства осуществление — с учетом общей природы местного самоуправления — собственного правового регулирования избирательных прав граждан применительно к муниципальным выборам.

Европейский Суд по правам человека также признает за государством значительные пределы усмотрения при регулировании избирательной системы и полагает, что избирательное законодательство конкретной страны должно оцениваться в свете ее политического развития, а потому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при условии обеспечения законодательной властью свободного волеизъявления народа (Постановление от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии»).

Использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции Российской Федерации и, как показывает мировой опыт, в своей основе совместимо с соответствующими общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), а также Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, согласно пункту 3 статьи 1 которой право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.

Выбор того или иного вида избирательной системы и закрепление в законе соответствующих избирательных процедур, являясь вопросом политической целесообразности, зависит от конкретных социально-политических условий и особенностей общественного развития страны на том или ином историческом этапе (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 года N 77-О). Следовательно, законодатель — исходя из того, что свободные и справедливые выборы, в том числе в органы местного самоуправления, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью в условиях состязательности и открытости, — обязан устанавливать такое правовое регулирование в этой области, которое надлежащим образом гарантировало бы избирательные права граждан и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, не допуская искажения результатов волеизъявления избирателей.

При этом законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для осуществления совместной, под свою ответственность деятельности граждан на территории муниципального образования и решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.

2.2. В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2007 года N 11-П, содержательной характеристикой демократии, как она закреплена в Конституции Российской Федерации, являются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, а сами политические партии представляют собой институт, необходимый для ее функционирования в рамках федеративного правового государства и в формах, установленных Конституцией Российской Федерации; деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы.

Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ряде ее статей, прежде всего в статье 3, осуществление власти в Российской Федерации ее гражданами, составляющими в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют, по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации, процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии, что, в свою очередь, требует согласованного функционирования избирательной системы и многопартийной политической системы, способной адекватно выражать интересы и потребности общества как в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, так и в представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органах муниципальных образований.

3. Конституция Российской Федерации, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как необходимый элемент его конституционно- правового статуса, одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых составляет совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «н» части 1). При этом регулирование и защиту прав и свобод в сфере местного самоуправления Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации, по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункт «в»; статья 76, часть 1), а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, — защиту этих прав и свобод (статья 72, пункт «б» части 1; статья 76, часть 2).

3.1. Конкретизируя приведенные конституционные положения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации, в рамках которых устанавливаются и правовые основы проведения муниципальных выборов, включая возможность использования той или иной избирательной системы.

В соответствии с частью 3 статьи 23 названного Федерального закона (в редакции, введенной Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ) федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации устанавливаются гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов; на законодателя субъекта Российской Федерации возложено также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, а также порядка их применения; выбор же оптимальной избирательной системы для конкретного муниципального образования, под которой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов, и ее закрепление в уставе данного муниципального образования осуществляются самим местным сообществом.

По смыслу приведенных положений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах.

При этом решение законодателя субъекта Российской Федерации во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений, что и при отсутствии соответствующего прямого предписания в части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ) предполагает возможность закрепления в соответствующем законе субъекта Российской Федерации условий, определяющих выбор муниципальным образованием той или иной избирательной системы, таких как вид самого муниципального образования, численность избирателей, число депутатских мандатов, которые должны быть замещены в соответствии с требованиями конкретной избирательной системы, и т.д.

Такое законодательное регулирование, основанное на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и не исключающее возможность применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, призвано обеспечивать надлежащие условия для реализации конституционных избирательных прав граждан и в то же время гарантировать самостоятельность местного самоуправления и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.

3.2. В соответствии с требованиями статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в статье 9 предусматривает возможность проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования с применением любой из трех избирательных систем — мажоритарной, смешанной и пропорциональной и закрепляет право муниципального образования самому определить предпочтительный для него вид избирательной системы, ни один из которых не предполагает отступления от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

То обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Поскольку право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов входит в нормативное содержание избирательных прав граждан (подпункт 28 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), при пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами — как беспартийными, так и членами политических партий — признается право в установленном законом порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов. Исходя из этого Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» предусматривает в статье 21.1, что гражданин, не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любую политическую партию (региональное отделение, иное структурное подразделение) с предложением о своем включении в список кандидатов. Члены политических партий также в установленном законом и партийным уставом порядке вправе добиваться включения своей кандидатуры в список кандидатов, выдвигаемый партией, членами которой они являются. Обращаться в иные партии, в отличие от беспартийных граждан, они не вправе и, как следствие, в случае, если их партия примет решение не участвовать в тех или иных выборах, по сути, не имеют возможности участвовать в выдвижении списков кандидатов.

Такое законодательное регулирование, предоставляющее муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы из числа установленных в законе субъекта Российской Федерации (при том что этому выбору обязательно должно предшествовать выявление мнения населения) и учитывающее объективные особенности политического самоопределения граждан, обусловленные их свободным осознанным выбором, согласуется с гарантированной Конституцией Российской Федерации самостоятельностью местного самоуправления и не нарушает равенство избирательных прав граждан.

4. По смыслу статей 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, принцип свободных и справедливых выборов предполагает, что их проведение в городских, сельских поселениях и на других территориях, где осуществляется местное самоуправление, должно обеспечивать подлинное, без искажения волеизъявление избирателей, выраженное в результатах голосования, — иное ставило бы под сомнение легитимность формирования выборных органов местного самоуправления.

При этом Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление призвано решать на своей территории возложенные на него задачи с учетом традиционно сложившихся особенностей, обусловленных социально-экономическими, культурными, историческими и другими факторами. Эти задачи, как следует из статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизирующего конституционные основы местного самоуправления, связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, т.е. составляют компонент повседневной жизни граждан.

Из этого же исходит и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (пункт 2 статьи 1), а также Европейская хартия местного самоуправления, согласно которой право граждан участвовать в управлении публичными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне; существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула); под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3); осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее приближенные к гражданам (статья 4).

В силу присущих ему свойств местное самоуправление открывает более широкие возможности для использования форм непосредственного волеизъявления граждан по сравнению с другими — региональным и федеральным — уровнями публичной власти. В странах, основанных на принципах правовой демократии, непосредственное участие населения муниципального образования (с учетом его небольшой численности) в выборах органов местного самоуправления проявляется не только при голосовании, но и при выдвижении кандидатов в депутаты: на уровне местного самоуправления субъектами избирательного процесса выступают, как правило, функционирующие в рамках местного сообщества территориальные коллективы (общественные организации, профессиональные группы, организации по интересам и т.д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также граждане индивидуально. Соответственно, и обратная связь депутатов представительных органов муниципальных образований и избравших их граждан более тесная, чем на других уровнях публичной власти.

В государствах, признающих Европейскую хартию местного самоуправления, при использовании пропорциональной избирательной системы на местном уровне наиболее распространенными субъектами избирательного процесса, формирующими корпус кандидатов в депутаты, обычно являются местные (так называемые «ратушные») партии и общественные объединения. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств также предусматривает возможность выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов политическими партиями (коалициями), иными общественными объединениями и другими субъектами права выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов, указанными в конституциях, законах (пункт 3 статьи 10).

4.1. По смыслу статей 3, 32 и 130 — 132 Конституции Российской Федерации и приведенных положений международно-правовых актов, использование избирательных систем, в том числе пропорциональной, должно осуществляться с учетом особенностей избирательной демократии на муниципальном уровне. Соответственно, на федеральном законодателе лежит обязанность установить — исходя из требований статей 3 (часть 3), 19 (часть 1), 32, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1), 76 (части 1 и 2) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации — общефедеральные принципы и пределы допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в той или иной ее разновидности) на выборах представительных органов муниципальных образований в целях обеспечения равенства избирательных прав граждан Российской Федерации, а также справедливого учета голосов избирателей при определении результатов их волеизъявления. В соответствии с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О политических партиях» при применении пропорциональной системы выборов право выдвигать кандидатов и (или) списки кандидатов на выборах в органы государственной власти имеют только политические партии общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать прежде всего местные интересы, не предусмотрено. Тем самым в действующем правовом регулировании политические партии как носители соответствующей публичной функции, по существу, приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, которые могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной и муниципальной власти посредством проведения своих представителей в соответствующие выборные органы.

Применительно к возможности использования пропорциональной избирательной системы в таких муниципальных образованиях, как поселения, это означает соблюдение ряда условий, отвечающих требованию обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления, к которым можно отнести наличие на муниципальном уровне местных отделений политических партий, ставящих своей задачей в том числе участие в осуществлении местного самоуправления, достаточное для формирования списков и поддержки выдвижения кандидатов, включая беспартийных, а также наличие общественных объединений, обладающих правом на участие в избирательном процессе, эффективное партийное функционирование членов местного сообщества и др.

Политические партии, создаваемые в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, призваны обеспечивать интеграцию интересов и потребностей как общества в целом, так и различных его территориальных слоев и групп, отражать которые могут только достаточно крупные политические партии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 года N 11-П). Между тем на уровне местного самоуправления речь идет преимущественно об интересах и потребностях местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), т.е. требуют от местного самоуправления решения задач локального значения. Следовательно, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество.

4.2. Учитывая, что в муниципальных образованиях могут действовать общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, и что число граждан, не входящих в состав политических партий и не поддерживающих их идеологию, может быть значительным, а кандидаты, включенные в партийные списки, могут не выражать весь спектр локальных интересов местного сообщества, федеральные законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривают возможность включения в партийные списки кандидатур, предложенных общественными объединениями, не являющимися политическими партиями, по согласованию с политической партией.

Кроме того, пункт 5 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» допускает возможность рассмотрения предложений лиц, не являющихся членами данной политической партии, о включении их кандидатур в соответствующий партийный список кандидатов, а пункт 3.1 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязывает законодателя субъекта Российской Федерации — в случае, если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, — предусмотреть гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами данного представительного органа муниципального образования.

В соответствии с требованиями федерального законодательства статьей 21.1 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» установлено, что каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований вправе обратиться в любую политическую партию, ее региональное отделение или иное структурное подразделение с предложением о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением; в случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии (при наличии регионального отделения политической партии указанные члены политической партии должны состоять в данном региональном отделении) она должна быть рассмотрена на заседании постоянно действующего органа политической партии, на конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного структурного подразделения.

Право гражданина на обращение в любое избирательное объединение с предложением о своем включении в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, будучи одной из гарантий осуществления пассивного избирательного права, не предполагает, однако, соответствующую обязанность политического объединения (политической партии) включить этого гражданина в список кандидатов: в данном случае решение целиком зависит от воли соответствующего избирательного объединения (политической партии или ее региональной структуры). Поэтому при использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах особое значение имеет минимизация противоречий между носящим индивидуальный характер пассивным избирательным правом гражданина и соответствующими коллективными правами политических партий общефедерального уровня в избирательном процессе.

При таких обстоятельствах закрепление на законодательном уровне применительно к выборам представительных органов местного самоуправления одной лишь пропорциональной избирательной системы в ее существующих параметрах препятствовало бы достижению баланса местных и общегосударственных интересов, поскольку участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления.

Поскольку в системе действующего правового регулирования при проведении выборов с применением пропорциональной избирательной системы выдвигать списки кандидатов могут исключительно политические партии, формируемые на общефедеральном уровне, частью 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется правомочие субъектов Российской Федерации устанавливать возможность проведения выборов в органы местного самоуправления на основе не только пропорциональной, но и мажоритарной и смешанной избирательных систем. Такой подход отвечает природе местного самоуправления, выраженной в статьях 3, 12, 19 и 130 — 132 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Европейской хартии местного самоуправления (преамбула, статьи 3 и 4) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (пункт 2 статьи 1 и пункт 3 статьи 10), и позволяет учитывать многообразие видов муниципальных образований и различия между муниципальными образованиями одного вида, прежде всего обусловленные численностью населения и, соответственно, числом депутатов представительного органа, а также другими обстоятельствами.

4.3. Свободные и справедливые выборы обеспечивают действенную реализацию гражданами пассивного и активного избирательного права, а также формирование выборных органов и замещение мандатов на основании подлинной воли избирателей при соблюдении принципа равного избирательного права, в силу которого голоса избирателей имеют равный вес, т.е. одинаково влияют на результат выборов. Это, в частности, обязывает законодателя — если он допускает применение на муниципальных выборах, в том числе на уровне сельских поселений, тех или иных избирательных систем — предусматривать соответствующие гарантии, обеспечивающие справедливое определение результатов электорального волеизъявления, согласующееся с конституционно-правовой природой выборов.

Пропорциональная избирательная система ориентирована на такое распределение депутатских мандатов, которое основывается на выявленном в результате голосования соотношении голосов, поданных избирателями за соответствующий список кандидатов. В своих конкретных очертаниях она достигает этой цели только в том случае, если число депутатских мандатов, получаемых каждым избирательным объединением (политической партией), будет адекватно полученной им поддержке избирателей. На практике применение пропорциональной и смешанной — мажоритарно-пропорциональной — избирательных систем оправдано прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых не так малочисленны, как в поселениях. Присутствие в представительных органах депутатов — членов федеральных политических партий позволяет вырабатывать оптимальные решения, отвечающие общегосударственным и региональным интересам, а наличие среди депутатов беспартийных граждан, кандидатуры которых были включены в списки кандидатов либо по их собственной инициативе, либо по инициативе общественных объединений, не позволяет игнорировать собственно местные нужды и потребности населения муниципального образования.

В соответствии со статьей 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Конкретизируя это предписание, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 19).

На практике передаваемые муниципалитетам государственные полномочия занимают значительное место в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Во многих случаях затраты на их реализацию достигают третьей части местных бюджетов. Что касается органов местного самоуправления в сельских и городских поселениях, то им государственные полномочия либо вообще не передаются, либо передаются единичные, небольшие по объему работ полномочия. Поэтому в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной — мажоритарно-пропорциональной — избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов.

В отличие от муниципальных районов и городских округов поселения (сельские и городские), которые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объективных закономерностей более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы.

Фактически в сельских и городских поселениях применяется в основном именно мажоритарная избирательная система и скорее в качестве исключения — пропорциональная избирательная система (так, в Челябинской области она установлена лишь в одном поселении), применение которой при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей. Более того, в случае участия в муниципальных выборах значительного числа избирательных объединений использование пропорциональной системы при малом числе депутатских вакансий в представительном органе поселения вообще может сделать невозможным определение результатов выборов и тем самым, по существу, блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия.

Поскольку, таким образом, при незначительном числе депутатов применение для формирования представительного органа муниципального образования правил пропорциональной избирательной системы не исключает получение недостоверных результатов, искажение волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между списками кандидатов, что может поставить под сомнение легитимность сформированного в таких условиях выборного органа публичной власти, федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан обязан определять критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов, обеспечивающие достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти.

4.4. Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ статья 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена частью 3.1, согласно которой не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Аналогичное изменение внесено в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 18).

Такое дополнение, по сути, связано с тем, что применение правил пропорциональной избирательной системы для замещения меньшего числа депутатских мандатов не позволяет обеспечить надлежащие условия для справедливого определения результатов выборов и создает возможность нарушения электорального равенства граждан перед законом. Однако в отношении муниципальных образований, не являющихся муниципальными районами, городскими округами, а именно сельских и городских поселений, надлежащие критерии применения пропорциональной избирательной системы не установлены, при том что часть 6 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве ориентирующей численности депутатов представительного органа поселения указывает, в частности: минимум 7 — при численности населения менее 1000 человек, минимум 10 — при численности населения от 1000 до 10 000 человек. При этом если численность населения сельских поселений в установленных пределах может существенно различаться, то практика, исходя из соображений рациональности управления и экономии средств местного бюджета на обеспечение функционирования депутатов представительного органа местного самоуправления, как правило, не идет по пути превышения минимальной численности депутатов.

По смыслу части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пропорциональная избирательная система может применяться не только на уровне муниципального района, городского округа, но и в поселениях (городских и сельских), причем независимо от числа депутатов представительного органа, при том что необходимые гарантии, направленные на устранение риска искажения воли избирателей, выраженной на проводимых на основе пропорциональной избирательной системы выборах в представительные органы поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, федеральным законодателем не установлены. Отсутствуют надлежащие гарантии, связанные с условиями допустимости ее применения, которые в таких случаях обязаны обеспечивать непосредственно субъекты Российской Федерации, и в Законе Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающем в частях 2 и 3 статьи 9 возможность применения пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов на выборах в представительные органы местного самоуправления сельских поселений независимо от численности населения и числа депутатов. Такое правовое регулирование, создающее при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы в поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов возможность отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 1) и 132.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие правомочие субъекта Российской Федерации устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также правомочие муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем определять в своем уставе ту избирательную систему, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения — по своему конституционно-правовому смыслу — связывают возможность проведения выборов в представительные органы сельских поселений на основе пропорциональной избирательной системы с определением в законе субъекта Российской Федерации условий применения того или иного вида избирательной системы в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

2. Признать положения частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающие возможность проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов или пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов, а также правомочие муниципального образования устанавливать в своем уставе один из этих видов избирательных систем, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку этими положениями сельским поселениям предоставляется возможность самостоятельно выбрать избирательную систему, наиболее соответствующую местным условиям.

3. Признать положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 1) и 132, в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.

4. Признание положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» не соответствующими Конституции Российской Федерации само по себе не означает, что проведенные с применением пропорциональной избирательной системы выборы в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения Увельского муниципального района Челябинской области, в связи с которыми имело место конкретное дело граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана, привели к искажению волеизъявления избирателей.

5. Судебные постановления, принятые по заявлениям граждан Болтушенко Ивана Ивановича и Гурмана Юрия Альбертовича на основании положений, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий.

6. Федеральному законодателю надлежит, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и настоящим Постановлением, в течение шести месяцев установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов.

7. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Челябинской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Что является обязательными требованиями для избирательной системы в демократическом обществе

РОССИЙСКИЙ ФОНД СВОБОДНЫХ ВЫБОРОВ

«Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»
Конституция Российской Федерации

Специальный доклад «Выборы 2024 – молодежный запрос»

Подготовлен межрегиональной рабочей группой из числа молодых экспертов Российского фонда свободных выборов и Союза молодежных избирательных комиссий России к Международному молодежному юридическому форуму «ЮрВолга-2019».

08 августа, 2019

Содержание

Выборы – мост между поколениями

Однажды дети спросят нас – что такое выборы? И нам предстоит дать емкий, понятный, а главное – правдивый ответ.

Выборы – это способ формирования органов власти. Это передача властных полномочий от народа к его выборным представителям. Выборы – система, обеспечивающая постоянный транзит власти. Это право народа на будущее, которое выберет он сам.

Каждый гражданин своей страны должен знать о том, что привилегия голосовать досталась его роду кровью. Всегда нужно помнить, что содержание избирательного процесса определяется активной позицией гражданина, а избирательное законодательство должно не следовать за запросом общества, а предвосхищать его. Нужно смотреть в будущее, но помнить о прошлом.

Выборы должны стать мостом между поколениями, а не разъединить их.

Представленный Вашему вниманию доклад – это не проект, не перечень мер и предложений, а попытка собрать воедино наиболее дискуссионные вопросы, обсуждение которых может быть полезно с точки зрения развития электоральной культуры. Мы никогда не сможем увидеть будущее, точно его спрогнозировать, но в наших силах самим построить его.

Выборы 2024 года должны стать тем событием, что возведет развитие избирательного права в его исторический апофеоз. Эти выборы определят не просто очередной президентский срок, они обозначат путь развития избирательного права в России на многие века. На этих выборах люди поймут, что выбор – на поколения.

Если в наших сердцах сохранится то, за что наши предки боролись веками – свобода воли, слова, выбора – наша страна достигнет пика своего развития и процветания.

Молодежный вектор избирательного процесса

Развитие института выборов в Российской Федерации не должно проходить хаотично и конъюнктурно. Ему необходимо задать устойчивый вектор, а также определить направление и смысл развития.

Смыслом и направлением развития избирательного процесса являются доступность, легитимность и прозрачность избирательных процедур при полномасштабном общественном контроле.

Доступность для граждан реализации права избирать и быть избранными – это не только создание комфортных условий голосования, но и упрощение процедур реализации гражданами избирательных прав. В современном мире это требует развития цифровизации электоральных процессов, в том числе создания надежной и легитимной возможности удаленного выбора, основанного на методе ступенчатой авторизации и криптографии.

Легитимность выборов – главное условие признания всем обществом их результатов. Единообразие, понятность и точность избирательных процедур, четкие механизмы решения избирательных споров, возможность воздействовать на избранных депутатов посредством механизмов отзыва и импичмента должны стать основой обеспечения стабильности транзита власти через выборы.

Прозрачность института выборов является залогом доверия. Действия всех участников избирательного процесса должны быть максимально публичными. Прямые трансляции заседаний избирательных комиссий, закрепленная законодательством обязанность своевременно публиковать решения избирательных комиссий для общего доступа – это гарантия открытости, возможности объективного рассмотрения общественно значимых ситуаций и контроля. Функционирование механизмов электоральной системы должно быть предопределенным, а результат выборов – нет.

Контроль за избирательным процессом, голосованием, подведением итогов выборов со стороны организаций гражданского общества и избирателей являются главной гарантией общественного признания выборов. Расширение форм такого контроля через законодательное закрепление прав наблюдателей, в том числе посредством использования возможностей дистанционного наблюдения, а также укрепление избирательных комиссий представителями общественных организаций усилит избирательную систему, повысит доверие к результатам выборов.

Предлагаем обсудить исходные точки развития избирательной системы Российской Федерации.

А что, если объединить президентские выборы и общенациональный референдум?

Институт референдума сегодня практически нежизнеспособен и сложен для реализации. Основными трудностями при проведении референдума являются усложненные механизмы реализации и большие финансовые затраты. Совмещение референдума с выборами, как наиболее эффективного способа осуществления демократии, может стать реальностью. Страна выберет не только лидера, но и направление, которому он должен следовать.

Мы предлагаем обсудить возможность совмещения выборов и федерального референдума и готовы привести несколько обоснованных аргументов:

1) Одновременное проведение референдума и выборов не способно исказить волеизъявление граждан. Совпадение агитационных периодов не искажает волеизъявление, а способствует его формированию.

2) Референдум, как и выборы, является высшей непосредственной формой выражения власти народа.

3) В настоящее время федеральный законодатель существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, уменьшил значение народовластия, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право каждого гражданина.

Урегулирование сроков проведения референдума позволит упорядочить процедуру вынесения вопросов для рассмотрения на референдуме. В демократическом обществе важно выявлять и выносить на всенародное голосование то, что волнует большинство граждан. Решения по вопросам, обсуждаемым на референдуме – это стратегический курс развития страны на следующие 6 лет. Предлагаем обсудить то, какие вопросы могли бы быть вынесены на общенациональный референдум?

Цифровизация – путь к доступности выборов

Важным условием любых выборов является возможность для всех граждан принять в них участие. Современные технологии дают нам широкие возможности для устранения препятствий к участию в выборах.

Сегодня голосование граждан зависит от их местонахождения. В основе образования избирательных участков, списков избирателей лежит территориальный принцип. Это значит, что избиратели распределяются по избирательным участкам в соответствии с их постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории.

Электронные системы дистанционного голосования позволят гражданам голосовать там, где они находятся. 8 сентября 2019 года впервые в России на выборах депутатов Московской городской думы будут применены цифровые избирательные участки. Развитие технологии «Мобильный избиратель» позволило Центризбиркому обеспечить максимальную возможность реализации избирательных прав граждан. Тестовый режим предполагает создание 30 цифровых избирательных участков, предоставляющих возможность проголосовать всем гостям столицы, которые в день проведения голосования находятся в ней.

Единственным и важным условием, которое необходимо соблюсти гражданину, является подача соответствующего заявления на Едином портале государственных и муниципальных услуг.

Важно успеть сделать это в период не ранее чем за 45 дней и не позднее чем за 3 дня до дня голосования.

Гражданам России предоставят возможность проголосовать за своего кандидата (губернатора или депутата законодательного органа), находясь при этом совсем в другой части нашей страны.

Важно приложить все усилия, чтобы главному участнику избирательного процесса – избирателю, создать благоприятные и доступные условия для реализации активного избирательного права.

Особо актуален данный вопрос в контексте реализации активного избирательного права гражданами, которые проживают за пределами Российской Федерации. Цифровые избирательные участки предоставят им возможность для голосования.

При этом электронная форма голосования на настоящем этапе может быть использована в качестве дополнительной возможности голосования граждан. В данный момент не все населенные пункты имеют доступ для подключения к интернету – это еще раз подтверждает то, что форма электронного голосования должна лишь дополнять традиционную форму голосования. В рамках голосования посредством сети «Интернет» важно соблюдение принципа равного доступа. Стоит отметить, что при использовании электронного голосования в качестве основного способа волеизъявления граждан, при возникновении обстоятельств, требующих ручного пересчета голосов, осуществление данной процедуры будет невозможно. Сегодня нет наработанной практики, показывающей безопасность такой системы голосования. Следовательно, это может повлиять на уровень доверия граждан к избирательной системе в целом.

Голосование посредством использования сети «Интернет» может вызвать особый интерес у молодых избирателей. Это работа на опережение, и есть перспектива использования электронного голосования в качестве рабочего механизма повышения электоральной активности молодого поколения.

Возникает закономерный вопрос: «Способствует ли упрощение процедуры выборов росту качества индивидуального выбора?». Электронное голосование является важным и необходимым средством реализации активного избирательного права. Но электронное голосование – это не панацея.

Одним лишь введением электронного голосования невозможно повысить уровень доверия граждан и их заинтересованность участия в выборах. Важно вести системную работу, включающую применение новых технологий, электоральное образование и правовое просвещение, взаимодействие с молодежью, развитие деятельности молодежных избирательных комиссий и многое другое.

Считаете ли Вы, что технический прогресс в сфере избирательных технологий должен идти в ногу с развитием электоральной культуры и ростом правосознания граждан России?

Свободные выборы могут организовать только независимые избирательные комиссии

Процесс формирования избирательных комиссий различного уровня в настоящее время можно считать гласным и открытым. Безусловно, основополагающий принцип деятельности избирательных комиссий – это независимость.

В настоящее время независимость избирательных комиссий обеспечивается их статусом и принципом формирования. Однако подход к формированию, при котором квоту на представительство имеют только политические партии, следует признать устаревшим. Полагаем, что треть состава избирательных комиссий может формироваться на основе предложений гражданского общества – организаций общественного контроля, общественных организаций, молодежных избирательных комиссий.

Считаем возможным в целях обеспечения независимости деятельности, экспертной, консультативной и научно – практической помощи привлекать для проведения выборов в одном субъекте РФ, представителей избирательных комиссий из другого субъекта. Полагаем, что привлечение сотрудников и специалистов из системы избиркомов, а не представителей органов власти, для решения вопросов избирательного процесса, будет наиболее полно обеспечивать принцип независимости.

Зачастую ложно понятая независимость избирательной комиссии оборачивается нарушением избирательных прав граждан. Предлагаем порассуждать на тему: «Должна ли избирательная система, наряду с контрольными органами, иметь более широкие возможности для активного противодействия нарушению избирательных прав граждан?».

Фальсификация итогов голосования и результатов выборов является недопустимым нарушением избирательного законодательства, за которое установлена ответственность. Как Вы считаете, кого в первую очередь необходимо привлекать к ответственности?

Членам избирательных комиссий – достойные условия работы

Эффективная организация избирательного процесса невозможна без определенных гарантий и возможностей. Осознавая, что добровольный труд в избирательных комиссиях во многих случаях носит общественно значимый характер, не можем не отметить, что правовой статус члена избирательной комиссии требует защиты. Предоставление реальных гарантий на период избирательной кампаний – значимая составляющая качественной деятельности.

Важно, чтобы любой труд был достойно оплачен. Мы живем в эпоху, когда время становится бесценным, и в условиях цифровизации общественного уклада его не хватает на самые важные в жизни дела. Работа в избирательных комиссиях требует немало личных усилий, уверенных знаний и определенных навыков.

Достойный труд должен оплачиваться соответственно. При этом устаревшие методы наличной оплаты могли бы быть заменены современными банковскими операциями.

Как Вы считаете, необходимо ли установить минимальный уровень оплаты труда для членов УИК, который, например, будет не меньше минимального размера оплаты труда, в том числе предусматривающий различные надбавки, пропорциональные вкладу каждого члена УИК в общее дело? Или предоставить членам УИК бесплатный проезд на период избирательной кампании, бесплатные билеты на культурные мероприятия, абонементы на посещение спортивного зала?

Одним из наиболее важных аспектов обеспечения достойного труда является нормированный рабочий день с перерывом на обед. Говоря о важности нормирования рабочего дня, в пример можно привести негативный опыт Индонезии, где в 2019 году на выборах при подсчете голосов от переутомления скончались несколько сотен членов избирательных комиссией.

Одним из вопросов на повестке дня является вопрос о повышении профессионализации избирательных комиссий, в первую очередь территориальных.

На территории субъектов Российской Федерации в каждом муниципальном районе или городском округе могли бы формироваться молодежные участковые избирательные комиссии, которые имеют большой потенциал, а при правильной подготовке молодые члены УИК могут наиболее качественно подойти не только к организации избирательных кампаний, но и внедрению современных технологий в избирательный процесс. При этом закрепление статуса молодежных участковых избирательных комиссий в законодательстве необязательно, но это может стать хорошей и доброй традицией и правовым обычаем, продиктованным самой практикой избирательного процесса.

С сожалением отмечаем, что в Российской Федерации лишь в нескольких регионах созданы молодежные территориальные избирательные комиссии, отсутствуют молодежные избирательные комиссии муниципальных образований. Однако, важно отметить, что в ряде регионов нашей страны активно развиваются и функционируют избирательные комиссии (возраст членов которых не превышает 35 лет). Молодые эксперты, активно проявившие себя в избирательной системе, уже сейчас занимают ответственные посты в региональных избирательных комиссиях. Многие из юных профессионалов прошли увлекательный путь в Союзе молодежных избирательных комиссий России, а также в качестве добровольцев Российского фонда свободных выборов неоднократно принимали участие в реальных избирательных процессах.

Выборы без мертвых душ в списках избирателей

Список избирателей – это первый документ, с которым избиратель контактирует на избирательном участке перед процедурой голосования, а уже затем получает избирательный бюллетень.

В настоящее время реестр избирателей формируется в результате передачи данных из различных государственных органов. Избирательные комиссии включаются в формирование списков избирателей на последнем этапе и часто проделанную работу по уточнению списков на предыдущих выборах, приходится повторять.

В итоге реестр избирателей может содержать ошибки, в число избирателей зачастую попадают «мертвые души». Работа органов местного самоуправления, региональных и федеральных органов государственной власти и избирательных комиссий требует системной «сверки часов» для более точного учета. Каждое ведомство пользуется своей системой. Может быть, стоит подумать о создании единой общей системы, в которую обосновано можно было бы вносить изменения?

Проблема «двойников» и «мертвых душ» в списках решаема. Действительно, сегодня избиратели имеют возможность до дня голосования проверить наличие своих данных в списке избирателей в участковых избирательных комиссиях. Однако многие избиратели не знают об этом или не имеют возможность дополнительно посетить участковую избирательную комиссию.

Предлагаем порассуждать о том, должна ли быть предоставлена избирателям возможность уточнения сведений о себе посредством автоматизированных сервисов? Например, с помощью портала «Госуслуги». Появление государственной услуги об уточнении данных о себе в списке избирателей – уникальная возможность достоверной, быстрой и своевременной проверки. Таким образом, списки избирателей смогут стать «чистыми», а вопрос их качества будет зависеть и от самих избирателей.

Для того чтобы данная услуга появилась и эффективно работала важно создать Единый электронный государственный реестр избирателей. Данная система позволит в полной мере гражданам реализовать свое активное избирательное право с одной стороны, и оптимизировать избирательный процесс в части персональных данных об избирателях, с другой.

Перспективное развитие электронного голосования невозможно без единой цифровой общегосударственной системы учета избирателей. Такие системы, охватывающие сотни миллионов избирателей, в сочетании с системами электронного голосования, используются, например, в Индии и Бразилии. Однако мы знаем и о проблемах внедрения таких систем. Видим, что проблема масштаба и ошибки в этих странах не имеет общественного резонанса только из-за слабого развития гражданского общества.

Выдвижение кандидатов – просто, прозрачно, понятно

Процедуры выдвижения и регистрации – одни из главных составляющих избирательного процесса. Результат выборов напрямую зависит от качества избирательной кампании, состязательности избирательного процесса. Никакими технологическими инновации нельзя так поднять электоральную активность, как участием в ней интересных, харизматичных и популярных лидеров.

Должны ли выборы любого уровня в Российской Федерации стать конкурентной средой для поиска новых лидеров? Безусловно, именно трудности закаляют характер ярких политиков. Однако, эти трудности не должны стать непреодолимыми искусственными препятствиями на пути реализации активного избирательного права.

Кандидату важно показать, что его выдвижение поддержано гражданами. Иначе выборы превратятся в «ярмарку тщеславия». При этом никакая форма поддержки не должна превращаться в фильтр. Реальная конкуренция идей, предложений и яркой агитационной работы, за которой будут следовать дела на благо избирателей – лучшая замена любым фильтрам.

А что, если предусмотреть широкий спектр возможностей поддержки выдвижения кандидатов – избирателями, партиями, депутатами нижестоящего уровня на равных условиях? Почему в поддержку выдвижения кандидата нужно собрать от 0,5 до трех процентов подписей избирателей, но от пяти до десяти процентов подписей муниципальных депутатов, или быть поддержанным партией, получившей более пяти процентов голосов? Норма поддержки может быть универсальной, при этом многообразной и не дискриминационной.

Следует рассмотреть и процедуру избирательного залога. Для кандидатов, выдвигающихся в порядке самовыдвижения, эта форма поддержки выдвижения может стать справедливой заменой организационному ресурсу партий.

Одной из интересных и актуальных тем в сфере избирательного процесса является сбор подписей за кандидатов на выборах посредством сети «Интернет». Несомненным преимуществом может стать то, что данная система сбора подписей будет способствовать увеличению гарантий реализации избирательных прав граждан, а также облегчит процедуру выдвижения кандидатов на выборах.

Наряду с упрощением процедуры сбора подписей, важно поставить заслон на пути фальсификаторов, недобросовестных сборщиков подписей. Подделка подписей избирателей, подделка избирательных документов – одно из самых серьезных правонарушений в избирательном процессе. Одним из вариантов минимизации подделок документов при сборе подписей может стать конкретизация условий заверения подписных листов: сборщик подписей заверяет не подписной лист в целом, а факт собственноручного внесения избирателем подписи и даты ее внесения и соответствие паспортным данным сведений об избирателе, внесенных в подписной лист. Это определит и ответственность сборщика, в чьих листах оказались, например, умершие люди, и предмет рассмотрения при избирательных спорах. Отметим, что одним из главных документов для проверки подписей может быть Единый электронный государственный реестр избирателей, о котором мы говорили ранее.

Конкуренция идей на выборах должна проявляться во всем многообразии

Многообразие форм и методов предвыборной агитации, на первый взгляд, предоставляет избирателю возможность ознакомиться и с кандидатами, и с их программами. Однако кандидаты не имеют возможности вступать в дискуссии, кроме как на предвыборных дебатах.

Нынешнее законодательство не устанавливает императивной обязанности кандидатов на участие в дебатах друг с другом. Возможно, дебаты – это дополнительный путь к сердцу избирателя или возможность для потенциального избирателя увидеть своего кандидата в сложной ситуации, оценить, так ли он хорош, как образ, созданный его политтехнологами.

Предлагаем подискутировать о необходимости законодательного закрепления обязательного участия в дебатах кандидатов на должность Президента Российской Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Очистить от грязи агитацию в интернете

Говоря о процедуре организации и проведения выборов следует отметить очень важную стадию – агитацию. В современном обществе, с развитием информационных технологий, процесс агитации за кандидата или политическую партию перешел в иную плоскость.

Основная работа в настоящее время по формированию положительного имиджа кандидата на выборную должность проводится в сети «Интернет», в частности, социальных сетях. Этот вопрос представляется весьма острым, так как правовое регулирование в данной области попросту не успевает за стремительным развитием интернета. Возможно ли обеспечить равные условия для всех кандидатов?

Говоря о формировании положительного образа, не стоит забывать и о возможных провокациях и дискриминациях, с целью понижения рейтингов конкурентов. Вопрос, связанный с привлечением к ответственности лиц, которые допускают подобные нарушения, весьма сложен. Персонифицировать нарушителя зачастую не представляется возможным.

Для нас представляется, что пресечение противоправной деятельности важнее персонификации нарушителя. Несмотря на то, что интернет зачастую остается территорией анонимности, в сети давно выработаны методы блокировки контента, например, по требованию правообладателей. Мы призываем вас задуматься о возможных механизмах защиты участников избирательного процесса от лжи и «грязных» политтехнологий в предвыборной «гонке».

Результат голосования должен быть безупречен

Голосование, подсчет голосов, определение результатов выборов и их опубликование – заключительные стадии избирательного процесса.

Крайне важно четко определить в законе перечень нарушений избирательных прав, незаконных действий или бездействий избирательных комиссий, по которым граждане могут обращаться в судебные органы.

Возможно, стоит обратить внимание на опыт Монголии, где 21 декабря 2012 года в законе о выборах Президента Монголии, закреплено положение о том, что, выявив и доказав факт нарушения кандидатом законодательства о выборах, избиратель вправе рассчитывать на крупное вознаграждение.

Импичмент как гарантия ответственности перед избирателями

В Федеральном законе от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель предусмотрел, на наш взгляд, важную гарантию для избирателей – отзыв депутата. Возможность до истечения срока полномочий депутата прекратить их и лишить его соответствующего статуса гарантирует избирателям право на реализацию своих избирательных прав.

Основания, в соответствии с которыми лицо может быть отозвано должны быть закреплены в Уставе соответствующего муниципального образования. Главным основанием будет являться прямое противоречие и неисполнение обещаний, указанных в предвыборной программе, а равно нарушение прав граждан в своем избирательном округе, который находится в зоне ответственности депутата.

Однако, отсутствует реально работающий механизм отзыва, что накладывает негативный отпечаток на доверие избирателей и позволяет выборным должностным лицам «расслабляться» и не выполнять данных народу обещаний.

Давайте обсудим вопрос разработки реально действенного механизма отзыва народных избранников, не оправдавших доверия избирателей. Мы видим в положительном решении этого вопроса целый ряд преимуществ:

• повышение доверия избирателей. Это связано с реализацией прямой подотчетности и ответственности депутата перед избирателями;
• угроза отзыва будет мотивировать депутата качественно и своевременно выполнять свой долг, предвыборную программу;
• избиратели будут глубже вовлечены в процесс реализации предвыборной программы своего избранника.

Более того, стоит задуматься над тем, что процедура отзыва выборного лица гражданами должна существовать на всех уровнях власти, включая и уровень Президента Российской Федерации.

Важно законодательно предусмотреть обстоятельства импичмента, процедуру его начала и прохождения.

Предлагаем вернуться и к дискуссии о кандидате «Против всех». Имеет ли избиратель право отказать в доверии выдвинувшимися кандидатам, партиям еще до их вступления в должность?

Важно искать и использовать все возможные стимулы к развитию политической конкуренции, ведь, чем больше выбор, тем меньше шансов, что найдутся люди, которых не устраивают все партии или кандидаты.

Контроль на всех стадиях избирательного процесса

Общественный контроль на всех стадиях избирательного процесса – гарантия качества выборов. Он обеспечивает открытость, прозрачность избирательного процесса, является гарантией легитимности.

В последние годы мы видим прогресс в развитии института общественного контроля на выборах. Прорывом стало внесение изменений в избирательное законодательство, в соответствии с которыми право направлять наблюдателей на избирательные участки получили Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации.

Особое место в осуществлении наблюдения занимает молодежь. К примеру, добровольцы Российского фонда свободных выборов 18 марта 2018 года наблюдали за президентскими выборами в Севастополе, а уже 9 сентября 2018 года за региональными выборами в Псковской области.

Главным отличием общественного наблюдателя от иных является наблюдение за соблюдением установленных законом процедур в интересах граждан и закона, а не политических партий и кандидатов. Цель общественного наблюдателя – обеспечить соблюдение избирательных прав граждан, а не написать жалобу.

Но только ли Общественные палаты достойны права выдвижения общественных наблюдателей? Может быть, следует законодательно расширить число субъектов общественного контроля на выборах за счет профильных общественных организаций, таких, например, как молодежные парламенты, молодежные избирательные комиссии, центры избирательного права и процесса?

При этом важно предусмотреть процедуры защиты избирательного процесса от недобросовестных «наблюдателей», злоупотребления своими правами. Это может быть как формат саморегулирующейся организации, так и аккредитации организаций, исходя из профильной деятельности, срока существования, охвата территории или граждан, исходя из уровня их подготовки.

Предлагаем всем участникам общественного контроля обсудить и выработать свои предложения по внесению изменений в законодательство в данном вопросе.

Новые технологии представляют новые возможности для общественного наблюдения на выборах

Применение онлайн-трансляций с избирательных участков показало, что возможно новое и эффективное средство общественного контроля – кибер-наблюдение.

Кибер-наблюдатель – кто он? Сейчас это видеонаблюдатель, то есть человек, следящий за выборами удаленно при помощи онлайн-трансляции. По сути, видеонаблюдатель является и обычным наблюдателем-добровольцем, но при этом он не присутствует на избирательном участке лично.

Какие права у этого наблюдателя? Ответ прост – никаких. Видеонаблюдатель, как было сказано, является своеобразной версией наблюдателя. При этом, наблюдатель же имеет права, прямо предусмотренные законодательством. И это только права. Что же говорить о статусе и полномочиях?

Вопрос об определении прав, статуса, полномочий и полной интеграции видеонаблюдателей в электоральный процесс должен быть поднят на должном уровне в виду не просто остроты этого вопроса, но и очевидной пользы избирательному процессу. Ведь широкое общественное наблюдение на всех стадиях электорального процесса, делает выборы более, чем просто «прозрачными».

А каким может быть кибер-наблюдение при переходе на цифровые технологии голосования?

Обязательность итоговых докладов для субъектов общественного контроля

Институт общественных наблюдателей позитивно зарекомендовал себя в период избирательных кампаний. Полагаем, что мнения общественников, сформулированные в результате реального и непосредственного наблюдения на выборах, могут направляться в государственные органы и избирательные комиссии в виде специальных докладов. Как вы считаете, есть ли в этом необходимость и обязательность?

Отраженная в документе позиция может быть заложена в основу оценки уровня легитимности выборов и соответствия всех избирательных процедур требованиям законодательства.

Общественники имеют свое вполне определенное, что важно, не ангажированное мнение, которое может оказать существенное влияние на развитие событий при возникновении спорных и конфликтных ситуаций, в том числе в ходе судебных споров.

Центры избирательного права и процесса – центры профессиональной подготовки всех участников избирательного процесса

Непрерывный процесс подготовки и обучения участников избирательного процесса является важной составляющей не только в работе избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, но и, в первую очередь, Центров избирательного права и процесса (далее – ЦИПП), создаваемых в регионах на базе учебных заведений и общественных организаций. На сегодняшний день ЦИПП открыты в 19 субъектах России.

Роль ЦИПП сегодня очень велика, так как развитие современного российского избирательного права невозможно без определенной подготовки высококвалифицированных кадров и специалистов в данном направлении деятельности.

Просветительская деятельность ЦИПП особенно важна для повышения уровня правовой культуры молодых и будущих избирателей. Актуальность работы с молодежью в области правового просвещения обусловлена тем, что избирательный процесс обладает определенной спецификой, для изучения которой требуется значительное количество времени. Особенно не просто освоить основы избирательного законодательства молодым людям, сталкивающимся с этим впервые. Повышение мотивации к получению знаний в области избирательного права и процесса и повышение уровня доверия к институту выборов являются основными задачами работы данного направления.

Приветствуем создание Федерального Координационного совета Центров избирательного права и процесса во главе с секретарем ЦИК России Майей Владимировной Гришиной. А Вы готовы активно способствовать развитию этой сети дополнительного правового образования?

Школьное самоуправление и молодежная демократия – основа избирательной системы

Важность выбора и ответственность за него должны воспитываться с детства. Молодежные избирательные комиссии регулярно, совместно с организациями-партнерами проводят выборы в органы ученического самоуправления.

Важно, чтобы в системе образования школьное самоуправление занималось реальными делами и решало проблемы обучающихся. Ценность выборов и выбора осознается только с пониманием практического результата, как и важность участия в избирательном процессе.

В процессе своих первых выборов молодые люди уже со школьной скамьи учатся применять свои знания на практике, аргументированно высказывать свои взгляды и убеждения, иметь собственное мнение.

Сочетание практики и теории способствует повышению мотивации к получению знаний в области избирательного права и процесса, а также изучению прав и обязанностей гражданина России, формированию активной гражданской позиции у молодежи в условиях современного общества.

Предлагаем обсудить, может ли активное распространение школьного самоуправления, обучения избирательному праву выступить в качестве аргумента снижения возраста избирателя?

Молодежные избирательные комиссии – будущее избирательной системы России

Поступательное развитие избирательной системы России невозможно без непрерывного притока молодых, образованных кадров в избирательный процесс. Сегодня молодые граждане все чаще заявляют о себе на политических просторах, а с недавнего времени – и в работе избирательных комиссий всех уровней, включая систему молодежных избирательных комиссий России, функционирующих практически в каждом регионе нашей страны.

Основная миссия молодежных избирательных комиссий заключается не только в общественной защите избирательных прав молодежи, но и в том, чтобы сформировать достойную смену действующим организаторам выборов.

Молодежные избирательные комиссии взаимодействуют с избирательными комиссиями различного уровня, органами государственной власти и местного самоуправления, организациями молодежного самоуправления. Яркими примерами взаимодействия являются совместные мероприятия, посвященные Дню молодого избирателя. Наличие общих целей и задач молодежных избирательных комиссий, молодежных парламентов, молодежных советов и иных организаций молодежного самоуправления позволяет объединять совместные усилия, компетенции с целью вовлечения молодежи в процессы демократического развития страны, обеспечить необходимый уровень правовой культуры молодых граждан. Предлагаем обсудить, какие формы межорганизационного взаимодействия в области правового просвещения, наиболее эффективны?

Кодификация избирательного права – новое измерение избирательного законодательства

Ввиду активного развития в настоящий период выборного процесса современное избирательное законодательство нуждается в реформировании. Одним из направлений по его совершенствованию является кодификация норм избирательного права.

Ученые и практики не оставляют попытку кодифицировать нормы избирательного права. Так, 4 июля 2018 года между Российским фондом свободных выборов и представителями факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова состоялось подписание Соглашения о начале совместной работы над законопроектом «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации».

Какие принципы необходимо закрепить в данном Кодексе? Возможно, не только принципы, определяющие основы участия граждан в голосовании на выборах и референдуме как основных участников избирательных правоотношений, но и базовые принципы избирательного процесса: гласность и периодичность выборов, независимость избирательных комиссий.

При этом важно максимально унифицировать избирательные процедуры, с учетом федеративного характера государства и самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Учитывая безусловный приоритет избирательных прав граждан, необходимо ли включить избирательные комиссии муниципальных образований в единую систему избирательных комиссий?

Представляется возможным к представленной структуре Избирательного кодекса добавить нормы, которые бы более подробно регулировали правовое положение представителей средств массовой информации, описывали порядок их участия в избирательной кампании.

Важно уделить особое внимание точному разграничению прав участников избирательного процесса. Практика показала, что представители СМИ зачастую необоснованно стремятся воспользоваться полномочиями наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

На сегодняшний день законодательная регламентация политической рекламы становится все более актуальным вопросом, так как реклама и оказываемое с ее помощью воздействие способны продемонстрировать огромное влияние результат избирательной кампании. Считаете ли Вы необходимым, чтобы в законе было прописано не только понятие «политическая реклама», но и требования к ней, способы, средства, режимы распространения, ответственность за нарушение порядка ее распространения?

Активное развитие и внедрение электронных технологий в нашу жизнь порождает новые вызовы, связанные с возможностями дистанционного электронного голосования. В связи с чем возникают вопросы о необходимости отражения дистанционного электронного голосования в Избирательном кодексе.

Предлагаем рассмотреть возможность внедрения института отзыва депутатов представительных органов различных уровней власти, импичмента выборных должностных лиц. Считаем возможным при реализации механизма отзыва депутатов использование технологии «электронного голосования». Ее применение существенно сэкономит материальные и организационные затраты при реализации механизма.

Еще одним из наиболее острых вопросов на повестке дня является вопрос о возвращении графы «Против всех» на всех уровнях выборов. Будет ли это способствовать качеству выборов?

Также предлагаем подискутировать на тему необходимости расширения форм поддержки избирателями выдвижения кандидатов. Как Вы считаете, жизнеспособны ли такие формы поддержки кандидатов, как сбор подписей избирателей, выдвижение нижестоящими депутатами, поддержка политической партией по итогам прошлых выборов при равном одинаковом уровне поддержки в 1% избирателей, а на выборах Президента Российской Федерации – 200 тысяч избирателей, а также избирательный залог?
На наш взгляд, предложенная факультетом политологии МГУ им. М.В. Ломоносова структура «Кодекса о выборах и референдумах» имеет хорошую перспективу для реформирования избирательного права и процесса в России, а озвученные молодежью предложения будут учтены разработчиками и помогут сделать содержание Кодекса еще более совершенным.

Вопросы для дискуссии

Подводя итог вышесказанному, мы хотели бы еще раз подчеркнуть, что главной целью представленного доклада является не стремление «навязать» свою точку зрения, а дать пищу для дальнейшей дискуссии по актуальным темам избирательного права и процесса. Мы предлагаем для обсуждения следующие темы:

• Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации: анализ содержания и круг экспертов. Кто, где и как должен принять участие в обсуждении Кодекса?
• Обязательный вотум (обязательное голосование). Следует ли в России вводить обязательное голосование? Как поддержать активность на выборах? Поможет ли этому обязательное голосование?
• Электронный сбор подписей: как сделать процедуру простой и доступной? Портал «Госуслуги» – окно возможностей?
• Снижение возраста избирателя. Готовы ли мы к полному гражданству с 16 лет?
• Совмещение выборов и референдумов: плюсы и минусы.
• Отзыв и импичмент. Какие гарантии демократии предоставляют отзыв и импичмент на всех уровнях?
• Голосование «против всех»: есть ли смысл?
• Электронный паспорт и цифровая «революция» избирательных процедур. Какие перспективы открываются перед избирательным процессом? Существуют ли проблемы внедрения и риски использования? Какие изменения в избирательном законодательстве потребуются? Что необходимо для создания электронных списков избирателей?
• Каким будет наблюдение на выборах в эпоху цифровых избирательных технологий? Какие перспективы видео- и кибер-наблюдения?
• Агитация на выборах XXI века. Как соблюсти рамки законности и приличий при размещении политической рекламы, агитации в Интернете, информировании избирателей? Обязательные дебаты – истинное лицо кандидата?
• Поддержка выдвижения кандидатов. Как расширить возможности участия в выборах? Избирательный залог – прерогатива богатых или реальный инструмент поддержки выдвижения кандидатов?
• Увеличение числа субъектов общественного контроля. Кто может направлять наблюдателей? Должны ли получить право направлять наблюдателей молодежные избирательные комиссии, молодежные парламенты, центры избирательного права и процесса? Нужна ли общественным наблюдателям саморегулирующая организация?
• Обязательность тестирования для наблюдателей и представителей СМИ при допуске к работе на выборах. Необходимо ли вводить профессиональные стандарты и проверку соответствия им наблюдателей и представителей СМИ? Должно ли быть тестирование обязательным или добровольным?
• Независимая избирательная комиссия. Как соотносится федеративное устройство России, независимость местного самоуправления и избирательные права граждан? Какое место в системе избирательных комиссий должны занимать избирательные комиссии муниципальных образований? Следует ли изменить процедуру формирования комиссий, обязательно включая в их состав представителей общественных организаций, профессионально занимающихся соблюдением прав граждан на выборах? Необходимо ли предоставить избирательным комиссиям дополнительные полномочия по противодействию нарушениям и защите избирательных прав граждан?
• Профессиональная избирательная комиссия. Что такое профессиональная избирательная комиссия? Какие пути профессионализации избирательной комиссии? Какую роль в этом может сыграть реестр молодых специалистов, прошедших обучение избирательному праву и процессу?
• Единый курс избирательного права. Нужен ли единый курс избирательного права? На кого он должен быть рассчитан? Какие направления он может включать? Какие форматы могли бы быть интересными?

Да, мы сознательно не ограничивали перечень тем никакими запретами и ограничениями. Пробуждение и раскрепощение творческих способностей возможно только лишь в свободной дискуссии, к которой мы Вас и призываем. Присоединяйтесь!

Подготовлено межрегиональной редакционной группой добровольцев Российского фонда свободных выборов: Лихолатов Г.С., Пащенко И.Ю., Фатхутдинова В.З., Дубровина Ю.Я., Мазурина Е.С., Федорова Е.Р., Минькова В.В., Сидорук Т.Н.