Распорядительство как функция муниципальной службы заключается в

Статья 4. Основные принципы муниципальной службы

Основными принципами муниципальной службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ

• навыками работы с нормативными документами, регламентирующими профессиональную служебную деятельность.

Понятие, задачи, функции и принципы муниципальной службы в Российской Федерации

В последнее время государственные органы, общественные объединения все больше уделяли внимание проблемам становления местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление как важную составляющую демократического государства, они проявляли интерес к корням и особенностям российской модели самоуправления. В поисках оптимальной концепции и модели в большей мере изучалось самоуправление иностранных государств. Одним из свидетельств результатов переноса общественного внимания явилось то, что нередко в проектах законов объединялись модели местного самоуправления разных стран, не всегда приемлемые для российского общества и государства, не учитывающие политические и социально-экономические особенности России, психологию, менталитет и традицию народов, сложившиеся на протяжении столетий.

Прежде чем мы станем раскрывать понятие муниципальной службы, нам необходимо вспомнить правовые институты, с которыми муниципальная служба неразрывно связана.

Так, в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в России гарантируется право на местное самоуправление, под которым понимается:

– форма осуществления народом своей власти;
– самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из анализа положений вышеуказанного Закона, местное самоуправление в России осуществляется в пределах муниципальных образований, а именно в городских или сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо на внутригородских территориях городов федерального значения.

Закон установил и правовую характеристику данных муниципальных образований:

– городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
– сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
– муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, в современной России муниципальная служба организуется в пределах муниципальных образований и созданных в них органах, т.е. органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ.

В деятельности муниципальных служащих находят свое воплощение задачи и функции местного самоуправления. Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач.

Муниципальный служащий осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Находясь под пристальным контролем населения, муниципальный служащий менее бюрократичен, чем государственный.

Органы местного самоуправления – самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в этих органах и реализующих их полномочия.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

– представительный орган муниципального образования – это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования;
– глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования, собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– контрольный орган муниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой.

Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон), который устанавливает порядок регулирования отношений, связанных с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, а также связанных с прохождением и прекращением муниципальной службы, определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

Детализация указанного Закона определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

В соответствии с Законом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Таким образом, основными элементами муниципальной службы являются:

– поступление на муниципальную службу;
– прохождение муниципальной службы;
– прекращение муниципальной службы.

Более подробно данные элементы будут раскрыты в гл. 9 учебника.

Исходя из анализа российского законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, мы можем определить основные задачи муниципальной службы.

1. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.
2. Обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования.
3. Организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.
4. Формирование условий для практического осуществления функций органов местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации функций, компетенции и полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
5. Защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования.
6. Подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления.
7. Оказание содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, органам государственной власти субъекта РФ.

Но все же главной задачей, для решения которой и создается муниципальная служба, является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления и непосредственно.

Функции муниципальной службы – это основные направления деятельности муниципальной службы. Они формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Более того, функции – это метод и способ решения задач, достижения целей. Задачи обусловливают содержание функций, формы и методы их реализации.

Основными функциями муниципальной службы являются следующие.

1. Планирование. В основе планирования – разработка программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих перед местным самоуправлением задач.

Планирование заключается в формулировании условий, необходимых для решения того или иного вопроса; установлении последовательности создания или обеспечения этих условий; определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действий; указании на то, какими должны быть результаты деятельности.

Планироваться может правотворческая деятельность (подготовка и принятие муниципальных правовых актов), финансовая деятельность (объем доходов и расходов), проведение мероприятий по исполнению федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, проведение мероприятий местного значения (экономических, социальных, культурных и пр.).

2. Регулирование (от лат. regulo – устраиваю, привожу в порядок). Применительно к муниципальной службе регулирование заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отношений, приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления.
3. Распорядительство. Распорядительные функции выражаются в даче конкретных указаний исполнителям – выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок. Однако они проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих.
4. Координация (от лат. со – совместно и ordinatio – упорядочение) представляет собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти и т.д.) и внутренними (структурными подразделениями органа местного самоуправления, муниципальными служащими и т.п.) субъектами. Взаимосвязи необходимы для слаженной и четкой деятельности различных субъектов правовых отношений по решению конкретных задач.
5. Контроль. Понятие «контроль» удачно раскрыто Ю. Н. Стариловым применительно к функциям государственной службы – это «установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих; установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного управления и государственной службы» [1] . Как функция муниципальной службы контроль представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решений или обязанностей, возложенных на того или иного субъекта.
6. Учет и информационное обеспечение. В муниципальной службе учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации. Это информация о результатах деятельности органов местного самоуправления, движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д.

Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления и муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед органом самоуправления или служащими, находят свое закрепление непосредственно в уставах муниципальных образований.

Закон определил основные принципы муниципальной службы, под которыми следует понимать основополагающие начала, определяющие порядок организации и прохождения муниципальной службы в Российской Федерации, а также основы правового статуса муниципальных служащих.

Так, принципы муниципальной службы мы можем разделить на несколько групп:

1. К принципам функционирования муниципальной службы или деятельности муниципальных служащих относятся следующие.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ (ст. 2) установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Мнения ученых-юристов о ст. 2 Конституции РФ сводятся к следующему: признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Попытки дать определения понятиям «профессионализм» и «компетентность» не раз предпринимались учеными-юристами. Наиболее удачные строятся на следующих рассуждениях.

Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.

Профессионализм муниципального служащего предполагает как знание (полученное в результате обучения в образовательном учреждении) общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он принимает участие, так и особенностей этой сферы, ее специальных функций и задач.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Под ответственностью понимается мера воздействия на нарушителя. Также ответственностью называется мера принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений психологического (личного) характера (например, дисциплинарная ответственность) или имущественного (административная ответственность). Ответственность всегда связана с принуждением, применением установленных законом мер воздействия на правонарушителя и сопровождается наступлением отрицательных, неблагоприятных последствий для него. Обязательным условием привлечения лица к ответственности является правонарушение.

Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Этот принцип можно отнести как к принципам деятельности муниципального служащего, так и к принципам организации муниципальной службы. Мы рассмотрим его в данной группе, так как реализация этого принципа имеет первостепенное значение именно в повседневной деятельности муниципального служащего.

Правовая защищенность выражается в том, что муниципальный служащий не может быть произвольно привлечен к ответственности или уволен с муниципальной службы. Для перевода муниципального служащего на другую должность муниципальной службы необходимо получить его согласие (кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством). Правовая защищенность также заключается в том, что никто не вправе заставить муниципального служащего исполнять незаконные приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. Органы местного самоуправления обязаны создать муниципальному служащему условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей, а также предоставлять ежегодный оплачиваемый отпуск. За исполнение обязанностей он должен получать денежное содержание. Успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим своих обязанностей, продолжительная и безупречная служба должны поощряться.

Социальная защищенность муниципальных служащих в первую очередь неразрывно связана с обеспечением статуса данной категории граждан. Муниципальному служащему в муниципальном образовании должны быть созданы такие социальные условия труда, при которых он никогда не должен отстраняться от надлежащего исполнения своих обязанностей.

Принцип стабильности муниципальной службы устанавливает способность муниципальной службы решать поставленные задачи, выполнять возложенные функции одной и той же структурой, штатной численностью муниципального образования.

Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих устанавливает право населения составить представление о работе муниципальных служащих, их компетенции, позволяющие обратиться к тому служащему, который выполняет нужную функцию.

В настоящее время в большинстве муниципальных образований на сайте местной администрации могут быть размещены должностные инструкции служащих и их план работы.

Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами является формой реализации ст. 3 Конституции РФ, которая устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Муниципальные служащие для решения конкретных вопросов местного самоуправления могут создавать советы жителей. Это право целесообразно конкретизировать в уставе муниципального образования.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться среди многих сведений формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, а также порядок взаимодействия с государственными органами.

2. Принципами организации муниципальной службы, т.е. формирования структур и подразделений органов местного самоуправления, подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, являются следующие.

Принцип равного доступа граждан и равных условий прохождения муниципальной службы. Первоначально принцип равного доступа граждан России к службе был закреплен в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ в отношении государственной службы. Со временем он нашел свое место и в нормах законодательства о муниципальной службе. Так, законодатели перенесли этот принцип и в Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В ст. 3 Закона было установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В ныне действующем же Законе данный принцип устанавливает то, что к муниципальной службе равный доступ и равные условия ее прохождения имеют все граждане России, владеющие государственным языком Российской

Федерации, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Законом, в котором отражены основные требования, предъявляемые к муниципальной службе в Российской Федерации, является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Прежде всего это требования к организации муниципальной службы, поступлению на муниципальную службу и замещению муниципальных должностей, прохождению муниципальной службы. Помимо требований, предъявляемых к муниципальной службе, Закон также устанавливает квалификационные требования, определяет основные обязанности и права муниципальных служащих, условия привлечения муниципальных служащих к ответственности и порядок поощрения муниципальных служащих и др.

В сфере законодательного регулирования рассматриваемый принцип означает, что для всех муниципальных служащих, независимо от муниципального образования и субъекта РФ, требования, изложенные в указанном Законе, являются едиными.

Принцип внепартийности муниципальной службы неоднозначно толкуется в юридической литературе. В современной политологии под политической партией понимается наиболее активная и организованная часть какого-либо класса, либо социального слоя, выражающая их интересы и осуществляющая руководство их политической деятельностью.

С правовой точки зрения партии – это общественные объединения. В настоящее время их деятельность регламентируется Федеральным законом от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях». В нем под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

3. Перечень принципов муниципальной службы не «закрывается» нормами Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дополняет его законодательство субъектов РФ. Следует отметить, что многие субъекты РФ перенесли в свое законодательство о муниципальной службе правовые принципы, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Так, на основе анализа данных нормативных правовых актов возможно выделение следующих специальных правовых принципов муниципальной службы в Российской Федерации:

Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. Верховенство закона – это его «господство» над иными актами. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он прежде всего должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ она (Конституция) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Под «иными правовыми актами» понимаются как подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти), так и подзаконные акты субъектов РФ и акты органов местного самоуправления. Наибольшее количество проблем возникало и возникает как раз с последними двумя группами актов.

Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к рассматриваемой группе принципов (принципов деятельности), и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы он берет свое начало в ст. 12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. Она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ в пределах своей компетенции.

Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это установлено Конституцией РФ, уточнено в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», а также в законах субъектов РФ.

Европейская хартия местного самоуправления также исходит из существования органов местного самоуправления, которые «наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций».

Принцип обязательности для муниципального служащего правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий (например, Московская и Вологодская области, Краснодарский край).

Принцип гласности в осуществлении муниципальной службы (например, г. Москва, Архангельская область). В Законе о муниципальной службе Челябинской области данный принцип дополняется гарантированностью гражданам России права на обращение к муниципальным служащим, а также на получение гражданами полной и достоверной информации о деятельности муниципальной службы в пределах, установленных законом.

Таким образом, под муниципальной службой в Российской Федерации понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) и направленная на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

[1]Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008.

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Функционирование муниципальной службы — это деятельность муниципальных служащих, в основе которой лежат принципы функционирования муниципальной службы. Муниципальные служащие обязаны ими руководствоваться при исполнении своих должностных обязанностей, при реализации своих служебных нрав.

Основными категориями, раскрывающими содержание, специфику и особенности функционирования муниципальной службы, являются ее функции и принципы.

Под функциями муниципальной службы понимаются основные направления ее деятельности, которые формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Это также метод и способ достижения целей и решения возникающих вопросов.

Перечислим основные функции муниципальной службы.

В основе планирования лежит разработка программ и планов деятельности муниципальной службы по решению задач, стоящих перед местным самоуправлением. Планирование заключается в формулировании условий, необходимых для решения того или иного вопроса, в установлении последовательности создания или обеспечения этих условий, в определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действий и в указании на то, какими должны быть результаты деятельности.

Деятельность административных структур муниципальной службы осуществляется в соответствии с перспективными и текущими планами. Перспективное планирование работы реализуется путем принятия плана действий определенных структурных подразделений органа местного самоуправления, группы муниципальных служащих, отвечающих за конкретные участки работы, на долгосрочную перспективу (как правило, более двух лет).

Текущее планирование представляет собой составление планов работы на год, квартал и месяц.

На муниципальной службе под регулированием понимают упорядочение общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, налаживание связей между субъектами этих отношений, приведение системы управления делами муниципального образования в состояние, которое обеспечит эффективную работу всех элементов местного самоуправления.

Суть распорядительных функций сводится к тому, что исполнителям работы даются конкретные указания: совершить некие действия в определенный срок и в определенном порядке. Однако распорядительные функции проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих. Например, в отношении финансовых средств эти функции будут выражаться в принятии уполномоченным лицом решения о выделении определенных сумм на осуществление той или иной задачи.

В отношении муниципального имущества распорядительные функции проявляются в принятии решений о совершении юридических действий, касающихся этого имущества (продажа, передача в хозяйственное ведение, возврат из оперативного управления и т.д.). Поскольку распорядительные функции обычно совпадают с исполнительными, их часто объединяют.

Эта функция представляет собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними и внутренними субъектами. Внешними субъектами считаются граждане, организации, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, органы государственной власти субъектов Федерации и федеральные органы государственной власти, а к внутренним относятся структурные подразделения органа местного самоуправления и муниципальные служащие. Установление взаимосвязей необходимо для слаженной деятельности различных субъектов правовых отношений.

В контексте функций государственной службы контроль это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих, установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственной службы и государственного управления.

Контроль, являясь функцией муниципальной службы, представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решений или возложенных на того или иного субъекта обязанностей.

Учет и информационное обеспечение

Учет в муниципальной службе представляет собой регулярный сбор информации о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д. Основной формой учета считается регистрация фактов. Под информационным обеспечением понимается сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, анализ и представление сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах по требованию органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих или населения.

Специальные непосредственные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления и муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед ними.

Принципы муниципальной службы — это отправные и основные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы. Они являются правовыми и закрепляются в законодательстве, нормативных правовых актах, а также, что немаловажно, выводятся из общего смысла законов путем толкования отдельных правовых норм.

В юридической литературе по общей теории права, отдельным отраслям права правовые принципы принято классифицировать на общие (распространяющиеся на все правоотношения) и частные (действующие в пределах конкретных правоотношений). Принято также подразделять принципы на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. К числу общеправовых относятся конституционные принципы, установленные Конституцией Российской Федерации.

Целесообразно выделить конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, а организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда и обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Несомненно, общие и частные, конституционные и организационные принципы тесно связаны между собой. Зачастую они практически неразделимы или вытекают друг из друга. Принципы муниципальной службы делятся на принципы организации (формирования), с одной стороны, и принципы функционирования, т.е. деятельности муниципальных служащих, — с другой.

К числу принципов функционирования муниципальной службы, или деятельности муниципальных служащих, относятся следующие:

Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами и должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он в первую очередь должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. В ст. 2 Конституции РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Реализация интересов муниципального образования (например, строительство новой дороги) не должна затрагивать, ущемлять или ограничивать права и свободы гражданина, такие как его право собственности, право на жилище и право на благоприятную окружающую среду.

Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к группе принципов деятельности, и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы этот принцип опирается на ст. 12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. В пределах своей компетенции она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации.

Пределы компетенции местного самоуправления установлены в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где сказано, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Никакой орган государственной власти нс вправе вмешиваться в деятельность муниципальных служащих, должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления. Даже суд не вправе решать вопросы, относящиеся к ведению муниципальных органов. Суд лишь может признать недействительным решение муниципального служащего, должностного лица или органа местного самоуправления.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Профессионализм муниципального служащего предполагает знание общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он участвует (это знание он получает в результате обучения в образовательном учреждении). Кроме того, специалист обязан знать особенности этой сферы, се задачи и специальные функции.

Компетентность, в отличие от профессионализма, — понятие динамическое, связанное с реализацией профессиональных способностей и деловых качеств работника. Компетентность как обладание знаниями о предмете собственной служебной деятельности представляет собой постоянную внутреннюю готовность служащего к осуществлению его служебных полномочий и должна быть внутренне ему присуща.

Совокупно принцип профессионализма и компетентности муниципального служащего предполагает:

— наличие необходимого образования;
— практическое знание своего дела;
— наличие необходимого стажа и опыта;
— знание структуры управления муниципальной службой, схем служебных взаимоотношений;
— регулярное и качественное выполнение своих функций, последовательное решение поставленных перед ним задач;
— постоянное совершенствование профессионализма (повышение квалификации, получение дополнительного образования и т.д.).

Следует отметить, что принцип профессионализма и компетентности можно отнести и к принципам организации муниципальной службы, поскольку им руководствуются при подборе, расстановке и перемещении кадров.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей направлен на обеспечение не только служебной дисциплины, но и своевременности выполнения служащими своих обязанностей. Данный принцип отражен нс только в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, но и в должностных инструкциях муниципальных служащих.

Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Этот принцип можно отнести как к деятельности муниципального служащего, так и к организации муниципальной службы. Реализация данного принципа имеет первостепенное значение в повседневной деятельности муниципального служащего.

Функции муниципальной службы

Функции муниципальной службы — это основные направления ее деятельности, которые формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Более того, функции — это метод и способ решения задач, достижения целей.

Основными функциями муниципальной службы являются:

В основе планирования — разработка программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих перед местным самоуправлением задач. Планирование заключается в формулировании условии?, необходимых для решения того или иного вопроса, установлении последовательности создания или обеспечения этих условии?; определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действии?, указании на то, какими должны быть результаты деятельности.

Деятельность административных структур муниципальной службы осуществляется в соответствии с перспективными и текущими планами. Перспективное планирование работы реализуется путем принятия плана действий определенных структурных подразделении? органа местного самоуправления, группы муниципальных служащих, отвечающих за конкретные участки работы, на долгосрочную перспективу (как правило, более двух лет). Текущее планирование представляет собой составление планов работы на месяц, квартал, год.

2. Регулирование (от лат. regulare — устанавливать, упорядочивать).

Применительно к муниципальной службе регулирование означает упорядочение общественных отношении?, возникающих в сфере местного самоуправления, налаживание связей между субъектами этих отношении?, приведение системы управления делами муниципального образования в состояние, которое обеспечит эффективную работу всех элементов местного самоуправления.

Распорядительные функции выражаются в даче конкретных указании? исполнителям работы — совершить некие действия в определенном порядке и в определённые? срок. Однако они проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих. Например, в отношении финансовых средств распорядительные функции будут выражаться в принятии уполномоченным лицом решения о выделении определенных сумм на осуществление тои? или иной задачи. В отношении муниципального имущества распорядительные функции проявляются в принятии решении? о совершении юридических действий, касающихся этого имущества (продать, передать в хозяйственное ведение, возвратить из оперативного управления и т.д.). Поскольку распорядительные функции обычно совпадают с исполнительными, их часто объединяют и формулируют как исполнительно — распорядительные.

4. Координация (от лат. совместно и ordinatio — упорядочение).

Она представляет собой? установление взаимосвязей? между органами местного самоуправления и различными внешними (граждане, организации, органы местного самоуправления иных муниципальных образовании?, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы государственной власти) и внутренними (структурные подразделения органа местного самоуправления, муниципальные служащие) субъектами. Взаимосвязи необходимы для слаженной и четкой деятельности различных субъектов правовых отношении? по решению конкретных задач.

Применительно к функциям государственной службы — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню; изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных деи?ствий государственных служащих; установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного управления и государственной службы.

Как функция муниципальной службы контроль представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношении? поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решении? или обязанно-стеи?, возложенных на того или иного субъекта.

6. Учет и информационное обеспечение.

В муниципальной службе учет представляет собой регулярный сбор сведении?, информации о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д. Основная форма учета — регистрация фактов. Под информационным обеспечением понимается сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, анализ и представление требуемых органом местного самоуправления, должностным лицам, муниципальным служащим, населением сведении? о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.

Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления, муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед органом самоуправления или служащим.

8. Сравнительный анализ государственной службы в России и США

В США президент и правящая элита подчинены конституции равно, как и все остальные служащие. Для сравнения, хочу представить несколько принципов этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата США, принятых в 1990г. Будет любопытно сравнение нашего «не в праве», хотя бы с одним принципом, который было бы полезно воспроизвести целиком: государственная служба есть «служба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов. Служащий госучреждения не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость, от любого лица или организации, желающей получить содействие в том или ином вопросе и т.д.

Конечно же, Закон о госслужбе в РФ содержит также ряд позитивных норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса государственной службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего. Но в целом все же существует распространенное мнение о том, что Закон, созданный элитой для себя, исходя из сиюминутных интересов и без учета долговременных задач построения правового государства на руинах командно-административной системы, лишь оформляет на бумаге желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.

Системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два типа — кадровую и контрактную. Кадровая госслужба предусматривает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, правовой статус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число часто непросто. Соответственно рынок трудовых ресурсов обычных работников существует несколько изолированно. По крайней мере основной поток идет в одну сторону — люди попадают отсюда на госслужбу, но обратное происходит гораздо реже.

Контрактная система, в наиболее развитом виде существующая в США, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы. Государственные служащие являются, по сути, менеджерами, чьим «боссом» является государство, причем не как таковое (это характерно для кадровой системы), а в лице своего вполне определенного органа, который обладает широкими полномочиями в решении всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовое положение госслужащих по многим параметрам не отличается от работников частных компаний (совершенно другой статус имеют, естественно, военнослужащие и некоторые другие специфические категории, рассмотрение которых выходит за рамки этой статьи). Характерное для США смешение частной и публичной сферы приводит к парадоксальным явлениям. Например, в штате Калифорния существует понятие «нанятого судьи». Таким термином обозначается лицо, не являющееся обычным судьей и решающее дела частным образом, но с соблюдением всех процедур, установленных для государственных судов (не стоит путать это с системой третейских судов, существующих в России и США).

Деятельность нанятых судей оплачивается сторонами по спору.

Складывающаяся в настоящее время в России система государственной службы несколько эклектична. Существует некоторая разница между практикой и теорией, закрепленной в законодательстве, которое также порой весьма спорно. В соответствии с законом «Об основах государственной службы» в России создается типичная кадровая система с присущими ей иерархией чиновничества, государственных должностей, институтом рангов. Правовой статус российских чиновников, как и везде, имеет свою специфику — они, к примеру, не имеют права заниматься другой оплачиваемой деятельностью (за некоторыми исключениями).

Госслужащие разделяются в зависимости от уровня органа власти на федеральных государственных служащих и на служащих субъектов Федерации. Последние имеют большие возможности по организации государственной службы в органах, находящихся под их юрисдикцией. Порой это приводит к нарушениям закона.

Комплектация органов государственной власти служащими сталкивается со многими проблемами. Основная — слишком низкие оклады. В результате часто приходится ориентироваться на выпускников вузов, которые не имеют больших возможностей по выбору работы в коммерческих структурах, где одним из основных требований является опыт работы. Некоторые лица вполне осознанно поступают на госслужбу (например, в налоговые органы) с целью получения опыта и связей, которые могут быть использованы в дальнейшем в частных компаниях. При этом по новому месту работы такие сотрудники часто выполняют прямо противоположные задачи — например, вместо сбора налогов занимаются укрыванием обязательных платежей.

По российскому законодательству, имеется два основных способа занятия государственных должностей — из резерва и по конкурсу.

В заключение отметим, что опыт стран Запада по работе с высшим административным персоналом может быть полезен для России, где сегодня в этой важной области делается крайне мало. Самое главное здесь — правильно выбрать стратегию развития и определить характер службы высших руководителей. Возможно использование нескольких концепций: стратегии на основе концепции элиты, предполагающей формирование

обособленной группы высших администраторов, обладающих определенными качествами и университетским образованием; модели на базе политической ответственности, когда назначение и деятельность высших служащих проходит под строгим политическим контролем; концепции менеджмента, ориентированной на формирование группы государственных менеджеров, способных эффективно управлять программами и работой госслужб страны. После формирования общей концепции развития необходимо, на наш взгляд, провести работу по следующим направлениям:

* выделить группу высших госслужащих и разработать особый механизм управления ими;
*найти рациональное соотношение между политическими и карьерными служащими;
* повысить роль высших чиновников в политическом планировании и государственной кадровой политике;
* создать специальные программы по их обучению, профессиональному развитию и мобильности;
* организовать отдельную структуру, отвечающую за работу с высшими кадрами;
* разработать отдельные программы профессионального развития в каждом министерстве и ведомстве.

Все эти меры призваны повысить эффективность государственного правления в России.

Распорядительство как функция муниципальной службы заключается в