Что составляет экономическую основу местного самоуправления

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Данная статья посвящена экономической основе местного самоуправления, его законодательству и практике. Рассмотрены федеральные законы о местном самоуправлении, исследована правоприменительная практика. Все вышеперечисленные источники дают четкое понятие, для более прямого и четкого понимания сущности данного вопроса. Так же выделяются в статье элементы и составные части экономической основы местного самоуправления. В работе указана статистика разных местных самоуправлений и вывод, который мы можем сделать по ним.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

ECONOMIC FRAMEWORK FOR LOCAL GOVERNMENT: LEGISLATION

This article is devoted to the interaction of municipal deputies with the population. This article specifies the specific forms of interaction of municipal deputies with the population, identifies the role of the population in the formation and participation of society in the life of the municipality. The problem of the involvement of the municipal population in the activities of the municipality is identified, as well as the analysis of the role of the deputy as a representative of the people.

Текст научной работы на тему «ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО»

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

А.О. Курдиман, студент

Научный руководитель: И.Р. Аминов, канд. юрид. наук, доцент Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)

Аннотация. Данная статья посвящена экономической основе местного самоуправления, его законодательству и практике. Рассмотрены федеральные законы о местном самоуправлении, исследована правоприменительная практика. Все вышеперечисленные источники дают четкое понятие, для более прямого и четкого понимания сущности данного вопроса. Так же выделяются в статье элементы и составные части экономической основы местного самоуправления. В работе указана статистика разных местных самоуправлений и вывод, который мы можем сделать по ним.

Ключевые слова: местный бюджет, муниципальное имущество, муниципальная собственность, субсидии.

Ключом экономической основы местного самоуправления представляется муниципальная собственность имущества, имущественные права муниципальных образований, а вдобавок имущество местных бюджетов. К большому сожалению, наше российское законодательство не дает нам точного понятия экономической основы местного самоуправления, а лишь только фиксирует ее составные части, поэтому и возникает спор по этому вопросу. В настоящем законе о местном самоуправлении, который был принят в 16.09.2003 [1], выделяют три главных элемента экономической основы местного самоуправления:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество;

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Что же такое местный бюджет? А.Н. Кокотов выделяет следующее определение: «Местный бюджет — необходимый атрибут муниципальных образований и материальная основа местного самоуправления» [2]. Также местный бюджет рассматривают в материальном (экономическом) и юридических аспектах. В экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием и использованием

централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач местного самоуправления. Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что бюджет муниципальных образований (далее местный бюджет) в экономическом значении это форма образований и расходов денежных средств, которые назначены для обеспечения исполнения задач и функций. Говоря о местном бюджете, его часто рассматривают именно в правовом смысле, так, исходя из правового определения, местный бюджет — это нормативно правовой акт, который в свою очередь был разработан и утверждён МСУ (далее Местное Самоуправление) и установлен бюджетным законодательством РФ.

Например, в Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления независимо распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, определяют местные налоги и сборы. Из этого понимается, что местные налоги и сборы возложены на органы местного самоуправления; муниципальное образование в лице представительных органов местного самоуправления может устанавливать налоговые льготы по местным налогам и сборам для определенных групп налогоплательщиков, изменять ставки соответствующих платежей в сторону их по-

нижения, конкретизировать порядок и изменять сроки уплаты местных налогов и сборов; данные платежи зачисляются конкретно в местные бюджеты в свойстве прикрепленных доходов, применение определенных средств исполняется независимо органами местного самоуправления, находится под контролем муниципальной власти.

Муниципальная собственность так же будет входить в экономическую основу местного самоуправления. В гражданском кодексе прописывается определение муниципальной собственности и перечисляется, что можно к ней отнести, Гражданский Кодекс дает нам ясную картину по поводу муниципальной собственности.

Статья 215 ГК РФ право муниципальной собственности, 1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью [3]. Дефиниция ясно дает понять, что муниципальная собственность представляется имуществом, которое причисляется к городским и сельским поселениям, а также к другим муниципальным образованиям, то есть оно представляет собой единичную форму собственности, что имеется параллельно с государственной. Органы местного самоуправления, от имени муниципального образования имеют полные права собственника и осуществляют их, так же они имеют право передавать имущество как физическим или юридическим лицам, так и органам государственной власти Российской Федерации. Имущество, которое представляет собой объект муниципальной собственности, можно поделить на две группы:

1) имущество, которое не было прикреплено за предприятиями и учреждениями, в частности, которое и составляет муниципальную казну;

2) имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями, которое принадлежит на праве оперативного управления и введения.

Расходы местных бюджетов связаны, прежде всего, с планами экономического и социального развития соответствующих

территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (БК РФ ст.69) [4];

2) бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (БК РФ ст. 74.1);

3) субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. (БК РФ ст. 78.1).

Напоследок хотелось бы обратиться к научной статье Бранчева И.Р., совместно с научным руководителем Аминовым И.Р. и определить: что для успешной работы гражданскому обществу следует обратить внимание к вопросам расходования муниципальных бюджетных средств. Иначе говоря, знать, куда и на что, а также, откуда направляются денежные потоки местного бюджета» [5].

Подводя итог к данной научной статье, хотелось бы так же отметить, что присутствие экономической основы позволяет муниципалитетам результативно использовать свою собственность. Бюджет муниципального образования должен работать во благо укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, развитию, обнаружению и рациональному использованию всех финансовых ресурсов, которые связаны с понятием муниципального бюджета и имеют данный

статус. В связи всего вышеупомянутого, ние со стороны государства, сориентиро-стоит отметить, что муниципалитетам обя- ванное на развитие и улучшение их дея-зано оказываться соответствующее внима- тельности.

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Информационная система «Консультант». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 19.11.2021).

2. Муниципальное право России: учебник для вузов / А.Н. Кокотов [и др.]; под редакцией А.Н. Кокотова. — 7-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во Юрайт, 2022. — 406 с.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 28.06.2021, с изм. от 26.10.2021) // Официальный интернет-портал правовой информации. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения: 05.12.2021).

4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Информационная система «Консультант». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 19.11.2021).

5. Бранчаев И.Р. Прозрачность и открытость муниципального бюджета как показатель наличия гражданского общества в России // Научное сообщество студентов XXI столетия. Гуманитарные науки: сб. ст. по мат. XXVII междунар. студ. науч.-практ. конф. -№ 12 (27). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://sibac.info/archive/guman/12(27).pdf (дата обращения: 13.12.2021).

ECONOMIC FRAMEWORK FOR LOCAL GOVERNMENT: LEGISLATION A.O. Kurdiman, Student

Supervisor: I.R Aminov, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Bashkir State University (Russia, Ufa)

Abstract. This article is devoted to the interaction of municipal deputies with the population. This article specifies the specific forms of interaction of municipal deputies with the population, identifies the role of the population in the formation and participation of society in the life of the municipality. The problem of the involvement of the municipal population in the activities of the municipality is identified, as well as the analysis of the role of the deputy as a representative of the people.

Keywords: local budget, municipal property, subsidies.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Проект местного бюджета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга составляется местной администрацией на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, и принимаемыми муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, за исключением решения о бюджете.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

В Санкт-Петербурге согласно ч.2 п.3 ст.6 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» источники доходов местных бюджетов определяются на каждый очередной финансовый год в рамках соответствующего закона о бюджете Санкт-Петербурга.

Доходная часть местных бюджетов формируется из собственных доходов муниципальных образований, средств, поступаемых от налогов (налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налога на имущество физических лиц), а также безвозмездных поступлений из бюджета Санкт-Петербурга (средств, направляемых в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий и субсидий на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения).

Экономическая основа местного самоуправления и ее влияние на территориальную организацию муниципальной власти Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ / ОБЪЕДИНЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ / ГОРОДСКОЙ ОКРУГ / ECONOMIC BASIS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT / TERRITORIAL ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT / MUNICIPALITY / MUNICIPAL UNION / CITY DISTRICT

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы — Коростелева Марина Владимировна

В работе рассматривается ключевая тенденция развития территориальной организации местного самоуправления на современном этапе муниципальной реформы, связанная с укрупнением муниципальных образований в результате их объединения, и анализируется влияние на этот процесс экономической основы местного самоуправления.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The economic basis of local self-government and its impact on the territorial organization of municipal government

This paper considers a key trend of the territorial organization of local self-government at the present stage of the municipal reform associated with the consolidation of municipalities as a result of their association, and analyzes the impact of the economic basis of local self-government in the process.

Текст научной работы на тему «Экономическая основа местного самоуправления и ее влияние на территориальную организацию муниципальной власти»

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ТЕРРИТОРИАЛЬНУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Кафедра конституционного и административного права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы Волгоградский филиал

ул. Гагарина, 8, Волгоград, Россия, 400131

Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления, территориальная организация местного самоуправления, муниципальное образование, объединение муниципальных образований, городской округ.

Одна из целей принятия в октябре 2013 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ [17] заключалась в том, чтобы полномочиям, закрепленным за местным уровнем публичной власти, соответствовали бы необходимые доходные источники [12]. То есть этот акт принимался в том числе и для того, чтобы экономическая основа местного самоуправления была адекватна возложенным на муниципалитеты задачам.

Ранее действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ определял экономические основы местного самоуправления в самом общем виде, предполагая, что они будут урегулированы другими федеральными законами [18]. В развитие его положений в 1997 г. был принят только Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» [16]. При этом федеральные законы, регулирующие механизмы формирования муниципальной собственности и управления ею, основы муниципального заказа, вопросы, связанные со средствами самообложения граждан, приняты не были. Следствием подобных правовых пробелов и недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований.

Учитывая это, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более детально урегулировал экономические основы местного самоуправления в гл. 8.

Во-первых, согласно его положениям в состав экономической основы местного самоуправления входит находящееся в муниципальной собственности имущество.

Институт муниципальной собственности в России получил конституционное закрепление (ст. 8, 130, 132 Конституции Российской Федерации) [8]. В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 125) муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [4].

Поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в ст. 2 устанавливает исчерпывающий перечень муниципальных образований, можно утверждать, что под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения.

Во-вторых, в состав экономической основы местного самоуправления, кроме имущества, находящегося в муниципальной собственности, также входят средства местных бюджетов. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Бюджетный кодекс Российской Федерации понимает бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [2]. В нем также установлено, что местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (ст. 15). Следовательно, местный бюджет можно определить как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, определенных расходными обязательствами муниципального образования.

В-третьих, экономическую основу местного самоуправления составляют имущественные права муниципальных образований — права, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения и обмена этого имущества. В соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.

Федеральный законодатель, регламентируя экономическую основу местного самоуправления применительно к данному институту в целом, исходит из того, что «наполнение» составляющих ее элементов будет различным в различных типах муниципальных образований. Так, вслед за разграничением вопросов местного значения муниципальное имущество также «разграничивается» между поселениями (городскими и сельскими), муниципальными районами и городскими округами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил исчерпывающий перечень видов муниципальных образований. Его нормами в России была введена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, на первом уровне которой находятся городские и сельские поселения, на втором — муниципальные районы и городские округа. В данном акте также установлены критерии определения территорий муниципальных образований — то есть признаки, которые позволяют наделить конкретное территориальное «образование» статусом поселения, городского округа, муниципального района или внутригородской территории города федерального значения.

К числу основных относятся два — численность населения и доступность (пешеходная или транспортная) административного центра. Для городских округов дополнительно установлено в качестве критерия наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Причем что понимается под «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой», и каковы, в свою очередь критерии ее «необходимости» для «самостоятельного решения вопросов», федеральный закон не конкретизирует.

Поскольку наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации, можно предположить, что эти критерии каждый субъект определяет самостоятельно, исходя из конституционных положений об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, определяя муниципальное образование, выделял наличие муниципальной собственности в качестве его обязательного признака.

В понятии муниципального образования, закрепленном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, данный признак отсутствует, хотя муниципальная собственность — это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества. Она выступает в качестве источника дополнительных доходов и средства снижения расходов местного бюджета, позволяет оказывать муниципальные услуги населению, служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Кроме того,

она выступает в качестве основного инструмента социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики.

Следовательно, экономическая самостоятельность муниципальных образований, достаточность находящегося в их собственности имущества и средств местных бюджетов для решения вопросов местного значения (причем эффективного) в числе критериев определения территорий муниципальных образований прямо не названа.

Более того, обеспечение экономической «состоятельности» и самостоятельности муниципалитетов вступило в противоречие с необходимостью приближения муниципальной власти к населению. «Поселенческие» органы местного самоуправления, которые созданы повсеместно, действительно стали ближе к населению, но их скудная экономическая база зачастую дискредитирует этот уровень власти.

В научной литературе отмечается, что муниципальное образование противоречиво сочетает черты как структурного элемента в системе административно-территориального устройства власти, так и экономического субъекта, занятого предоставлением общественных благ [19. С. 59].

Если принять во внимание первую особенность муниципальных образований, то доминирующей в определении их размеров становится установка на приближение органов власти к населению, вследствие чего уменьшаются удельные размеры муниципальных образований и увеличивается их общее количество. Вторая особенность муниципальных образований делает определяющим экономический императив, который диктует объективную необходимость увеличения единичных размеров муниципальных образований и, соответственно, сокращения их количества [19. С. 59].

Так, экспертами отмечается, что муниципальное имущество сконцентрировано в основном на районном уровне. Муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям, особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций) [10. С. 432]. Поселениям, в свою очередь, передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть.

Очевидно, что при колоссальном неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований без осуществляемого сверху выравнивания их бюджетной обеспеченности никак не обойтись.

При этом следует согласиться с тем, что гипертрофированно высокая зависимость подавляющей части местных бюджетов от финансовых вливаний из вышестоящих бюджетов и связанный с этим огромный объем межбюджетного

перераспределения средств определяются не только объективными экономическими обстоятельствами (неразвитостью налоговых потенциалов муниципалитетов). В существенной степени это зависит от проводимой государством бюджетно-налоговой политики, целью и следствием которой является усиление централизации налоговых ресурсов в бюджетной системе страны [19. С. 48]. Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований во многом определяется усмотрением «региональных властей», поскольку структура доходов местных бюджетов свидетельствует о том, что вопросы финансового обеспечения муниципальных образований зависят от субъектов Федерации. И эта зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Как представляется, обозначенные причины стали фактором возникновения одной из основных тенденций реформирования местного самоуправления в последние годы — изменения его территориальной организации путем объединения муниципальных образований [14. С. 326].

Департамент развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития Российской Федерации, осуществляющий ежегодный мониторинг развития местного самоуправления в стране, приводит данные, согласно которым в последнее время наблюдается процесс сокращения количества муниципальных образований [7].

Основной причиной такого сокращения является объединение сельских поселений, вызванное в том числе сложностями реализации всех закрепленных за ними вопросов местного значения в связи с недостаточным экономическим потенциалом данного типа муниципальных образований [3].

Объединение муниципальных образований нередко называют их укрупнением, поскольку вновь образованное в его результате муниципальное образование территориально действительно становиться «крупнее», больше.

В целом принимая аргументы его сторонников о том, что укрупнение муниципальных образований позволит оптимизировать их экономическую основу, снизить затраты на содержание аппарата управления, уберет дублирующие функции параллельно работающих администраций, улучшит качество управления территориями, следует отметить, что формы, в которых оно реализуется на практике, не лишены недостатков.

Объединение муниципальных образований осуществляется преимущественно в двух формах. Одна из них предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и заключается в объединении поселения с городским округом. Вторая прямо не предусмотрена этим актом и заключается в объединении муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ. Ее применяют на практике, ссылаясь на то, что федеральный законодатель, определяя объединение муниципальных образований в качестве одной из форм их преобразования, не ограничивает виды муниципальных образований, которые могут объединиться.

В связи с этим отмечается двойственность толкования ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в ч. 1 которой перечень форм преобразования муниципальных образований обозначен широко, а в ч. 2-8 перечень ва-

риантов преобразования муниципальных образований, по которым предусмотрены правовые процедуры, существенно сужен.

Подобная коллизия истолковывается таким образом, что законодательно не предусмотренные варианты объединения и разделения муниципальных образований возможны, однако осуществляются вне специальных процедур, что является причиной противоречивой правоприменительной практики [9. С. 24-25].

Как представляется, происходит искусственная «урбанизация» сельских поселений через предоставление им, пусть даже нескольким, «сообща», статуса городского округа.

Причина заключается в том, что федеральный законодатель закрепил только одну форму муниципалитета, не включающего в себя поселения — это городской округ. Ее и пришлось использовать субъектам Российской Федерации, желавшим перейти от двухуровневой к одноуровневой системе местного самоуправления [15]. Хотя, как представляется, статус городских округов должен быть предоставлен промышленным и культурным центрам с определенной численностью населения, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют большинство. Для объединяющихся в городской округ сельских населенных пунктов эти признаки практически нехарактерны. Поэтому закономерно возникло мнение, что в случае объединения муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ налицо искусственная «подгонка» района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития [10. С. 227].

Что касается объединения поселения с городским округом, то здесь весьма сомнительным видится признание территорий всех присоединяемых к нему сельских поселений зоной перспективного развития его инфраструктуры. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что в состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Объединение поселения с городским округом оправданно в целях реализации на практике давно разрабатываемой в градостроительной науке конструкции города-мегаполиса (городской агломерации), которому присуще высокое качество среды обитания и человеческий потенциал, динамичный экономический рост, обеспечивающий приток населения и инвестиций, инновационная и образовательная инфраструктура.

При этом А.П. Анисимов отмечает, что «агломерация — совокупность примыкающих к городу федерального значения или административному центру субъекта РФ территорий муниципальных образований, предназначенная документами территориального планирования субъектов РФ для расширения столицы субъекта РФ и составляющая с ним единое экономическое, рекреационное и иное пространство» [1. С. 12].

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. акцентируется, что важнейшее значение имеет инфраструктурный эффект формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, а также образовательной и инновационной инфраструктуры [13].

Но сельские поселения, входящие в муниципальный район, объединяются, как правило, с городским поселением, наделенным законом субъекта Российской Федерации статусом городского округа и по этой причине в муниципальный район не входящим, но не являющимся административным центром субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области четырнадцать сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района, объединились с городским округом город Михайловка [6]. Согласно положениям Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» Михай-ловка является городом областного значения [5].

Предполагается, что аналогичный процесс объединения сельских поселений с городскими округами будет продолжен, и укрупнение ожидает такие городские округа, как Камышин, Урюпинск и Фролово (в системе территориальной организации государственной власти в области они также являются городами областного значения).

Возникает вопрос, приведет ли к развитию инфраструктуры городского округа включение в его состав слишком большого числа территориальных образований, которые даже с натяжкой нельзя назвать урбанизированными.

Следует согласиться с тем, что наличие экономических условий должно стать определяющим принципом формирования территорий местного самоуправления [11. С. 276], а наделение конкретной территории статусом муниципального образования необходимо проводить, учитывая ее социально-экономический потенциал, определяющий возможности обеспечения ее самостоятельного (согласно конституционному требованию) функционирования и развития [19. С. 50].

Вместе с тем правовое регулирование процедуры все чаще проводимых и обосновываемых экономической целесообразностью укрупнений муниципальных образований требует совершенствования. Отсутствие нормативного закрепления обязательных условий, при которых такое укрупнение возможно, зачастую приводит к тому, что на практике поиск оптимальных размеров поселений крайне затруднен и протекает путем использования метода «проб и ошибок».

[1] Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. — М.: Юрлитинформ, 2010.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

[3] В Минрегионе России обсуждены вопросы развития муниципальных образований. URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/2159.html.

[4] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.

[5] Закон Волгоградской области «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» от 07.10.1997 № 139-ОД (ред. от 10.10.2012) // Волгоградская правда. — 1997. — № 207 — 1 ноября.

[6] Закон Волгоградской области «Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25 марта 2005 г. № 1033-ОД «Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области» и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области» от 28.06.2012 № 65-ОД // Волгоградская правда. — 2012. — № 115. — 30 июня.

[7] Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2011 г. URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/2012/08/270812/ 270812_itogi_1.pdf.

[8] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4. — Ст. 445.

[9] Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования: автореф. дисс. . канд. юрид. наук. — М., 2010.

[10] Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. — М.: Экон-Информ, 2009.

[11] Пакшенкова С В. Опыт укрупнения муниципальных образований в российской и зарубежной практике // Известия Алтайского государственного университета. Серия «Экономика». — 2010. — № 2/1. — C. 272-276.

[12] Правовое обеспечение и ход реализации реформы местного самоуправления: Интернет-интервью Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Мокрого Владимира Семеновича, 26 сентября 2006 г. URL: http://www.garant.ru/action/interview/214336.

[13] Распоряжение Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 47. — Ст. 5489.

[14] Стрижкина И.В. Укрупнение муниципальных образований — результат реформирования местного самоуправления на Алтае // Известия Алтайского государственного университета. — 2011. — № 2-1 (70). — С. 325-330.

[15] Укрупнение муниципальных образований: первые итоги и уроки. URL: http://www.amrinfo.ru/?p=222.

[16] Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 39. — Ст. 4464 (утратил силу).

[17] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013, с изм. от 27.06.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.

[18] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506 (утратил силу).

[19] Швецов А.Н. Экономические основания выбора размеров муниципальных образований // Пространственная экономика. — 2007. — № 3. — С. 43-61.

THE ECONOMIC BASIS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND ITS IMPACT ON THE TERRITORIAL ORGANISATION OF MUNICIPAL GOVERNMENT

The Department of Constitutional and Administrative Law Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

8, Gagarin st., Volgograd, Russia, 400131

Key words: economic basis of local self-government, territorial organization of local self-government, municipality, municipal union, city district.

[1] Anisimov A.P. Aktyual’nye problemy pravovogo rezhima zemel’ naselennykh pyunktov v Rossiyskoy Federatsii: Monografiya. — M.: Yurlitinform, 2010.

[2] Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (red. ot 23.07.2013) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 1998. — № 31. — St. 3823.

[3] V Minregione Rossii obsyuzhdeny voprosy razvitiya myunitsipal’nykh obrazovaniy. URL: http ://www.minregion.ru/activities/msu/215 9.html.

[4] Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii (chast’ pervaya) ot 30.11.1994 № 51-FZ (red. ot 02.07.2013) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 1994. — № 32. — St. 3301.

[5] Zakon Volgogradskoy oblasti «Ob administrativno-territorial’nom yustroystve Volgo-gradskoy oblasti» ot 07.10.1997 № 139-OD (red. ot 10.10.2012) // Volgogradskaya pravda. — 1997. — № 207 — 1 noyabrya.

[6] Zakon Volgogradskoy oblasti «Ob ob’edinenii sel’skikh poseleniy, vkhodyaschikh v so-stav Mikhaylovskogo myunitsipal’nogo rayona Volgogradskoy oblasti, s gorodskim ok-ryugom gorod Mikhaylovka Volgogradskoy oblasti, vnesenii izmeneniy v Zakon Volgogradskoy oblasti ot 25 marta 2005 g. № 1033-0D «Ob yustanovlenii granits i nadele-nii statyusom goroda Mikhaylovki Volgogradskoy oblasti» i priznanii yutrativshimi silyu ot-del’nykh zakonodatel’nykh aktov Volgogradskoy oblasti» ot 28.06.2012 № 65-OD // Volgogradskaya pravda. — 2012. — № 115. — 30 iyunya.

[7] Itogi ezhegodnogo monitoringa razvitiya mestnogo samoyupravleniya v Rossiyskoy Fe-deratsii za 2011 g. URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/2012/08/270812/ 270812_itogi_1.pdf.

[8] Konstityutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s yuchetom popravok, vnesennykh Zakonami RF o popravkakh k Konstityutsii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiy-skoy Federatsii. — 2009. — № 4. — St. 445.

[9] Maksimov A.N. Territorial’naya organizatsiya mestnogo samoyupravleniya v Rossii: problemy sovershenstvovaniya pravovogo regyulirovaniya: avtoref. diss. . kand. yurid. nayuk. — M., 2010.

[10] Mestnoe samoyupravlenie v Rossii: sostoyanie, problemy, pyuti sovershenstvovaniya. Itogovyy doklad. — M.: Ekon-Inform, 2009.

[11] Pakshenkova S V. Opyt yukryupneniya myunitsipal’nykh obrazovaniy v rossiyskoy i zaryu-bezhnoy praktike // Izvestiya Altayskogo gosyudarstvennogo yuniversiteta. Seriya «Eko-nomika». — 2010. — № 2/1. — C. 272-276.

[12] Pravovoe obespechenie i khod realizatsii reformy mestnogo samoyupravleniya: Inter-net-interv’yu Predsedatelya Komiteta Gosyudarstvennoy Dyumy Federal’nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii po voprosam mestnogo samoyupravleniya Mokrogo Vladimira Semenovicha, 26 sentyabrya 2006 g. URL: http://www.garant.ru/action/interview/214336.

[13] Rasporyazhenie Pravitel’stva RF «O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda» (vmeste s «Kontseptsiey dolgosrochnogo sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda») ot 17.11.2008 № 1662-r (red. ot 08.08.2009) // Sobra-nie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 2008. — № 47. — St. 5489.

[14] Strizhkina I.V. Yukryupnenie myunitsipal’nykh obrazovaniy — rezyul’tat reformiro-vaniya mestnogo samoyupravleniya na Altae // Izvestiya Altayskogo gosyudarstvennogo yuniversiteta. — 2011. — № 2-1 (70). — S. 325-330.

[15] Yukryupnenie myunitsipal’nykh obrazovaniy: pervye itogi i yuroki. URL: http://www.amrinfo.ru/?p=222.

[16] Federal’nyy zakon «O finansovykh osnovakh mestnogo samoyupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» ot 25.09.1997 № 126-FZ (red. ot 28.12.2004) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 1997. — № 39. — St. 4464 (yutratil silyu).

[17] Federal’nyy zakon «Ob obschikh printsipakh organizatsii mestnogo samoyupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 07.05.2013, s izm. ot 27.06.2013) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 2003. — № 40. — St. 3822.

[18] Federal’nyy zakon «Ob obschikh printsipakh organizatsii mestnogo samoyupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» ot 28.08.1995 № 154-FZ (red. ot 21.07.2005) // Sobranie zakonodatel’stva Rossiyskoy Federatsii. — 1995. — № 35. — St. 3506 (yutratil silyu).

[19] Shvetsov A.N. Ekonomicheskie osnovaniya vybora razmerov myunitsipal’nykh obrazovaniy // Prostranstvennaya ekonomika. — 2007. — № 3. — S. 43-61.

Что составляет экономическую основу местного самоуправления

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Московский институт государственного управления и права (Пермский филиал) 614026, г. Пермь, ул. Таганрогская, 11 E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье рассматриваются многочисленные вопросы понимания экономической основы и управленческого труда в Российской Федерации применительно к местному самоуправлению. Экономическая основа местного самоуправления является важнейшим условием его существования. Муниципалитеты обладают имуществом, имеют собственные источники доходов. Наличие экономической основы обусловливает самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Автор анализирует подходы к понятию экономической основы местного самоуправления на основе законодательства с начала 90-х годов прошлого столетия по настоящее время. При определении понятия управленческого труда берется за основу наука советского периода. Управленческий труд предлагается понимать, как урегулированная нормами права деятельность органов власти и (или) должностных лиц, организующая определенное поведение субъектов общественных отношений в различных сферах общественно-полезной деятельности с целью эффективного функционирования соответствующей организационно-правовой структуры (формы). В зависимости от сферы применения управленческий труд подразделяется на труд в публичных организациях (органах государственной власти – федерального или регионального уровня и местного самоуправления, труд в частных организациях (в хозяйственных товариществах и обществах, некоммерческих организациях), труд индивидуальных предпринимателей.

Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления; муниципальная собственность; муниципальное образование; местное самоуправление; управленческий труд; научная организация труда; содержание правоотношения; продукт труда

Определяя значение экономической основы местного самоуправления, следует сказать, что она является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Каждый муниципалитет должен иметь свою муниципальную собственность, свои источники доходов.

Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.

С начала 90-х годов в Российской Федерации были приняты правовые меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий.

Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, установила, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. По указу Президента РФ №2265 от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с названным указом, должны были рассматриваться в судебном порядке.

В последующем определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. 28 Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., согласно которой «экономическую основу местного самоуправления составляли муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».

Как видим, здесь налицо объединение финансовых основ с экономическими. Аналогичная характеристика экономических основ местного самоуправления воспроизводилась в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Ставропольский край, Пермская, Челябинская области и др.).

Достаточно интересной относительно финансовых ресурсов была позиция субъектов Российской Федерации. Одни из них (Республика Бурятия, Ставропольский край, Пермская, Челябинская области) в состав экономической основы включали все виды финансовых ресурсов. Другие (Воронежская, Кировская области) относили финансовые ресурсы к разновидности элементов муниципальной собственности.

В настоящее время, согласно ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу местного самоуправления составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, за прошедшие два десятилетия экономической основе совершенно обоснованно придается первостепенное значение всеми уровнями власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики, она доминирует по отношению к другим его основам и включает в себя не только муниципальную собственность, но и средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

12 декабря 2013 года В.В. Путин в своем ежегодном Послании президента Российской Федерации Федеральному собранию назвал важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах [8]. При этом он акцентировал то, что именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований, в том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны.

Грамотные кадры в местном самоуправлении невозможны без грамотной кадровой политики. Следуя общеизвестному принципу «кадры решают все», необходимо рассмотреть условия формирования кадровой системы местного самоуправления, базовую категорию «управленческий труд».

Традиционное обращение к многочисленным литературным источникам последних двух десятилетий показывает, что категорией «управленческий труд» мало кто интересуется. Материалы такого рода практически отсутствуют в юридической литературе, очевидно, потому, что категория «управленческий труд» была предметом исследования целой науки советского периода времени, которая так и называлась – «научная организация труда» (НОТ), в ее рамках выделялась «научная организация управленческого труда» (НОУТ). Как НОТ, так и НОУТ было посвящено множество научных работ как общего характера [3; 6], так и специальной направленности [1; 7].

В целом управленческий труд советского периода времени определялся как одна из категорий социалистических производственных отношений. Он представлял собой сознательную, целенаправленную деятельность управленческих работников, направленную на осуществление процесса управления [5, с. 4]. Выделялся ряд особенностей управленческого труда.

Прежде всего то, что это труд умственный, творческий, отличающийся большой сложностью и многообразием, многочисленными связями с явлениями материального производства. При этом деятельность работников аппарата управления больше, чем труд рабочих, ставится в зависимость от состояния экономики и науки, различных социальных факторов, хода научно-технической революции и некоторых других обстоятельств.

Содержание управленческого труда определяется как совокупность трудовых действий управленческих работников по реализации функций управления. В качестве основной части содержания всех видов управленческого труда выделяется объект управления, т.е. производственные и управленческие подразделения, отдельные индивиды и коллективы [9, с. 4].

Предметом управленческого труда является процесс управления и люди, участвующие в нем. Некоторые исследователи полагают, что таким предметом выступает многообразная информация. Такая постановка вопроса не согласуется с понятием предмета труда как объектом, на который направлен труд. Информация – это лишь инструмент осуществления процесса управления. В данном случае трудно согласиться с точкой зрения автора, как в случае отнесения человека к предмету управленческого труда, так и исключения информации из числа объектов управленческих правоотношений. В первом случае общая теория права настоящего времени – человека во всех случаях относит к субъектному составу правоотношения. Здесь все-таки лучше было бы говорить о поведении человека в качестве предмета управленческого труда, что полностью сообразуется с теорией права. Во втором случае к предмету деятельности субъектов управленческих правоотношений необходимо также отнести и информацию. Она будет входить в состав объектов управленческих правоотношений.

Информация во все времена порождала, изменяла, т. е. существенно влияла на поведение субъектов управленческих правоотношений. Любой человеческий труд немыслим без информационных процессов, но нигде так не велико значение информации, как в управленческой деятельности. В управленческой деятельности информация выступает и как предмет труда (например, статистические данные), и как средство управляющих воздействий (например, приказ), и как средство обратной связи (например, отчет), и как продукт труда (например, аналитическая справка). По вопросам управления большое значение имеют научные труды известного отечественного ученого В.Г. Афанасьева: «Управление органически связано с информацией … Именно благодаря информационным процессам система способна осуществить целесообразное взаимодействие с окружающими условиями, координировать и субординировать отношения собственных компонентов, направлять их движение, равно как и движение себя самой, как целого к заранее запрограмированной цели» [4, с. 111].

Для успешного выполнения своих функций субъект управления должен быть осведомлен о состоянии управляемого объекта, т.е. о том, что оно вызывает необходимость соответствующего воздействия и есть возможность его осуществить.

Не менее важна осведомленность субъекта управления и о внешней среде функционирования системы. Все это достигается организацией и осуществлением непрерывного обмена информацией как между компонентами системы, так и между системой и внешней средой. Благодаря обратной информационной связи субъект управления оценивает эффективность оказанного им воздействия и при необходимости корректирует его. Следовательно, для обеспечения нормального функционирования системы или управления ею необходимо: 1) собрать информацию о состоянии системы и окружающей ее среды; 2) передать ее по каналам связи в место ее соответствующей переработки; 3) осуществить переработку информации с целью формулирования команд управления; 4) передать исполнительным органам информацию, содержащую команды управления; 5) обеспечить контроль за их реализацией.

Подобный подход позволит не только уяснить все многообразие ее содержания, но и создавать основу для оптимальной функционально-структурной организации всего информационного процесса. Таким образом, информацию следовало бы и следует относить к основаниям возникновения, изменения и прекращения управленческих правоотношений, их объектам.

Вызывает интерес с точки зрения юриспруденции сегодняшнего дня также выделение в качестве элемента содержания управленческого труда — продукт управленческого труда, к которому относят действия отдельных управленческих работников, в результате чего успешно функционируют все участники производственного процесса, достигаются конкретные результаты в области производства. «Известно, что многие авторы считают продуктом труда работников аппарата управления их решения. С этим вряд ли можно согласиться, т.к. количества принятых решений совершенно недостаточно для оценки эффективности управленческого труда» [5, с. 5]. Думается, что выделение продукта труда в качестве самостоятельного элемента содержания правоотношения является необоснованным в силу ряда причин: 1) общеизвестно, что содержание правоотношения состоит из субъективных прав и обязанностей его субъектов; 2) продукт труда есть результат поведения участников управленческих правоотношений, т. е. является вторым звеном в логической цепи рассуждений о содержании управленческого правоотношения. Первым было названо – поведение его участников, которое является предметом управленческих правоотношений. Но в качестве второго звена управленческого правоотношения уже был назван его объект, что совершенно справедливо и логично. Следовательно, продукт управленческого труда есть результат управленческого труда, который в свою очередь называется объектом управленческого правоотношения. Таким образом, делить объект управленческого правоотношения еще на составляющие его элементы, думается, вряд ли обоснованно.

Управленческий труд представляется из четырех основных видов деятельности: 1) руководства; 2) разработки управленческих материалов; 3) подготовки информации; 4) делопроизводства.

Руководство заключается в своевременном принятии оптимальных решений и обеспечении их реализации. Оно предполагает выбор наилучшего варианта решения, подбор и расстановку кадров, координацию деятельности отдельных структурных подразделений и исполнителей, руководство производственными подразделениями, осуществление административно-распорядительных функций, контроль за ходом производства и работы. Руководящие работники выполняют организационную деятельность, определяют распорядок своего дня, регламентируют труд своих подчиненных. Принимая решения, руководители прежде всего обязаны учитывать общегосударственные интересы.

Разработка управленческих материалов состоит в подготовке оптимальных технических, производственных, организационных и других видов решений, в подготовке необходимой документации для выпуска новых или усовершенствованных видов продукции, в разработке технических и экономических норм и нормативов и т.д. Данными работами занимаются специалисты, ответственные исполнители. В их число входят заведующие структурными подразделениями, консультанты, референты, инженеры, экономисты и др. Правильная организация их труда во многом предопределяет успех работы аппарата управления, качество управленческой деятельности.

Подготовка информации сводится к обеспечению руководящих работников и специалистов различными данными и сведениями о состоянии производства, положении дел в том или ином подразделении, которые нужны при выработке решений и организации их выполнения. Подготовкой информации и первичной ее обработкой занимаются главным образом технические исполнители.

Делопроизводство состоит из ведения и хранения дел в учреждениях, на предприятиях (оформление входящих и исходящих бумаг, хранение документов, печатей и дел в установленном порядке), осуществления проверки исполнения решений, обеспечения быстрого прохождения жалоб и заявлений, внимательного обслуживания посетителей. Делопроизводством занимаются технические исполнители (делопроизводители, секретари, машинистки, стенографистки, архивариусы и некоторые другие работники аппарата управления). Основная их задача – своевременное техническое и хозяйственное обслуживание руководителей и специалистов. Правильная организация труда технических исполнителей ускоряет процесс управления, способствует повышению эффективности труда руководителей и специалистов. Каждый из четырех видов управленческого труда связан с определенными управленческими процессами (составление и оформление документов, счетно-вычислительная работа, организация и проведение совещаний, экспедиционная обработка отправляемой корреспонденции, справочная работа, контроль за сроками исполнения и правильность оформления документов, копировально-множительная работа, формирование дел). О содержании этих процессов дают представление технологические схемы их осуществления.

Аналогичной классификации управленческого труда придерживается и А.А. Атаев, который подразделяет (в нашем случае проводится аналогия с работниками органов местного самоуправления) всех работников по выполняемым ими функциям в сфере управления на три основные группы: 1) руководители, труд которых направлен на организацию общего управления, администрирование, регулирование, а также на подбор, расстановку кадров, контроль за деятельностью подчиненных им подразделений. В эту категорию работников входят: руководители представительных и исполнительных органов власти, их заместители и управляющие делами; 2) ответственные исполнители (специалисты). В их число входят заместители управляющего делами, заведующие отделами, инструкторы, консультанты, референты, инженеры, экономисты, помощники руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления и ряд других работников. Эти лица осуществляют сбор информации, готовят руководителям проекты предложений; 3) технические исполнители – корректоры, стенографистки, делопроизводители, счетоводы, кассиры, секретари, машинистки, экспедиторы, курьеры, архивариусы и некоторые другие работники аппарата управления. Основная задача технических исполнителей – обеспечение своевременного технического и хозяйственного обслуживания руководителей и ответственных исполнителей. Рациональная организация труда технических исполнителей не только ускоряет процесс управления, но и способствует росту производительности труда руководителей и ответственных исполнителей [2].

Данная классификация управленческого труда, безусловно, вызывает положительный интерес, хотя в ней есть и спорные моменты. Так, А.А. Атаев выделяет три группы работников в сфере управленческого труда, но внимательный анализ предложенной классификации показывает несколько иное количество групп, а именно только две – управленцы и исполнители, которые, в свою очередь, подразделяются на ответственных исполнителей (специалистов) и технических исполнителей. Думается, что идея трех уровневого деления управленческого труда действительно заслуживает внимания. В качестве недостающего звена следует выделить и закрепить место еще одной категории субъектов управленческих правоотношений, которую можно назвать «золотой серединой» между управленцами и исполнителями. В данную группу должны входить и на сегодняшний день входят лица, которые одновременно соединяют в себе два статуса: и управленца, и исполнителя (специалиста). Речь идет о так называемом «нижнем» звене власти (начальники департаментов, управлений, комитетов, фондов и т.п., которые являются должностными лицами, т.е. имеющими право осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность). Указанная категория лиц по отношению: к вышестоящим по иерархической лестнице должностным лицам (управленцам) является категорией исполнителей (специалистов); к нижестоящим работникам (работникам своих подразделений) – категорией управленцев.

Таким образом, категорию труда можно классифицировать с учетом настоящего времени по трем направлениям. Труд работников по выполняемым ими функциям в сфере управления, который в свою очередь подразделяется на: а) управленческий труд (характерен высшим должностным лицам, например, главам муниципальных образований, выборным должностным лицам и др.); б) управленческо-исполнительский труд (заместители глав муниципальных образований, руководители структурных подразделений представительной и исполнительной власти и др.); в) исполнительский труд (ответственные исполнители-специалисты структурных подразделений исполнительной власти (инструкторы, консультанты, референты, инженеры, экономисты и другие специалисты, не наделенные функциями исполнительно-распорядительного характера).

В зависимости от количества и организационно-правового статуса участвующих в нем лиц управленческий труд можно подразделить на: 1) труд коллективный, когда субъектом, например, управленческого труда выступает юридическое лицо (администрация, департамент имущественных отношений муниципального образования и другие органы местного самоуправления выполняют исполнительно-распорядительные функции по отношению к другим субъектам местного самоуправления); 2) труд единоличный, когда, например, глава муниципального образования принимает решения, постановления об управлении или распоряжении в отношении объектов муниципальной собственности.

В зависимости от сферы применения управленческий труд подразделяется на: 1) труд в публичных организациях (органах государственной власти – федерального или регионального уровня и местного самоуправления. Его еще можно назвать – труд в сфере управления, который является родовым понятием – управленческому труду); 2) труд в частных организациях (в хозяйственных товариществах и обществах, некоммерческих организациях), труд индивидуальных предпринимателей.

На основании вышеизложенного в качестве итогового определения управленческого труда настоящего времени можно предложить следующее. Управленческий труд – это урегулированная нормами права деятельность органов власти и (или) должностных лиц, организующая определенное поведение субъектов общественных отношений в различных сферах общественно-полезной деятельности с целью эффективного функционирования соответствующей организационно-правовой структуры (формы).

Библиографический список

Алексеев В.Б., Кашепов В.П. Научная организация труда в аппарате судов и учреждений юстиции. М.: Юрид. лит., 1984. 160 с.
Атаев А.А. Научная организация управленческого труда (на примере государственных учреждений). М.: Экономика, 1980. 143 с.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. 319 с.
Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М.: КД «Либроком», 2013. 408 с.
Гавриш В.И. Научная организация управленческого труда. Киев: Домна, 1982. 483 с.
Гастев А.К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. М.: Экономика, 1972. 480 с.
Зуйков Г.Г., Черненко Г.И., Яськов Е.Ф. Научная организация труда в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1981. 391 с.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
Сильченков А.Ф. Повышение эффективности управленческого труда (Методологические аспекты). М.: Экономика, 1981. 128 с.

Что составляет экономическую основу местного самоуправления

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Курдиман А.О.

ECONOMIC FRAMEWORK FOR LOCAL GOVERNMENT: LEGISLATION

Текст научной работы на тему «ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО»

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы — Коростелева Марина Владимировна

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии , автор научной работы — Коростелева Марина Владимировна

The economic basis of local self-government and its impact on the territorial organization of municipal government

Текст научной работы на тему «Экономическая основа местного самоуправления и ее влияние на территориальную организацию муниципальной власти»

Что составляет экономическую основу местного самоуправления

Добавить комментарий Отменить ответ