Кто контролирует целевое использование земельного участка

Кто контролирует целевое использование земельного участка

(в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

1. Государственный земельный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством Российской Федерации (за исключением осуществления государственного земельного надзора в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями), и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным такому органу организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями (далее также — органы государственного земельного надзора).

2. Предметом государственного земельного надзора являются:

1) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

2) соблюдение обязательных требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления деятельности по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности;

3) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами без образования юридического лица обязательных требований, установленных в требованиях к обращению побочных продуктов животноводства, установленных в соответствии с Федеральным законом «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, при использовании побочных продуктов животноводства.

(пп. 3 введен Федеральным законом от 14.07.2022 N 248-ФЗ)

3. Объектом государственного земельного надзора являются объекты земельных отношений, а также деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

4. Организация и осуществление государственного земельного надзора в части соблюдения обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», за исключением государственного земельного надзора, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности, с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

Организация и осуществление государственного земельного надзора, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности, регулируются нормативным правовым актом указанного федерального органа исполнительной власти, изданным по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды.

5. Должностные лица органов государственного земельного надзора, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора (далее — должностное лицо, уполномоченное на осуществление государственного земельного надзора), в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия выдают контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием срока их устранения.

6. В случае неустранения в установленный срок нарушений, указанных в предписании, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, не позднее тридцати дней со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением такого предписания, информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:

1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39.2 настоящего Кодекса, — в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением обязательных требований законодательства Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов, — в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

7. В случае, если по результатам проведенного контрольного (надзорного) мероприятия должностным лицом, уполномоченным на осуществление федерального государственного земельного надзора, выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием, целевым назначением земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков, должностное лицо, уполномоченное на осуществление федерального государственного земельного надзора, не позднее пяти рабочих дней со дня окончания такого контрольного (надзорного) мероприятия направляет в орган местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту нахождения данного земельного участка или в случае нахождения данного земельного участка на межселенной территории в орган местного самоуправления муниципального района уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт. Форма уведомления о выявлении самовольной постройки, а также перечень документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Результаты такого контрольного (надзорного) мероприятия могут быть обжалованы правообладателем земельного участка в судебном порядке.

(в ред. Федерального закона от 13.06.2023 N 228-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

8. Органы государственного земельного надзора уведомляют в порядке и случаях, установленных положением о государственном земельном надзоре, единый институт развития в жилищной сфере о фактах неустранения в установленный срок нарушений, указанных в предписании об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации, совершенных в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и земельных участков, собственность на которые не разграничена.

9. Наряду со случаями, определенными пунктами 1, 3 — 5 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», органы государственного земельного надзора проводят внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия на основании индикаторов риска нарушения обязательных требований, предусмотренных:

1) частью 23 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

2) пунктом 15 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

(в ред. Федерального закона от 05.12.2022 N 507-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3) нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с частью 10 статьи 23 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

10. Государственный земельный надзор за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

(в ред. Федерального закона от 28.04.2023 N 150-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

11. Положение о государственном земельном надзоре утверждается Правительством Российской Федерации.

3.3. Обязанность использовать земельный участок по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Вид разрешенного использования земельного участка указывается в сведениях Единого государственного реестра недвижимости.

Лицо, использующее земельный участок, обязано использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования земельного участка, которые указаны в Едином государственном реестре недвижимости.

Указанный вид нарушения заключается в использовании земельного участка для видов деятельности не предусмотренных для соответствующей категории, к которой отнесен земельный участок, и вида (видов) разрешенного использования земельного участка, которые указаны в Едином государственном реестре недвижимости.

Например, в Едином государственном реестре недвижимости указано, что земельный участок относится к категории земель «земли населенных пунктов» и для него установлен вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», при этом земельный участок используется для предоставления услуг по ремонту автомобилей. В данном случае отнесение земельного участка к категории «земли населенных пунктов» предусматривает возможность использования земельного участка для ремонта автомобилей при этом вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» не предусматривает использование земельного участка для ремонта автомобилей. Для реализации возможности использования такого земельного участка для ремонта автомобилей необходимо внести изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости изменив или дополнив вид разрешенного использования земельного участка видом разрешенного использования «ремонт автомобилей», который в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, предусматривает размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов дорожного сервиса, а также размещение магазинов сопутствующей торговли.

За использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением и (или) установленным разрешенным использованием земельного участка частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

В случае неисполнения предписания об устранении такого нарушения земельного законодательства земельный участок может быть изъят у его собственника.

Ответственность за нецелевое использование земельных участков

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Под нецелевым использование земельного участка понимается такое использование участка, которое не связано с его принадлежностью к той или иной категории земель. Следствием использование земельного участка не по целевому назначению может быть требование о сносе возведенных на нем самовольных построек.

За нецелевое использование земельного участка установлена административная ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. При этом под действие данной статьи подпадает использование участка как не в соответствии с целевым назначением с учетом его категории, так и с нарушением вида его разрешенного использования.

Санкцией за совершение правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ является штраф.

При расчете размера штрафов используется механизм кратности в процентном выражении кадастровой стоимости участка. Так, на гражданина может быть наложен штраф в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц – от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Наложение административного наказания за совершенное правонарушение не исключает обязанности пользователя устранить допущенные нарушения и привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

• ← О квотировании рабочих мест для инвалидов.
• Административная ответственность за приемку не выполненных работ по муниципальному контракту заказчиком. →

Журнал «Административное право» № 2/2021 – Целевое использование земель

Целевое использование земель означает, что земельный участок используется по назначению, то есть в соответствии с законодательно установленным порядком, который определяется его категорией. Использование земельных участков также не должно наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Земельным кодексом Российской Федерации, а именно п. 8 ст. 1 Земельного Кодекса РФ земли делятся по категориям и видам разрешенного использования. Такое разделение лежит в основе земельного законодательства и позволяет регулировать правовой режим использования земельного фонда РФ.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, все земли по своему целевому назначению делятся на 7 категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; промышленного и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; водного фонда; земли запаса.

Использование части земельного участка не по целевому назначению, то есть не в соответствии с разрешенным использованием, образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Совсем недавно произошел случай, который не оставил без внимание даже ВС. В суд обратилась «Центральная топливная компания», которая обжаловала штраф 700 000 руб. по ч. 1 ст. 8.8 КоАП. Компания получила штраф за то, что разместила кафе, интернет-магазин, офисы и автосервис в своем здании, хотя участок был предназначен для «обслуживания автотранспорта».

При этом по прямому назначению земля тоже использовалась. Здание было у компании в собственности, а участок она арендовала по договору 2017 года у департамента городского имущества Москвы. Росреестр оштрафовал компанию за то, что она использовала землю не по назначению. Компания обжаловала штраф. Два суда встали на ее сторону и указали, что договор аренды земельного участка готовился в соответствии со старым классификатором видов разрешенного использования участков, и в первоначальной формулировке вид разрешенного использования включал не только «гаражи, стоянки, автозаправки», но и «магазины сопутствующей торговли, здания для организации общественного питания» и так далее., но окружная кассация оказалась другого мнения: общество допустило нарушение, так как использовало участок не в соответствии с видом использования, который документально установлен и учтен в кадастре недвижимости.

Следом в деле стал разбираться ВС. Согласно позиции представителей Ответчика, кассационный суд вышел за пределы обжалования, потому что рассмотрел довод о несоответствии вида использования реестру недвижимости; в изначальном постановлении такого довода не было, а если уж и брать ЕГРН, то смотреть, что там указано два вида использования: не только «обслуживание автотранспорта», но и «для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства». Это два равнозначных вида использования, обратил внимание представитель ответчика.

С этим не согласился Дмитрий Сухов, представитель Росреестра. Он напомнил, что договор аренды участка с департаментом не предусматривал офисов, кафе, интернет-магазина. Согласно новым классификаторам, это объект дорожного сервиса. Если классификаторы изменились, а компания не досмотрела, значит, она виновата, проигнорировала требования закона, уверял юрист Росреестра.

После совещания судьи ВС огласили свое решение: отправить на новое рассмотрение. Так какая же позиция будет верной?

Согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 18.06.2013 No 71/13, юридическое лицо, использовавшее часть земельного участка с нарушением разрешенного использования, не принявшее мер к получению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, и имевшее реальную возможность для принятия необходимых и достаточных мер для соблюдения законодательства об использовании земельных участков, виновно в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Земельный кодекс РФ, а именно статья 42 возлагает на собственников земельных участков обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правовой режим использования земельных участков, а также всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений, в том числе предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства определяются градостроительным регламентом территориальной зоны, который устанавливается правилами землепользования и застройки.

Пунктом 2 статьи 37 ГрК РФ определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом, согласно части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540.

8 апреля 2019 года вступил в силу приказ Минэкономразвития России от 04.02.2019 № 44 «О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540».

Данным приказом расширен список видов разрешенного использования земельных участков и уточнено описание видов использования в разделах «Жилая застройка», «Общественное использование объектов капитального строительства», «Предпринимательство» и «Отдых (рекреация) классификатора видов разрешенного использования земельных участков (Классификатор).

Конечно, возникает вопрос — необходимоли изменить вид разрешенного использования земельного участка, находящегося в аренде в случае, если внесены изменения в Классификатор видов разрешенного использования земельных участков?

Согласно пункту 2 части 1 статьи 32 Закона «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН) в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

— использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11);

— до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12);

— по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков (часть 13).

Необходимо также отметить, действующим законодательством предусмотрены как мини- мум два способа установления (изменения) вида разрешенного использования:

— посредством выбора правообладателем земельного участка из числа видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом (при условии распространении действия градостроительного регламента или установления действия градостроительного регламента);

— посредством принятия решения об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Таким образом, представляется, что вид разрешенного использования земельного участка, упомянутого в обращении, возможно и даже необходимо менять указанными способами (при изменении классификаторов). Если в закон вносятся изменения, то необходимо отслеживать такие изменения и принимать необходимые меры согласно требованиям законодательства.