Предписание выносится или выдается как правильно
50. При выявлении нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности Службы, создающих угрозу возникновения и распространения болезней, общих для человека и животных, нарушений законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в установленной сфере деятельности Службы, руководитель (заместитель руководителя) Службы или руководитель (заместитель руководителя) территориального органа Службы в течение 3 рабочих дней с момента установления факта нарушения законодательства выносит юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписания:
а) об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности Службы;
б) о проведении дополнительных ветеринарных, фитосанитарных и иных (профилактических) мероприятий;
в) о необходимости соблюдения обязательных требований к проведению исследований, испытаний, экспертиз и др.
51. В предписаниях указываются:
а) порядковый номер предписания;
б) дата и место выдачи предписания;
в) наименование органа, выдавшего предписание;
г) сведения об установленных юридически значимых фактах;
д) сведения о лице, которому выдается предписание, в частности: наименование (фирменное наименование) и место нахождения (адрес) юридического лица; фамилия, имя, отчество (последнее — при наличии) индивидуального предпринимателя, сведения о государственной регистрации и зарегистрировавшем органе, адрес места жительства;
е) нормы законодательства, которые нарушены;
ж) требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства;
з) срок исполнения предписания;
и) срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить государственный орган контроля (надзора) о выполнении предписания;
к) перечень документированной информации, подлежащей представлению в Службу или территориальному органу Службы, выдавшему предписание, в качестве подтверждения выполнения требований предписания;
л) порядок и сроки обжалования предписания.
52. Предписание направляется заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, не позднее трех рабочих дней с момента его подписания уполномоченным должностным лицом.
53. Предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок.
54. При предъявлении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в Службу, территориальный орган Службы до вынесения им предписания доказательств, свидетельствующих о добровольном прекращении нарушений и добровольном устранении нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности Службы, предписание Службой или территориальным органом Службы не выносится.
Выдача предписаний по Закону о техрегулировании не подчиняется процедурам, предусмотренным Законом о госконтроле
Производитель специализированного питания не смог оспорить предписание, выданное с нарушением процедуры, установленной Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (Постановление Пятого ААС от 23 июня 2022 г. № 05АП-3348/22).
Правда, предписание было выдано не ему самому, а покупателю питания — роддому. В рамках плановой санитарной проверки Роспотребнадзор арестовал парию спецпитания и выдал роддому предписание «об устранении нарушений требований законодательства» и утилизации арестованного питания, что роддом и исполнил. Поскольку производитель компенсировал стоимость утилизированного спецпитания, он посчитал себя вправе (как материально пострадавшее лицо) обратиться в суд с оспариванием предписания, выданного роддому.
Тем более что процедура выдачи спорного предписания было очень странной:
- 20 июля принято решение о проведении выездной проверки,
- 21 июля ЦА Роспотребнадзора разослал информацию в терорганы, что свидетельство о государственной регистрации у спорного спецпитания отозвано/аннулировано;
- 23 июля составлен протокол о наложении ареста на спецпитание в количестве 91 кг с помещением арестованной продукции на ответственное хранение роддома,
- 3 августа был составлен акт проверки роддома,
- 25 ноября предписание направлено Роспотребнадзором в адрес роддома, хотя датой издания этого предписания был указан день ареста продукции – 23 июля.
Вот на этот 4-месячный лаг между датой ареста и фактической датой выдачи предписания и указывал производитель спецпитания — дескать, оспариваемое предписание не соответствует закону только лишь потому, что было выдано не в рамках контрольных мероприятий, а через несколько месяцев после их завершения.
Однако суды приняли сторону Роспотребнадзора:
- согласно п. 1 ст. 32 Закона № 184-ФЗ о техрегулировании, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований ТР осуществляется в рамках видов федерального надзора, федеральными законами о которых устанавливается, что их предметом является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техрегламентами. Роспотребнадзор в рамках федерального госсанэпиднадзора осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов;
- оспариваемое предписание выдано управлением как органом, уполномоченным на организацию и осуществление госсанэпиднадзора, то есть в пределах предоставленных Роспотребнадзору полномочий;
- при этом буквальное содержание оспариваемого предписания показывает, что оно выдано в адрес роддома и возлагает именно на него обязанность в целях устранения нарушений требований ТР ТС «О безопасности пищевой продукции», утилизировать специализированный пищевой продукт по аннулированному свидетельству;
- следовательно, оспариваемый акт не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для производителя питания юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие его права и обязанности, поскольку выдан роддому. Поскольку спорное предписание производителю питания не выдавалось, то рассмотрение вопроса о его законности и обоснованности не влияет на комплекс прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- что касается даты выдачи предписания, то оно датировано 23 июля. Поэтому его нельзя считать выданным после завершения проверки. Направление указанного предписания в адрес роддома только через 4 месяца после выдачи не отменяет названных выводов суда, учитывая, что сведения об аресте спорной продукции по обстоятельствам, выявленным в ходе выездной проверки роддома, нашли отражение в акте проверки роддома от 3 августа;
- кроме того, возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований технических регламентов предусмотрена п. 1 ст. 34 Закона № 184-ФЗ и не обусловлена соблюдением процедуры проведения КНМ. Значит, такое предписание в случае, если соответствующая информация поступила вне рамок КНМ, компетентный орган вправе вынести без проведения проверки в порядке, установленном Законом о госконтроле.
Предписание выносится или выдается как правильно
10. Меры по выявленным нарушениям
10.1. В случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, потребительского рынка должностные лица Роспотребнадзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
10.2. Предписание об устранении выявленных нарушений должно быть выдано в течение 3 рабочих дней с момента установления факта нарушения обязательных требований законодательства.
В предписаниях указываются:
1) порядковый номер предписания;
2) дата и место выдачи предписания;
3) наименование органа, выдавшего предписание;
4) сведения об установленных юридически значимых фактах;
5) сведения о лице, которому выдается предписание;
6) нормы обязательных требований, которые были нарушены;
7) требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенных нарушений;
8) срок исполнения предписания;
9) срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить орган Роспотребнадзора о выполнении предписания;
10) перечень документированной информации, подлежащей представлению органу Роспотребнадзора, выдавшему предписание, в качестве подтверждения выполнения требований предписания;
11) порядок и сроки обжалования предписания.
10.3. Предписание направляется заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, не позднее трех рабочих дней с момента его подписания уполномоченным должностным лицом.
10.4. Невыполнение в установленный срок предписания является основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
10.5. При предъявлении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в орган Роспотребнадзора до вынесения им предписания доказательств, свидетельствующих о добровольном прекращении нарушений обязательных требований, предписание не выносится.
10.6. Непосредственное обнаружение должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проверки достаточных данных, указывающих на наличие состава административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении производятся в порядке, установленном положениями глав 24 — 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Требования и ограничения, предусмотренные Законом N 294-ФЗ, в отношении сроков, оснований, порядка организации и проведения проверок на правоотношения в ходе административного расследования не распространяются.
10.7. В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан или такой вред причинен, орган Роспотребнадзора обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
10.8. При выявлении признаков уголовных преступлений информация об этом и подтверждающие материалы должны быть незамедлительно направлены в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел в порядке требований Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном статьями 124 и 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
10.9. Должностные лица Роспотребнадзора обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, потенциальной опасности нарушений для жизни, здоровья людей, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Предписание от Роспотребнадзора: должна ли ему предшествовать проверка?
В марте текущего года предметом рассмотрения Экономической коллегии ВС РФ стало дело о признании незаконным предписания Роспотребнадзора об устранении нарушения санитарного законодательства. Предписание было вынесено без проведения проверки в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294). Несмотря на то, что суды трех нижестоящих инстанций сочли предписание законным, Экономическая коллегия ВС РФ заняла прямо противоположную позицию (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 10 марта 2015 г. № 309-КГ14-7461).
Действительно, у Роспотребнадзора есть право выносить предписание об устранении таких нарушений (п. 2 ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; далее – Закон № 52-ФЗ). Однако вопрос о том, является ли данное полномочие самостоятельной формой государственного санитарно-эпидемиологического надзора или же частью процедуры проверки в рамках Закона № 294, остается спорным. Мы рассмотрели аргументы судов всех инстанций в этом деле, а также обобщили позиции других арбитражных судов по схожим спорам.
КРАТКО
Требование заявителя: Признать незаконным предписание Роспотребнадзора об устранении нарушения санитарного законодательства, поскольку оно выдано без проведения проверки в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ.
Суд решил: Предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований является незаконным, поскольку не могло быть выдано вне процедуры проверки предусмотренной Законом № 294-ФЗ.
В территориальный орган Роспотребнадзора поступила жалоба гражданина на повышенный уровень шума от работы дробильно-сортировочного комплекса рядом с жилым домом. Ведомство вынесло предписание о проведении экспертизы уровней шумового воздействия данного предприятия силами аккредитованного федерального бюджетного учреждения здравоохранения (ФБУЗ).
По результатам экспертизы было установлено, что уровень звука не соответствуют нормативным величинам. При этом уровень шума измерялся на дороге рядом с жилым домом, в котором проживает гражданин, то есть без проведения выездной проверки и какого-либо иного взаимодействия ведомства или ФБУЗ с самим предприятием. В итоге Роспотребнадзором было вынесено предписание об устранении выявленных нарушений.
Предприятие с предписанием не согласилось и обратилось с заявлением в арбитражный суд о признании документа незаконным, считая, что имела место внеплановая выездная проверка. Соответственно, по мнению заявителя, ведомство обязано было издать приказ (распоряжение) о проведении проверки, получить согласование прокуратуры и составить акт по итогам проверки (ч. 1 ст. 14, ч. 5 ст. 10, ч. 1 ст. 16 Закона № 294-ФЗ), чего сделано не было.
Роспотребнадзор, в свою очередь, указал, что Закон № 294-ФЗ не распространяется на проверки, при проведении которых не требуется взаимодействие контролирующих органов и проверяемых лиц и на последних не возлагается обязанность по предоставлению информации и исполнению требований контролирующего органа (подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ). В связи с этим, по его мнению, предписание могло быть вынесено без проведения проверки.
Первая инстанция, апелляция, кассация
Суды первых трех инстанций приняли аргумент Роспотребнадзора, указав, что надзорные функции могут быть реализованы ведомством не только в форме проверок, но и в иных предусмотренных законом формах. Так, порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок устанавливается Роспотребнадзором. При этом могут проводиться как должностными лицами самого ведомства, так и по его предписанию аккредитованными организациями (п. 1ст. 42, подп. 4 п. 1 ст. 51 Закона № 52-ФЗ).
Основаниями для подобных мероприятий могут быть в том числе предписания главных государственных санитарных врачей или их заместителей. Также они могут проводиться по заявлениям граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и органов государственной власти (п. 4 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок). При выявлении нарушения санитарного законодательства инспекторы Роспотребнадзора, могут выдавать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений (п. 2 ст. 50 Закона № 52-ФЗ).
В связи с этим, по мнению судов, достаточным основанием для вынесения в адрес предприятия предписания явилось установленное Роспотребнадзором нарушение санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Поскольку это было сделано только на основании данных лабораторных испытаний, без проведения проверки, то довод общества о нарушении Закона № 294-ФЗ был отклонен, а предписание признано законным всеми тремя инстанциями (решение Арбитражного суда Свердловской области от 19 февраля 2014г. по делу № А60-48527/2013; постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2014 г. № 17АП-4863/14 по делу № А60-48527/2013; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22 сентября 2014 г. № Ф09-6115/14 по делу № А60-48527/2013).
Экономическая коллегия ВС РФ
Экономическая коллегия ВС РФ заняла противоположную позицию. Экспертизы и расследования, по ее мнению, являются частью санитарно-эпидемиологического надзора, который проводится только в рамках Закона № 294-ФЗ, а значит, в форме проверок.
Как отметил Суд, при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора применяются положения Закона № 294-ФЗ (п. 7 ст. 46 Закона № 52-ФЗ). Исключением являются случаи проведения административного расследования, расследования причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и другие (ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ).
Как отметил Суд, порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проведения проверок также установлен Законом № 294-ФЗ (ст. 17 Закона № 294-ФЗ). Однако проверка в соответствии с этим законом не проводилась, и обстоятельств, исключающих его применение, не имелось.
«Суды пришли к ошибочным выводам о том, что предприятию могло быть выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований вне процедуры проведения проверки по правилам Закона № 294-ФЗ», – говорится в Определении Экономической коллегии ВС РФ.
В итоге действия Роспотребнадзора были отнесены к грубым нарушениям законодательства о государственном контроле (надзоре) (п. 2, п. 4, п. 6 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ). Предписание было признано недействительным на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ.
Практика рассмотрения схожих дел
Стоит отметить, что рассмотренный случай является довольно редким. Обычно Роспотребнадзор по такого рода жалобам граждан проводит административное расследование и выдает предписание по его итогам. Казалось бы, в данном случае позиция ведомства непоколебима – ведь при проведении административного расследования Закон № 294-ФЗ не применяется (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ) Соответственно, и соблюдать предусмотренные им процедуры не нужно.
Однако и в таких случаях не все однозначно. Ряд судов придерживаются позиции, похожей на изложенную Экономической коллегией ВС РФ: предписание об устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства может выдаваться исключительно в рамках Закона № 294-ФЗ. Несмотря на то, что п. 2 ст. 50 Закона № 52-ФЗ предусматривает право Роспотребнадзора выдавать предписание, этот нормативный акт не устанавливает порядок его выдачи. По мнению судов, предписание как документ, содержащий властные указания и являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдан произвольно.
Поскольку к отношениям, связанным с осуществлением санитарно-эпидемиологического надзора применяются положения Закона № 294-ФЗ (п. 7 ст. 46 Закона № 52-ФЗ), то порядок выдачи предписания в данном случае установлен именно этим документом. Однако поскольку в ходе проведения административных расследований Закон № 294-ФЗ не действует, то должен применяться КоАП РФ. Проблема только в том, что выдачу такого документа, как предписание, он не предусматривает в принципе.
«Из содержания изложенных норм права следует, что предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований может быть выдано административным органом только по результатам проверки, проведенной в порядке Закона № 294-ФЗ», – делают вывод суды.
Однако другие арбитражные суды, руководствуясь этими же нормами, напротив, считают, что выдача Роспотребнадзором предписания по результатам административного расследования, не противоречит ни КоАП РФ, ни Закону № 294-ФЗ, ни Закону № 52-ФЗ. Их позиция схожа с подходом первых трех инстанций в рассмотренном выше деле: проведение проверок и выдача предписаний отнесены к различным формам исполнения ведомством функции федерального государственного надзора санитарного надзора.
В случае реализации этих функций посредством проведения проверки деятельность Роспотребнадзора регламентируется, в том числе, положениями Закона № 294-ФЗ. Однако предусмотренное в нем право выдать по итогам проверки обязательное к исполнению предписание (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ) не говорит о том, что предписание может выдаваться исключительно в таком порядке.
«Осуществление органами Роспотребнадзора государственного надзора в форме выдачи предписания нормативно не обусловлено необходимостью осуществления этими органами проверки», – отмечается в судебных актах.
Таким образом, вопрос законности выдачи предписания об устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства вне рамок Закона № 294-ФЗ по-прежнему до конца не разрешен. Экономическая коллегия ВС РФ рассмотрела только случай выдачи предписания по результатам экспертизы и не касалась проведения административного расследования. Однако ее определение сформулировано все-таки в логике той группы судов, которые не допускают выдачу предписаний без соблюдения процедуры, предусмотренной Законом № 294-ФЗ. Это, возможно, отразится на практике рассмотрения таких споров судами, занимающих противоположную точку зрения.