На кого возлагаются риски гчп

ГЧП в России: вопросы распределения рисков при реализации проектов

В российском юридическом сообществе концепция государственно-частного партнерства (ГЧП) является довольно популярной, в частности, ввиду ее новизны, а также необходимости проведения масштабной работы по адаптации этой правовой конструкции к российскому законодательству. В то же время решение проблем адаптации концепции ГЧП осложняется неполным пониманием механизмов функционирования ГЧП-проектов и спецификой обеспечения соблюдения интересов их сторон, недостатком опыта успешной реализации таких схем в России. Некоторым аспектам того, каким критериям должно отвечать потенциально исполнимое и привлекательное для сторон концессионное соглашение и как эти условия могут быть реализованы и обеспечены, посвящена данная статья.

В мировой практике ГЧП рассматривается в самом широком смысле как всякое взаимодействие государства и частных лиц при осуществлении совместной деятельности. Под ГЧП понимают форму сотрудничества указанных субъектов при реализации отдельных общественно значимых проектов в различных сферах экономики: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ до предоставления общественных услуг. Отличительными признаками, которые позволяют разграничить государственно-частное партнерство от иных форм взаимодействия органов государственной власти и субъектов инвестиционной деятельности, по мнению экспертов, являются:

• долгосрочность периода предоставления услуг;
• специфическое перераспределение рисков между участниками проекта, в том числе передача рисков частному сектору;
• совместное участие публичного и частного участников в финансировании проекта.

Распределение рисков обусловлено возможностями участников ГЧП

Современная практика показывает, что наиболее важной особенностью ГЧП является особый характер распределения рисков

между участниками партнерства. Так, долгосрочность периода предоставления услуг по концессионному соглашению определяется не желанием государства, а необходимостью для частного сектора вернуть свои инвестиции. Многообразие применяемых на практике форм контрактов лишь юридически закрепляет обязательства сторон, которые напрямую связаны с распределением ответственности и рисков.

Существует дискуссия по поводу того, как много рисков должно быть передано частному сектору. В целом, чем больше рисков будет передано частному парт­неру, тем большую прибыль он потребует. Разумно передать риск той стороне, которая в состоянии наиболее эффективно и экономически грамотно им управлять. Для этого проводится оценка рисков, чтобы определить, какая из сторон в состоянии взять на себя риск или он должен быть поделен. Таким образом, при распределении рисков следует учитывать специфические характеристики проекта, возможности и преимущества каждой из сторон, а также:

• возможность государства управлять риском и контролировать его;
• возможность частного парт­нера управлять риском и контролировать его;
• предпочтительный вариант распределения рисков с точки зрения общественного интереса.

Публичный участник проекта, как правило, принимает на себя риски в период подготовки проекта, риски, связанные с востребованностью объекта инвестиций в долгосрочной перспективе. Например, публично-правовой субъект компенсирует выпадающие доходы частного инвестора в случае отклонения параметров реа­лизации инвестиционного проекта от запланированных на момент принятия решения об инвестировании. Управление текущими проектными рисками (например, управление строительными издержками, налоговыми, юридическими рисками), как правило, возлагается на частного инвестора. Такое распределение рисков между сторонами выступает в качестве определенного рода гарантии, как для государства, так и для частного инвестора, вступивших в отношения, основанные на государственно-частном партнерстве.

Так, например, риск изменения законодательства, точнее, неблагоприятного его изменения, в силу ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессиях), несет концедент. Норма, регулирующая отношения по поводу возникновения риска в соответствии с указанным законом, практически повторяет общую норму, зафиксированную в ст. 451 ГК РФ. При этом круг обязанностей сторон, возникающих при наступлении этого риска, несколько уже, поскольку вопрос о внесении изменений в концессионное соглашение остается за рамками законодательного регулирования, то есть передается на усмотрение сторон. Исключение составляют случаи, когда концессионер предоставляет услуги по ценам, регулируемым концедентом.

В общем виде Закон о концессиях в случае негативного изменения законодательства позволяет возвратить положение концессионера к состоянию «не лучше и не хуже», чем на момент заключения соглашения. Однако на практике такой компенсации недостаточно, поскольку отношения носят длительный характер, отчасти определяются отношениями концессионера и банков, в связи с чем концессионеру необходима дополнительная компенсация, устанавливаемая концессионным соглашением. Выплата такой компенсации может иметь в качестве условия определенный порог убытков концессионера, своего рода аналог безусловной франшизы в страховании.

Представляется, что такой компромиссный характер указанной нормы связан с тем, что в условиях федерального государственного устройства некорректно по одной модели распределять риск на уровне РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Например, не вполне корректно возлагать риск изменения федерального законодательства на муниципальное образование, так как этот риск находится вне его разумного контроля и не может управляться муниципальным образованием в полной мере. В этом случае, по нашему мнению, указанный риск должен быть распределен между сторонами концессионного соглашения.

В то же время следует отметить, что для российской практики непривычно понимание концепции распределения рисков сторон как взаимосвязанной системы договоренностей, обязательств, гарантий и иных мер в рамках всего проекта, охватывающей не только само соглашение о государственно-частном партнерстве (концессионное соглашение), но и все заключаемые в рамках проекта договоры и соглашения, а также меро­приятия, осуществляемые сторонами еще до заключения соглашения по проекту.

Условия о выплате компенсации нужны для привлечения заемного финансирования

Необходимо также учитывать, что при реализации проектов ГЧП частный партнер использует как собственные, так и привлеченные средства. Собственные средства концессионера — это вклад инвесторов в уставный капитал компании-концессионера. В качестве привлеченных средств выступают займы — банковские, а также займы акционеров (участников) компании-концессионера. Заемное финансирование привлекается на условиях возвратности и платности, а значит, частный партнер несет ответственность перед своими кредиторами за любой дефолт по платежам.

Особенностью проектов ГЧП является то, что банки, предоставляющие концессионеру кредиты, а также акционеры концессионера, предоставляющие ему займы, требуют определенные гарантии возврата вложенных средств. Поскольку сам объект соглашения о ГЧП не может служить обеспечением интересов кредиторов (например, запрет на залог объекта концессионного соглашения), они, как правило, настаивают на обязательном включении в текст соглашения положений, которые обеспечивают защиту их интересов. К таким положениям в первую очередь относятся положения о компенсации, выплачиваемой инвестору в случае досрочного расторжения соглашения. В зависимости от оснований (по вине концессионера, в результате форс-мажора) и момента расторжения соглашения (на стадии строительства или стадии эксплуатации) такая компенсация может существенно превышать сметную стоимость строительства, поскольку, как правило, предполагает компенсацию расходов на обслуживание соответствующих кредитов и проценты по ним.

Следует отметить, что любые действия публичного парт­нера, а также некоторые «Особые обстоятельства» (например, негативные изменения законодательства), также могут привести к выплате компенсации так называемых дополнительных расходов или пересмотру условий финансирования проекта. Конкретные условия таких компенсаций, порядок их выплаты и расчета фиксируется в соглашении.

Прямое соглашение — особый инструмент распределения рисков

Обязательным требованием финансирующих организаций при проектном финансировании является заключение так называемого прямого соглашения с финансирующей организацией. Под прямым соглашением в случае ГЧП понимается специальное соглашение между кредиторами и государством, содержащее дополнительную защиту интересов кредиторов по проекту. Оно заключается по форме, которая предварительно согласовывается сторонами соглашения ГЧП (публичным образованием и частным партнером). В данном случае под финансирующими организациями понимаются кредитные или финансовые организации, которые могут являться стороной соглашений о финансировании или обладать иными правами в соответствии с ними и (или) предоставлять частному партнеру долговые обязательства, а также хеджирование в соответствии с соглашениями о финансировании. В данное понятие, как правило, не включаются инвесторы и их аффилированные лица. Заключение прямого соглашения может стать одним из существенных условий для достижения финансового закрытия.

Прямое соглашение с финансирующими организациями является многосторонней сделкой, в нем могут участвовать несколько сторон:

• публичное образование;
• частный партнер;
• финансирующая организация (их может быть несколько) — кредитная организация (банк), участвующая в финансировании проекта;
• агент кредиторов — уполномоченный представитель финансирующих организаций, действующий на основании соглашений с ними и прямым соглашением;
• держатель обеспечения (доверительный собственник обеспечения).

Прямое соглашение заключается в целях координации действий сторон основного соглашения с финансирующими организациями и защиты их прав на возможность взыскания средств, полученных частным инвестором. В прямом соглашении это может достигаться с помощью следующих механизмов: termination payments (платежи при расторжении) и step-in rights (право финансирующих организаций вступить в соглашение вместо выбывшего парт­нера и принять меры к сохранению проекта, преемственности его условий и сохранению своих интересов и гарантий со стороны публичного партнера).

Платежи при расторжении должны обеспечивать кредиторам возврат предоставленного ими финансирования, а право на введение прямого управления — возможность установить контроль над проектом в случае необходимости довести его до завершения, не прибегая к процедуре досрочного расторжения.

Достоинством такого сложного баланса интересов сторон является и тот факт, что на практике банки самостоятельно и жестко контролируют со своей стороны деятельность концессионера, снимая, таким образом, часть обязанностей по контролю эффективности и обеспечению выполнения соглашения с концедента. Это одно из несомненных достоинств концессионной схемы реализации проекта.

В российском законодательстве возможность заключения таких соглашений с кредиторами предусмотрена в Законе о концессиях применительно к проектам создания и реконструкции автомобильных дорог. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 5 данного Закона между концедентом, концессионером и кредиторами заключается соглашение, которым определяются права и обязанности сторон. При этом замена концессионера без проведения конкурса может быть осуществлена с учетом мнения кредиторов на основании решения Правительства РФ при условии, что неисполнение или ненадлежащее исполнение концессионером обязательств по концессионному соглашению повлекло за собой нарушение существенных условий концессионного соглашения и (или) причинен вред жизни или здоровью людей либо имеется угроза причинения такого вреда.

Также при использовании проектного финансирования банки предъявляют ряд дополнительных требований к проекту строи­тельства, целью которых является перенос рисков с частного сектора на публичного участника. В числе прочих при проектном финансировании государство должно брать на себя риски изменения валютных курсов, кредитных ставок, неполучения необходимых согласований и др. Таким образом, как показывает практика, возможность предоставления заемного финансирования, а также условия его предоставления будут зависеть от условий соглашения о ГЧП в отношении механизма возврата частных инвестиций, а также от уровня рисков, возлагаемых на частный сектор. Чем больше риски, тем менее вероятно получение заемного финансирования и тем более жесткие условия обес­печения своих интересов в проекте будет выдвигать финансирующая организация.

Таким образом, наличие неправильно распределенных или нераспределенных рисков сторон может повлечь, помимо провала проекта, существенное повышение требований банков по обеспечению возврата средств и высокие процентные ставки, что может стать непреодолимым препятствием для привлечения частного финансирования проекта. Как показывает практика, именно стоимость привлечения финансирования и обслуживания займов часто является тем фактором, который существенно влияет на окончательную стои­мость проекта. Эта особенность проектов ГЧП также тесно связана с необходимостью учета интересов банков и иных финансовых организаций, поскольку без адекватного распределения рисков, проект не будет считаться пригодным для предоставления заемного финансирования, а значит, не будет реализован.

Михаил Абызов: ГЧП должно иметь общую базу, а проекты — индивидуальность

Сегодня государственно-частное партнерство в РФ переживает стадию активного развития, пока еще немногочисленные проекты ГЧП с успехом реализуются.

Между тем ряд экспертов полагает, что эта форма взаимодействия государства и бизнеса в России неэффективна, поэтому нужно искать более подходящую для реалий нашей страны альтернативу ГЧП. О том, как увеличить число ГЧП-проектов и об альтернативах механизмам ГЧП, корреспондент «РГБ» побеседовал с Михаилом Абызовым, министром РФ, зампредом Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства, председателем Совета по государственно-частному партнерству при Военно-промышленной комиссии при правительстве РФ.

Есть ли сегодня в России реальные альтернативы ГЧП?

Михаил Абызов: Альтернативы механизмам ГЧП, конечно, есть. В первую очередь это прямые государственные инвестиции, которые за последние годы в России были достаточно успешными. Не так давно реализованные крупные проекты, такие как, например, саммит АТЭС, Олимпиада в Сочи, преимущественно имели формат государственных инвестиций. Еще одна альтернатива ГЧП — это прямые частные инвестиции. Государству более выгодно привлекать такие инвестиции, потому что здесь государственный капитал не обременяется какими-то дополнительными обязательствами, а для частного капитала обеспечивается так называемый режим freehands — «свободных рук», — когда бизнес действует на свое усмотрение, на свой страх и риск, но и с полной самостоятельной выгодой. Но в то же время были реализованы и масштабные проекты в формате ГЧП. В одном случае это была поддержка в виде государственного кредитования за счет институтов развития и госбанков. В другом случае — поддержка в виде выдачи кредитов на льготных условиях, субсидирования процентных ставок. Работал и классический вариант ГЧП, в котором государство вместе с частными инвесторами разделяло риски и доходы.

Некоторые эксперты в последнее время говорят о необходимости приватизировать инфраструктуру в широком понимании этого слова. На ваш взгляд, будет ли это являться заменой ГЧП?

Михаил Абызов: Инфраструктуру можно поделить на условно бесплатную (ту, которая создается исключительно за счет государства и стоимость использования которой минимальна либо символична) и на платную, частную инфраструктуру. Во втором варианте очевидно, что нагрузка на пользователя инфраструктуры будет соответствовать рыночной стоимости услуг. Эта нагрузка может как регулироваться, так и не регулироваться государством, но в любом случае, с точки зрения рисков, которые будут перекладываться на конечного пользователя, это приведет к повышенной стоимости использования инфраструктуры населением или бизнесом. ГЧП в этом случае — промежуточный вариант, при котором, с одной стороны, инфраструктура не является бесплатной (с минимальной стоимостью для конечного потребителя), с другой стороны — не является форматом, при котором все риски возлагаются на потребителя. Поэтому здесь необходимо применять разные инструменты к различным моделям. К примеру, в аэропортах это может быть ГЧП на эксплуатацию и строительство новых взлетно-посадочных полос. При этом сами аэропорты, как инфраструктура, могут находиться в частной собственности.

Для достижения максимальных результатов ключевым фактором является информационная открытость. Сегодня существует дефицит информации как по объему, так и по качеству. Бизнес не всегда и не в полной мере осведомлен о том, какие именно проекты государство предполагает реализовать, какие из этих проектов имеют потенциал привлечения частного капитала, какие государство готово реализовать в формате ГЧП

Совсем другая история со здравоохранением и образованием, где приватизация в массовом порядке невозможна, поскольку в ином случае государство не сможет выполнять свои основные функции. Я считаю, что здесь нет таких крайних альтернатив, здесь есть набор инструментов и механизмов, которые необходимо правильно применять в зависимости от конкретного объекта.

Получается, что те, кто не верит в эффективность ГЧП и ищет альтернативу этой новой для России форме взаимодействия государства и бизнеса, просто зря теряют время?

Михаил Абызов: Для меня ответ на вопрос о перспективах и эффективности применения механизмов ГЧП абсолютно однозначен. Особенно в традиционных направлениях ГЧП, в международном формате понимания этого вопроса, развить эффективную инфраструктуру исключительно за счет капитальных вложений государства невозможно. Именно поэтому сегодня, рассматривая вместе с коллегами возможность прямых инвестиций государства, в том числе в строительство дорог или мостов, мы в первую очередь задаемся вопросом о том, насколько реально привлечь в эти проекты частный капитал и на каких условиях. И только после того, как мы убеждаемся, что единственным вариантом вложения являются прямые государственные инвестиции, мы начинаем работу по реализации проектов исключительно с участием государства. Именно так мы поступили при обсуждении и при определении подходов к проекту строительства Центральной кольцевой автодороги — ЦКАД. Это мегапроект, который, с одной стороны, имеет формат финансирования из Фонда национального благосостояния, с другой стороны, частично будет реализован за счет инструментов и механизмов ГЧП с привлечением частного капитала. Условия работы сейчас обсуждаются. Я уверен, что эти условия помогут государству снизить объем своих обязательств, а инвесторам обеспечить приемлемую норму доходности. При этом государство не возьмет на себя излишних обязательств нерыночного характера. Обеспечивая поиск альтернатив по традиционным направлениям, нужно усиливать работу государства по развитию инструментов ГЧП, как институциональных, так и законодательных, принимая и обновляя нормативно-правовую базу, регулирующую эти отношения.

Какие роли могут быть присущи государству при реализации ГЧП-проектов?

Михаил Абызов: При обсуждении механизмов ГЧП роль государства является ключевым вопросом, поскольку очевидно, что для многих инвесторов, как российских, так и зарубежных, партнерство с государством носит различные форматы и характеры, имеет мягкие и жесткие формы. При этом в разных случаях государство является либо «тормозом», либо «драйвером» в вопросе привлечения инвестиций. В первую очередь это касается работы с бюджетными деньгами и обязательствами — здесь необходимы понятные и прозрачные правила, которые сильно влияют на скорость реализации проектов. Также государство может быть эффективным драйвером, который снижает уровень риска для частного капитала. При этом универсальных рецептов и правил в части ГЧП не существует. Эксперты и бизнес сходятся во мнении, что ГЧП должно иметь некую общую базу, но при этом каждому проекту необходим очень индивидуальный подход, индивидуальная работа с конечным инвестором, участвующим в этом проекте, понимание его отношения к специфике риска по этому проекту. И только в этом детальном обсуждении можно получить качественный проект. Накрыть все проекты каким-то одним одеялом, одним форматом невозможно.

За последние 20 лет в России сильно упало качество проектной науки. Вследствие этого возникло множество проблем, связанных с моделированием инвестпроектов, с выявлением их реальной бюджетной эффективности и пр. Может ли технологический ценовой аудит изменить ситуацию?

Михаил Абызов: Технологический ценовой аудит и его проведение в публичном и независимом формате — это инструмент и механизм, который призван сделать инвестпроекты с участием государства прозрачными как в части определения стоимости, так и в части определения своевременности и оптимальности принятия решений с точки зрения новых технологий. Сейчас через процедуру технологического ценового аудита проходят довольно масштабные и социально значимые проекты. В прошлом году такой аудит был проведен в госкомпаниях «Русгидро», «Автодор» и других. В этом году этот механизм стал применяться к мегапроектам «Автодора» и РЖД. Это расширение Восточного полигона — БАМ, Транссиб, — и строительство ЦКАД. С помощью аудита мы рассчитываем сделать более прозрачными проекты, в которые предполагается привлекать в том числе частный капитал в формате ГЧП. Это касается и двух лотов ЦКАД. Все проектные материалы проводят через процедуру аудита, техническое задание на проведение которого по каждому пусковому комплексу формируется совместно с профессиональным экспертным сообществом, независимыми аудиторами и потенциальными инвесторами. Это позволяет выявить риски и возможности экономии за счет выработки оптимальных стоимостных и технических решений, отвечающих современным технологиям и лучшим мировым практикам. Иными словами, аудит предоставляет частному инвестору возможность увидеть объективную картину тех механизмов, которые предполагается применять при создании инфраструктуры.

Какие шаги необходимо предпринять, чтобы увеличить количество проектов ГЧП?

Михаил Абызов: По каждому из основных направлений — строительство, военно-промышленный комплекс, образование, здравоохранение — необходимо определить несколько передовых пилотных проектов, провести в течение 2014-2015 годов выборочную предметную работу с потенциальными инвесторами и реализовать эти проекты совместно с Российским фондом прямых инвестиций. Если за два года получится воплотить проекты в реальность, привлечь международный капитал, апробировать существующую нормативно-правовую базу, которая обеспечивает реализацию ГЧП, понять, какие дополнительные решения на уровне правительства, регулирующие отношения государства и капитала при выполнении таких проектов, необходимо принять, то можно успешно двигаться дальше.

Philips предлагает ряд комплексных решений в рамках ГЧП

Компания Philips предлагает ряд комплексных решений, применимых в рамках государственно-частного партнерства в медицинской сфере. Об этом журналистам сообщил менеджер по развитию бизнеса Philips «Здравоохранение» Сергей Рубин.

По оценке компании, основными тенденциями современной российской системы здравоохранения являются рост расходов, обусловленный экономической ситуацией, демографическими проблемами и ростом хронических заболеваний, и, как следствие, хроническое недофинансирование системы здравоохранения в целом. «На сегодняшний день государству очень непросто обеспечить весь требуемый объем финансирования системы здравоохранения», — отметил С.Рубин. Идеальным решением данного противоречия, по мнению Philips, является государственно-частное партнерство (ГЧП). В России проектов ГЧП в медицинской сфере пока нет. Как пояснил С.Рубин, обычно в проектах ГЧП участвует консорциум из управляющей компании, строительной организации, инвесторов и парнера по медицинским технологиям.

Так, компания Philips предлагает спектр комплексных решений в области ГЧП. В частности, модель MediaGo — это псевдолизинговая программа, основанная на гибком механизме оплаты за поставляемое оборудование. Данный механизм оплаты напрямую связан с количеством исследований, проводимых на поставляемом оборудовании, отметил С.Рубин. Компания совместно с клиентом разрабатывает бизнес-план, оценивает среднемесячное количество исследований и определяет рамки, в которых осуществляются платежи. Провели меньшее количество исследований — заплатили меньше, количество пациентов увеличилось, соответственно, возросла и оплата. «Это модель, когда компания делит риски со своими партнерами», — пояснил С.Рубин. Преимущества данной модели заключаются в том, что клиент получает доступ к необходимым медицинским технологиям сразу, без каких-либо специальных вложений, и ему предоставляется возможность рассрочки платежей с возможностью девиации в предопределенных рамках.

Вторая модель проектов ГЧП, предлагаемая Philips, — Medi Serve. Это универсальное долгосрочное решение, рассчитанное на 10-15 лет, позволяющее избежать капитальных затрат на приобретение медицинского оборудования. Приобретение, инсталляция, тренинги, сервисное обслуживание, апгрейды и замена устаревшего оборудования производится в рамках единого сервисного контракта. Данная модель является наиболее перспективной с точки зрения применения в рамках государственно-частного партнерства. Пример удачной реализации концепции — это Королевский госпиталь в Белфасте (Ирландия), крупнейший травмоцентр в Европе. В его состав входят 4 госпиталя, которые обслуживают практически все населении Ирландии. Поток пациентов составляет около 500 тыс. человек в месяц. Сроком на 15 лет заключен 170-миллионный сервисный контракт. В рамках контракта по модели Medi Serve Philips действует как единый сервисный партнер, ответственный за весь спектр медицинского оборудования, находящегося в госпитале. Модель предусматривает отсутствие капитальных вложений со стороны компании и требует лишь определенных эксплуатационных затрат. Все сервисные риски возлагаются на единого сервисного партнера. Philips гарантирует безупречное исполнение сервисного контракта введением оценочных штрафных коэффициентов, которые позволяют минимизировать простои оборудования в случае его поломки либо апгрейда. Т.е. по сути, если оборудование простаивает больше определенного в контракте срока, компания обязуется выплачивать неустойку. Третий сервис, который предлагает Philips, — это Media Quip. Это решение по комплексному оснащению медицинским оборудованием лечебных учреждений, которое включает разработку медико-технологического раздела предпроектной и проектной документации, предложений по планировочным решениям, оптимизацию медико-технологических процессов, поставку и инсталляцию всего спектра медицинского оборудования, включая обучение персонала и последующее сервисное обслуживание. Ключевые преимущества данной модели: единый партнер по всем видам оборудования, экономия средств за счет оптимально подобранного оборудования и оптимизация медико-технологических процессов.

ГЧП — государственно-частное партнёрство: проекты, реализация, риски

Многих предпринимателей интересует вопрос, что такое ГЧП? В российской экономике получило широкое распространение такое явление, как государственно-частное партнерство (ГЧП). В целях жизнеобеспечения общества представители предпринимательства и государства объединяются для совместного ведения бизнеса. Более того, благодаря подобным вариантам взаимодействия существует и функционирует большинство таких важных инфраструктур, как транспортные сети, жилищно-коммунальная сфера, образование и так далее. Предполагается сложная процедура реализации проектов ГЧП, предусматривающая особые требования и риски.

Что такое ГЧП? Основные принципы государственно-частного партнерства

В соответствии с нормами действующего законодательства ГЧП представляет собой четко регламентированную и соответствующую ряду условий форму взаимодействия частного предпринимательства (компаний, организаций, корпораций) и государства.

Такое сотрудничество предполагает объединение ресурсов и равномерное распределение возможных рисков в ходе создания и обеспечения работы необходимой населению инфраструктуры.

Развития ГЧП выступает эффективным средством влияния на уровень граждан. Если инфраструктура будет в упадке или в состоянии стагнации, то это постепенно приведет к более масштабным последствиям, а именно экономическому упадку.

Большое количество направлений получило свое развитие только благодаря проектам ГЧП. Сферы медицины, образования, транспорта, ЖКХ, социального обслуживания, — наличие и развития данных отраслей результат взаимодействия бизнеса и государства.

Наличие ГЧП объясняется тем, что не всегда достаточно бюджетных средств для реализации того или иного проекта. Поэтому привлекаются частные предприятия, которые смогут не только инвестировать деньги, но координировать процесс на всех стадия, вплоть до дальнейшего обеспечения жизненного цикла того или иного объекта инфраструктуры.

Правовое регулирование реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляется на основании Федерального закона № 224-ФЗ, принятого 13 июля 2015 года, «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный акт в статье 4 определяет принципы, на которых основывается деятельность ГЧП:

• гласность, предполагающая наличие информации о работе государственно-частных предприятий в открытом доступе (исключением являются сведения, признающиеся охраняемой законом тайной);
• обеспечение конкурентно-способной обстановки, не допускается монополия конкретного партнерства;
• равноправие участников партнерства, равенство сторон перед законом;
• исключение дискриминации при определении участников;
• добросовестность участников партнерства при исполнении условий, установленных соглашением;
• справедливости при определении рисков и обязательств для каждой стороны;
• свобода принятия решения об участии в партнерстве и заключения соглашения.

ФЗ № 224 о государственно-частном партнерстве предполагает все необходимые условия подобного сотрудничества, определяя требовании к участникам и правила реализации выбранных проектов.

Участие в ГЧП

ФЗ о государственно-частном партнерстве предусматривает основания, по которым предприятия может стать участником рассматриваемых отношений. Прежде чего для подобного сотрудничества необходимо заключить соглашение о ГЧП, представляющее собой гражданско-правовой договор между публичными и частными сторонами. Заключает документ на срок, который не может быть меньше трех лет.

Чтобы стать стороной такого соглашения необходимо соблюсти ряд условий, определенных статьей 5 ФЗ № 224-ФЗ. Согласно положениям указанной нормы, устанавливаются субъекты отношений, которые не могут стать членами партнерства:

• унитарные предприятия, как государственные, так и муниципальные;
• госучреждения;
• юридические лица (публично-правовые компании), создаваемые Российской Федерацией;
• партнерства, общества, товарищества хозяйственного типа, которые находятся под контролем государства;
• дочерние общества, подконтрольные указанным выше субъектам;
• некоммерческие юридические лица, которые созданы Российской Федерацией, либо в форме фондов.

Условия сотрудничества, а также права и обязанности сторон, обговариваются в тексте соглашения. При этом опираются положения договоренности на решение о реализации того или иного проекта.

Для частных предприятий, выступающих участниками соглашения, предусмотрены особые условия реализации деятельности. Они обязаны исполнять условия договора своими силами.

Привлечение третьих лиц возможно только в том случае, если изначально это право было предусмотрено соглашением. При этом в случае участие в проекте иных субъектов, частный партнер будет полностью отвечать за его действия.

Участие третьих лиц в реализации ГЧП строго регламентируется. Нельзя просто привлечь сторонних субъектов, чтобы те полностью вникли и приняли участие в выбранном проекте. Публичный партнер (государство, в лице органов и предприятий) дает письменное согласие на участие третьей стороны. Данный документ фиксирует всех субъектов, которые могут участвовать в деятельности партнерства, соответственно, подобная возможность также ограничивается законом.

Кроме того, частные партнеры должны соответствовать ряду требований, чтобы государство согласилось на подобное сотрудничество. Относят сюда следующее:

• отсутствие факта проведения процедуры ликвидации компании, а также решения суда о возбуждении дела о банкротстве;
• оплата всех счетов по налогам и сборам, не должно быть установлено просрочек и недоимок по обязательным платежам на момент рассмотрения компании, как кандидата;
• отсутствие факта привлечения юридического лица к административной ответственности путем назначения наказания в виде приостановления работы;
• наличие лицензий и разрешений на выполнение соответствующих видов работ в соответствии с действующим законодательством.

Если публичный партнер выставляет иные требования, не установленные законом, то это можно считать незаконным. Отказ на их основании будет признан необоснованным.

Основные формы государственно-частных партнерств

Существует большое количество разнообразных правовых форм государственно-частного партнерства. При этом часть из них относится непосредственно к рассматриваемым отношениям, а другие варианты доступны и для самостоятельного взаимодействия публичных и частных предприятий. Условно, можно выделить следующие формы ГЧП:

• контрактное и административно-договорное сотрудничество;
• лизинговые и арендные отношения;
• консенсуальные соглашения;
• СП или совместные предприятия;
• договорные отношения о разделе продукции (СРП);
• смешанные контрактные отношения, сочетающие в себе несколько видов работ.

Для полноценного представления о рассматриваемых формах работы партнерств, необходимо рассмотреть указанные варианты более подробно.

Контракты и административные договоры ГЧП

Существует несколько вариантов таких отношений. Они подлежат градации с учетом вида договора, который пописывают стороны. Первый вариант – соглашения о поставке и краткосрочном обслуживании тех или иных объектов. Такие договоренности предусматривают срок не больше одного года.

Риски проектов ГЧП практически в полной мере несет государство. Подрядчик или поставщик выполняет свои обязательства в рамках установленного периода, после чего прекращает работу.

Несмотря на то, что подобное сотрудничество считается формой ГЧП, в большинстве случаев на практике партнерство на основании таких договоров не образуется. Данное явление можно считать парадоксом рассматриваемой системы.

Однако предусмотрен ряд признаков, по которым контрактное и административно-договорное сотрудничество не всегда попадает под понятие ГЧП:

• по договорам не предусматривается совместного финансирования;
• исполнитель (подрядчик или поставщик) не имеет собственных финансовых рисков, поскольку госзаказчик оплачивает все расходы;
• короткий срок сотрудничества, предполагающий быстрый темп смены частных предприятий.

Кроме того, нередко договоры содержат в себе условия, не предусмотренные соглашением партнерств.

Второй вариант – контракт на управление теми или иными объектами. Здесь предусматривается комплексное сотрудничество, позволяющее передать в управление крупные объекты на длительный срок. При этом системы инфраструктур находятся в собственности государства.

Таким образом, публичный партнер получает субъект, постоянно контролирующий жизнеобеспечение того или иного объекта, а частное предприятия получает прибыль или иной процент от выручки в ходе реализации работы.

Третий вариант – госконтракты, где частный партнер имеет обязанности по инвестированию. Возможно такое сотрудничество только в том случае, если привлекаются средства из внебюджетных фондов. При этом никаких механизмов возврата вложенных средств не предусмотрено. На практике такие формы партнерств существуют в редких ситуациях.

Арендная или лизинговая форма сотрудничества по ГЧП

Аренда является одной из самых распространенных форм сотрудничества. Предполагается передача в пользование объектов недвижимости, принадлежащих государству (конкретному муниципалитету).

Частный партнер может получить право использовать объект за определенную плату. Также по договорам лизинга возможен выкуп имущества, в том числе под условием.

Например, осуществить строительство оговоренного в соглашении здания, строения или иного сооружения. В большинстве случаев эти объекты имеют особое значение для развития инфраструктуры, чем объясняется заинтересованность публичного партнера.

Возникновение рассматриваемых отношений, если их объект государственное имущество, предусматривает несение рисков ГЧП частным партнером, то есть арендатором или получателем лизинга.

В этой форме также не все однозначно. Исходя из сути партнерств, по таким договорам аренды и лизинга государство не передает часть своих функций в рамках конкретного проекта частному предприятию, что является важным элементам работы ГЧП.

Концессионное сотрудничество

Данная форма взаимодействия государства и частного предприятия является самым точным представлением о том, как работает ГЧП. Смысл сотрудничества в том, что субъекты бизнеса наделяются рядом полномочий, для выполнения функций оговоренных в соглашении.

Пользуясь представленным имуществом, «частник» в рамках своих полномочий получает процент, но при этом вносит определенную плату по договору.

Таким образом, публичный партнер имеет прибыль и исполнителя части полномочий в лице частного предприятия, которое в свою очередь получает ряд возможностей в рамках договоренностей, позволяющих реализовывать работу.

Концессия, как вид сотрудничества, имеет ряд отличительных признаков, которые позволяют считать ее формой ГЧП. Относят к ним следующее:

• предмет договора всегда собственность государства, либо его монопольные виды деятельности;
• одна сторона концессии всегда государство или конкретный муниципалитет;
• целью соглашения всегда является удовлетворение потребностей общества;
• всегда предполагает договорная основа;
• возвратный характер предмета соглашения по истечении определенного периода.

Главное преимущество концессии – передача исключительных прав вместе с тем или иным объектом. То есть частный партнер реализует работу в монопольном порядке. Деятельность третьих лиц, а также государства, в конкретном направлении исключается. Оформляется это посредством делегирования полномочий по соглашению.

При этом частные партнеры не работают без контроля. Они наделены широким спектром полномочий, но также должны выполнять ряд обязанностей в рамках договоренностей. Например, предприятия должны обеспечивать постоянную работу объекта, либо оказание услуг в конкретной сфере деятельности.

Не должна осуществляться дискриминация получателей услуг и товаров, предполагается обеспечение равенства по тарифам на одинаковые услуги. То есть не допускается злоупотребление делегированными полномочиями.

В 35% случаях концессионное сотрудничество можно встретить в социальной сфере. Также широко применяется рассматриваемая форма в транспортной, энергетической и коммунальной областях.

Соглашение о разделе продукции

СРП представляет собой договоренность между государством и частным предприятием, которая напоминает концессионную форму взаимодействия. Также нередко такое соглашение встает на один уровень с арендой или лизингом.

Однако есть свои отличия, предполагающие, что частный партнер осуществляет определенную деятельность и имеет право на получение только части продукции, производимой в ходе работы.

Концессия подобного не предусматривает. Все, что получено в процессе использования объекта, признается собственностью частного партнера, который лишь вносит установленные платежи.

Здесь все иначе. Предмет договора – продукция и ее разделение. То есть в результате использования объекта каждая сторона в партнерстве заинтересована в получении прибыли и разного рода продукции. СРП на практике применяется как средство привлечения частных инвесторов.

Рекомендуем к прочтению: Внедрение электронного документооборота в организации: цели, эффективность, проблемы

Нередко такие соглашения заключаются в сфере оборота нефти и газа, при этом участниками выступают международные корпорации. СРП позволяет получить доступ к ресурсам, находящимся в собственности конкретного государства.

Совместные предприятия

Смешанные или совместные предприятия (СП) предполагают формирование юридического лица, в котором предусмотрено долевое участие государственных органов и представителей частного бизнеса, в том числе инвесторов. Чаще всего они создаются для работы в определенной сфере.

Однако конкретный проект предполагает также создание компаний, выступающих «прослойкой», объединяющей вклады участников отношений.

Нередко подобная форма сотрудничества реализуется посредством приватизации государственного имущества или, напротив, выкупа долей частных компаний публичным партнером. Стороны отношений имеют ряд полномочий в соответствии с долями в акционерном капитале.

Риски распределяются по такому же принципу. Однако следует помнить о том, что не все смешанные предприятия являются ГЧП. Например, ПАО «Сбербанк» предполагает наличие доли в обществе государства, но при этом не признается партнерством.

Признаком, отличающим акционерные общества с долевым участием государства, являющихся ГЧП, от иных вариантов сотрудничества, выступает делегирование полномочий.

Публичный партнер должен передать часть функций частному предприятию, в том числе в рамках СП. Таким образом, если общество наделено рядом полномочий, то его можно считать государственно-частным партнером.

Нередко данная форма партнерства реализуется посредством заключения соглашений, на основании которого частные партнеры осуществляют строительство нового объекта, а государство вносит определенную долю средств для финансирования проекта.

В этой ситуации будут учреждаться проектные компании. В будущем управление объектом перейдет к частному предприятию, но государство будет иметь свою долю.

Контрактная форма

Здесь также предусматривается заключение соглашений, предполагающих осуществление сразу нескольких видов деятельности или реализующих множественные отношения собственности. Такие проекты государственно-частных партнерств также принято считать комплексными.

По соглашениям может быть изменен переход прав собственности, установлен иной субъект управления объектом и так далее. Кроме того, сочетание нескольких видов отношений используется как механизм партнерства в других формах работы.

Основные риски ГЧП

Практика создания партнерств, а также анализ действующего законодательства, обеспечивающего работу ГЧП, позволяет определить риски, возникающие при реализации проектов.

Политико-правовые

Первая категория рисков государственно-частного партнерства связанна сразу с несколькими аспектами. Относят к ним следующее:

• Изменение политической ситуации в государстве. Выражаются риски в трудностях при выполнении публичным партнером обязательств в рамках соглашения ГЧП. Более того, получить положительное судебное решение, в случае попытки подобным образом урегулировать конфликт, практически невозможно.
• Изменения законодательства. Совершенствование положений нормативно-правовых актов не всегда происходит в пользу частных партнеров. Однако интересы инвесторов все же охраняются государством, которое гарантирует, что никакие новые законы не могут ограничить их права, если таковые приобретались на основании соглашения ГЧП.
• Существование вероятности оспаривания конкурса. То есть частное предприятия может лишиться своего права участвовать в партнерстве.
• Невозможность выхода их государственно-частного партнерства без существенных убытков.

Данная категория рисков также предполагает отдельные механизмы их минимизации. Основным из них выступает тщательная проработка соглашения при вступлении в партнерство.

Чтобы эта система работала, а риски сократились до минимума и оставались только в ситуациях, независящих от договоренностей, нужно решить следующие проблемы:

• Соглашение должно иметь юридическую силу, тогда его положения станут обязательными для исполнения. Кроме того, требуется грамотное составления текста договора, отражение в нем всех необходимых аспектов.
• Четкое разграничение прав собственности на объекты, выступающие предметом соглашения. Должна присутствовать подробная регламентации того, как распределяется полученная прибыль, кому принадлежит имущество, монопольный вид деятельности и так далее.

С решением поставленных вопросов смогут помочь юристы, привлекаемые любой стороной отношений.

Экономические

Данная категория рисков связаны с убытками, увеличением сроков при окупаемости проекта, инфляцией, нарушением сроков предоставления денежных средств и так далее.

Например, в Сочи были нарушены сроки сдачи объектов, из-за чего их использование стало невозможным, а иные готовые сооружение потребовали больше затрат в сравнении с запланированными расходами.

Здесь также требуется детальная проработка договоренностей с экономической точки зрения в целях минимизации рисков.

Необходимо учитывать спрос на продукцию, изменение ценовых показателей, их рост, предполагать и предупреждать возможные критические ситуации, планировать действия на случай необходимости разрешения материальных трудностей и так далее. Все указанные аспекты должны быть четко отражены в соглашении ГЧП.

Технические

В данном случае речь идет об ошибках, которые могут быть допущены в расчетах и проектной документации. Это может привести к увеличению расходов в рамках проекта, нарушению периода его реализации, дефектам в результатах работы и так далее.

Примером также может стать постройка объектов в Сочи, когда ошибки при изучении грунта привели к дополнительным расходам и продлению сроков выполнения работ.

Минимизация рисков в данном случае требует внимания при проведении изыскательных и проектных работ. Необходимо повышать профессионализм привлеченных специалистов, предполагать возможные проблемные ситуации и формировать план по их разрешению.

Как в и других случаях, риски могут быть минимизированы за счет тщательной подготовки к работе, но полностью устранить их невозможно.

Проекты, реализуемые ГЧП

Для России институт государственно-частных партнерств является сравнительно новым явлением. За период существования и применения понятия ГЧП в РФ было реализовано большое количество значимых проектов, позволяющих развить инфраструктуру в той или иной части страны.

Кроме того, был проработан и оценен механизм заключения финансовых сделок, изменен подход к их структурированию.

Самой востребованной сферой ГЧП является транспорт. Речь идет о дорогах, магистралях, железнодорожных путях. Например, линия ж/д Элегест – Кызыл – Курагино, которая потребовала около 200 миллиардов рублей, или автодорожный обход Тольятти, предполагающий прокладку моста через Волгу, на который ушло около 120 миллиардов рублей.

Указанные варианты ГЧП, которые были реализованы в форме концессий, запускались по инициативе частных предприятий. Инвесторы самостоятельно формировали идеи, проекты и предлагали заключить соглашения.

Это отличительная черта для партнерств, действующих в России, поскольку за границей намерение сотрудничать исходит от публичной стороны.

Перспективные направления ГЧП

Определяются сферы, которые уже получили большое количество проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств. Это транспорт, образование, здравоохранение и строительство.

Однако практика также позволила определить более перспективные направления, которые также нуждаются в подобном проектировании и развитии за счет средств, как частных инвесторов, так и государства.

Одной из таких областей выступают информационные технологии, которые в современном мире должны быть на высшем уровне.

Существует несколько проектов, которые предполагают заключение, так называемых цифровых концессионных соглашений. Примером может служить необходимость создания системы для мониторинга грузов, попадающих под санкции.

На реализацию такого проекта планируется потратить около 70 миллиардов рублей. Информационные технологии – будущего всего общества, соответственно, являются наиболее привлекательной сферой для инвесторов. Отсюда получило развитие вложение средств в искусственный интеллект, его разработку и совершенствование.

Несмотря на перспективность направлений, выбранных для дальнейшей реализации проектов ГЧП, сложившаяся ситуация, а именно серьезный экономический спад, не позволит завершить работу в установленные сроки. Однако отчаиваться инвесторам не стоит.

Если партнерства отложат проекты и перестанут пытаться, то это вовсе приведет к стагнации конкретной отрасли, чего допускать нельзя. Поскольку бизнес – средство для быстрого выхода из кризиса всей страны, необходимо создавать условия для его успешной реализации.

Помощь юристов по ГЧП

Государственно-частное партнерство предполагает сложную работу, требующую оценки сразу нескольких направлений (экономика, политика, право). Формирование ГЧП предполагает заключение соглашения, и это первый этап на котором может потребоваться помощь юристов.

Специалист, оценив риски и возможные условия договоренности, составит грамотный документ, отразив интересы каждой стороны. При этом на практике юристы представляют интересы именно частных предприятия, сопровождая процесс от начала до конца.

Привлечь юриста необходимо. В зависимости от объема проекта, выбранного для реализации, потребуется участие нескольких специалистов. Это вызвано тем, что ГЧП полностью основывается на договорном формате отношений.

Соглашения должны быть проработаны не только с экономической, но и с правовой точки зрения. Договор, сопровождаемый юристом, позволит обеспечить гарантии для участников отношений, в первую очередь для частных предприятий.

В нашей юридической компании «Шмелева и Партнеры» вы можете получить высококвалифицированные услуги юриста по ГЧП. Мы неоднократно помогали в оценке и заключении договоров по государственно-частному партнёрству. Вы можете получить первую консультацию с юристом по вопросам ГЧП БЕСПЛАТНО:

Таким образом, формирование государственно-частного партнерства является средством экономии ресурсов и обеспечения создания и развития инфраструктуры. Данные меры необходимы для удовлетворения всех базовых потребностей общества.

Сотрудничество частных предприятий и государства требует особого подхода и подробно регламентируется, что обеспечивает слаженную работу и своевременную реализацию проектов.