Особенности рф как федеративного государства

Федеративное устройство Российской Федерации

Целостность территории – это одна из составляющих независимости любого государства. Важным является и территориальное устройство. Это не просто деление государства по определенным принципам, но и правовое положение субъектов, взаимодействие их между собой и центром. Территориальное устройство государства классифицируется по-разному. Государство может быть унитарным и федеративным, здесь играет роль тип деления.

Территориальное устройство РФ

Определение 1

Российская Федерация является федеративным государствам по типу деления и по принципам разделения власти между центральными органами и субъектами.

Федеративное устройство России имеет свои особенности, они во многом связаны с ее развитием в XX веке. В период существования Советского Союза в качестве субъектов определялись республики. После 1992 года субъектами РФ стали края, области, города федерального значения и автономные область и округа. Конституция РФ провозгласила все субъекты равноправными. Тем не менее, республики более самостоятельны, они имеют свои государственные языки. На российской территории нет таможен, пошлин, сборов, чинящих препятствие передвижению по Российской Федерации, а также транспортировке товаров и перемещению финансов.

Особенности федеративного устройства РФ в том, что на территории страны соблюдаются единство гражданства, экономического пространства, бюджетной системы, системы государственной и исполнительной власти.

Состав Российской Федерации

В состав РФ входят республики, их статус определен Конституцией РФ и конституцией республик (Адыгея, Алтай, Марий Эл и др.), края, статус определен Конституцией РФ и уставами краев (Красноярский, Ставропольский и др.), области, статус определен Конституцией РФ и уставами областей (Кировская, Иркутская и др.), города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и автономные округа (Ненецкий, Чукотский и др.).

Регулирование и защита прав автономных округов, которые входят в состав краев и областей, осуществляется на основании федерального закона и договора между округом и краем или областью.

В РФ включены внутренние воды, воздушное пространство, море, находящееся внутри страны.

Полномочия РФ и субъектов

Полномочия между центральным органом и субъектами разделены. Рф контролирует принятие, внесение изменений, отмену Конституции РФ, федеральных законов. В ведении центра находится федеративное устройство и территория РФ. Центр регулирует и защищает права и свободы гражданина России, предоставляет гражданство, осуществляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Центр формирует федеральные органы государственной власти, определяет основные направления политики, экономики, экологии, культуры, социальной деятельности и национального развития.

С этой целью принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Совместными полномочиями РФ и субъектов являются конституции и законы республик, уставы краев и областей, городов федерального значения, автономных округов и области. Субъекты следят за обеспечением законности, правопорядка и безопасности на их территории. Занимаются проблемами землепользования, распоряжения полезными ископаемыми, водами, лесами. Обеспечивают охрану окружающей среды, выделяют особо охраняемые территории. Осуществляют охрану культурно-исторического наследия. В связи с этим принимаются федеральные законы и законы субъектов.

Регионы могут осуществлять правовое регулирование самостоятельно. Федеральные органы могут создавать на территориях регионов свои представительства и назначать должностных лиц для осуществления контроля за деятельностью местных властей. Частично полномочия Федерации могут быть переданы субъектам и наоборот.

Особенности российского федерализма и территориально-политическая организация в современной России (на примере республик) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / ГОССОВЕТ / КОНСТИТУЦИОННОЕ СОБРАНИЕ / НАРОДНОЕ СОБРАНИЕ / СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / ИНСТИТУТЫ ВЛАСТИ В ДАГЕСТАНЕ / ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ / ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР / АСИММЕТРИЧНОСТЬ / CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION / STATE COUNCIL / CONSTITUTIONAL CONVENTION / POPULAR ASSEMBLY / REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION / INSTITUTIONS OF POWER IN DAGESTAN / POLITICAL INSTITUTIONS / FEDERAL CENTER / ASYMMETRY

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Магомедбеков Гасан Залбекович

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Также следует отметить присущий ему преимущественно централизованный характер и разумное сочетание дуалистических и кооперативных отношений между Центром и субъектами Федерации. Но, подводя итог, можно утверждать, что некоторые республики смогли самостоятельно выстрадать систему политических институтов, которые обеспечили им устойчивый баланс сил и сохранение демократических принципов внутри страны.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Особенности российского федерализма и территориально-политическая организация в современной России (на примере республик)»

Г. З. Магомедбеков

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИК)

Аннотация. В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Также следует отметить присущий ему преимущественно централизованный характер и разумное сочетание дуалистических и кооперативных отношений между Центром и субъектами Федерации. Но, подводя итог, можно утверждать, что некоторые республики смогли самостоятельно выстрадать систему политических институтов, которые обеспечили им устойчивый баланс сил и сохранение демократических принципов внутри страны.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Госсовет, Конституционное собрание, Народное собрание, субъекты Российской Федерации, институты власти в Дагестане, политические институты, Федеральный центр, асимметричность.

Abstract. In the 1990s, the Russian political practice seriously undermined the foundations of the federal structure. The degree and form of decentralization shall be established by means of the mechanism of distribution of powers, taking into account the specifics of one or another region. One should also note the centralized nature inherent to it, as well as the reasonable combination of the dualistic and cooperative relations between the Center and the subjects of the Federation. To sum up, it can be stated that some republics managed to achieve the system of political institutions independently, which will ensure them a stable balance of forces and the preservation of democratic principles within the country.

Key words: Constitution of the Russian Federation, State Council, Constitutional Convention, Popular assembly, regions of the Russian Federation, institutions of power in Dagestan, political institutions, Federal center, asymmetry.

Специфика российского федерализма определяется социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений Центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национальногосударственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает, по итогам всероссийской переписи 2002 г., 182 этноса различной численности [1]. Однако, в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром. О получении большей свободы, уменьшении зависимости от Центра, о повышении своего статуса (о преобразовании в республики) вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, в 19 конституциях из 21 одной республики содержались положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и Центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось суверенное государство, субъект международного права, ассимилированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува — решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью. В начале 2000-х гг. эти конституции были приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты: смешанный эт-нотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфлик-тами; асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов); экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората; дотационность большинства субъектов федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти; провинциальный центризм, т. е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений «Центр — регионы»; авторитаризм региональных элит, меньший, чем в Центре, контроль их деятельности со стороны гражданского общества и правовых институтов; неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда элитные качества главы региона и его персональные связи в Центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым — социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан. Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений «Центр — республики» в публичной сфере.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Уровень самостоятель-

ности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливаются степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия Центру, и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе Российской Федерации). Договор носил комплексный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее Федеральный договор ставил в неравноправное положение края и области по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезынтеграционные процессы в Российской Федерации.

В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии при строгом разграничении функций и собственности между федерацией и регионами [2, с. 250].

Особая ситуация характерна для республик, которые использовали для своих легислатур определение «государственный» (хотя, как показано выше, это делали и некоторые «русские» регионы). Наиболее распространенными наименованиями оказались Государственный совет (Адыгея, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, позднее — Чечня) и Государственное собрание (Республика Алтай, Башкирия, Марий Эл, Мордовия, Якутия). Активно использовались и национальные названия. В одних случаях они применялись в качестве официальных «дублеров» для основных, например Ил Тумэн в Якутии, Эл Курултай в Республике Алтай. В других они стали неотъемлемой частью основного наименования. Так, в республиках, где титульное население относится к монгольской группе или где исторически велико монгольское влияние, названия легислатур являются производными традиционного национального понятия «хурал»: Верховный хурал в Калмыкии и Туве, Народный хурал в Бурятии. Из автономных округов национальное название использовано только в Эвенкии — законодательный «суглан».

Кроме того, применяются такие наименования, как Народное собрание (Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия) и просто Парламент (Кабардино-Балкария, Северная Осетия). В Хакасии, напротив, сохранили прежнее наименование — Верховный совет. В Карелии легислатуру по образцу обычных областей назвали законодательным собранием.

Состав и структура региональных законодательных собраний определяются регионами. Этим объясняется большое количество различий.

Во-первых, региональные законодательные собрания могут быть однопалатными или двухпалатными. Бикамерализм использовался в основном в республиках, и роль верхней палаты в той или иной степени соответствовала аналогичной роли Федерации (разница состоит в том, что депутаты обеих па-

лат избирались народом). Например, в Башкирии верхняя палата формировалась по «классическому» принципу — по два представителя от каждого района. Двухпалатный парламент также имелся в Кабардино-Балкарии, Карелии и Якутии.

От двухпалатности отказались в Башкирии, Кабардино-Балкарии и Карелии, еще раньше — в Чукотском АО. Напротив, она предусмотрена в Чечне, где первые парламентские выборы прошли в 2005 г.

Проблема социокультурных аспектов процесса регионализации современной России поднимается в работах ряда авторов, основывающих свои исследования на подходах, сформулированных в рамках политической географии. Так, Р. Ф. Туровский [3], обращаясь к выводам Т. Йордана и Л. Ровенти [4], вводит в качестве необходимого для описания процесса регионализации понятие «перцептивный район», под которым понимается область пространства, существование которой ощущается ее обитателями как свидетельство широко распространенного восприятия и использования регионального имени. Выделение региона (и соответственно, процесс регионализации), по мысли Р. Ф. Туровского, подразумевает в том числе и оформление регионов как перцептивных районов. Региональная идентичность, возникающая в ходе подобного оформления, обретает вид «региональной идеи», которая, по мнению указанного автора, является базовым фактором политической интеграции региона.

Так, согласно ст. 5, 71-73 Конституции РФ 1993 г. республики в составе Российской Федерации признаются государствами. Они обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые закреплены за федеральными органами государственной власти Российской Федерации в сферах исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации. При устройстве систем государственной власти в федеративном государстве проблемы разделения властей, естественно, пересекаются с проблемами разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации. Оба круга проблем должны быть решены с учетом того обстоятельства, что источником всех властей и всей власти, распределенной по системам разного уровня, является народ, а он в любом государстве представляет собой единое целое.

Говоря о сравнительно положительных особенностях российского федерализма, следует отметить присущий ему преимущественно централизованный характер, а также разумное сочетание дуалистических и кооперативных отношений между Центром и субъектами Федерации.

В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация — это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.

Для примера возьмем самый сложный в политическом отношении субъект Российской Федерации — Дагестан. Эту республику иногда связывают с Россией, только в миниатюре, которая оказалась среди тех субъектов, в которых институты советской власти были ликвидированы в последнюю очередь. Республиканская организация коммунистической партии, несмотря на то, что на президентских выборах в июне 1991 г. большинство дагестан-

ских избирателей проголосовало за Б. Н. Ельцина, понесла меньший урон, по сравнению с соответствующими организациями многих субъектов Федерации.

Тем не менее Дагестан как один из субъектов Российской Федерации не мог остаться в стороне от происходящих в ней изменений. Это выразилось в тех шагах и начинаниях, которые республиканское руководство предприняло после событий августа 1991 г. и особенно после событий сентября-октября 1993 г. Важнейшим из этих мероприятий явилась разработка и принятие Конституции Республики Дагестан, определившей конституционно-правовые основы современной дагестанской государственности.

Дагестан — единственная республика в составе РФ, не имеющая так называемой «титульной» этнической группы (либо двух групп, как это характерно для некоторых соседей Дагестана). Это самый полиэтничный субъект Российской Федерации. Здесь, по разным оценкам, проживают более 50 народов (точной цифры нет, так как некоторые народы, формально считающиеся по причине отсутствия собственной письменности частью той или иной этнической группы общности, часто сами полагают себя отдельными народами). Название «Дагестан» означает «страна гор» и не связано с каким-либо народом. В этом отношении, как это ни парадоксально, Дагестан больше, чем иные регионы страны и сама Россия в целом, приближен к современному, демократическому пониманию термина «нация», весьма близкому к понятию «народ»1. Это является одним из факторов, удерживающих Дагестан от межэтнического конфликта. Около 30 этносов относятся к коренным народам, т.е. сформировавшимся в пределах территории нынешнего Дагестана, большинство из которых говорят на языках кавказской семьи, но из-за их несходства общаются друг с другом на русском языке. Таким образом, существенным фактором для единства Дагестана являются чересполосное расселение основных этнических групп в равнинной и приморской частях республики и смешанное население городов.

Система политических институтов Дагестана существенно отличается от общеизвестных. Она сложилась в ходе автономного процесса, когда федеральный центр не оказывал на него никакого административного воздействия, в жесткой борьбе внутриполитических сил. Политические институты в этой самой большой и самой многонациональной северокавказской республике России образовались как ответ на угрозы развала федерации.

Формирование системы политических институтов в Дагестане в начале 90-х гг. начинается с утраты федеральным центром управляемости на местах и появления угрозы активного распада страны. Здесь стало ясно, что Москва уже не управляет республикой, как это было в течение многих десятилетий коммунистического режима. Все эти новшества из Центра были столь же малопонятны для местного руководства, сколь и гибельны для него. Общественные проблемы вырывались на свободу в виде массовых движений про-

1 Второй Президент Российской Федерации В. В. Путин в своих выступлениях уже использовал выражение «российская нация». В своем первом Послании Федеральному собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д. А. Медведев также сказал о необходимости укрепления и учета интересов «российской нации». Это понятие весьма созвучно понятию «многонациональный народ Российской Федерации», с которого начинается Конституция Российской Федерации, и, конечно же, оно близко народу Дагестана.

теста и требовали своего решения. Открывающиеся возможности быстрого обогащения и молниеносной карьеры порождали конфликтность в среде старого руководства. Наконец, искушение обрушить полностью старый режим и захватить политическую власть в республике породило радикальные политические силы — главным образом двух самых крайних полюсов: либеральнодемократического толка и исламистского.

На фоне общего неблагополучия межэтнических отношений в России выглядят необоснованными выводы некоторых исследователей, которые, изучив одну из республик Северного Кавказа, обобщают данные на весь регион и выводят некие универсальные характеристики, а другие, пользуясь чужими данными, делают ошибочные субъективные выводы. Например, выводы о том, что агрессивное поведение типично для представителей северокавказского региона. При этом зачастую игнорируются историко-культурные особенности и политические традиции народов Кавказа. К числу характерных особенностей складывающейся ситуации в республике можно отнести тот факт, что на значительной части территорий Северного Кавказа царские, советские и российские законы всегда действовали в специфическом виде и исполнялись только в том случае, если не противоречили нормам обычного права (адатов). Ведущая политическая роль всегда принадлежала первому лицу национально-территориального образования, хотя лидеры бывших автономий никогда не шли против указаний центральной власти. В органах управления превалировали родственные, национальные, клановые, куначе-ские, тейповые связи. Приоритетом в развитии всегда пользовался промышленный сектор основных городских поселений, в то время как сельские районы, где проживало большинство населения, по большей части игнорировались. Поэтому экономическая модель кавказских республик в новое время стала не просто специфической, она носит явно затратный, дотационный характер. Это связано с общим упадком промышленности и туризма, сельского хозяйства. Эти проблемы усугублены высокой рождаемостью и безработицей.

Многие правила, регулирующие национальный баланс, хотя и не закреплены в статьях Конституции, законах или вообще как-либо документально не установлены, строго исполняются на практике. Так, первые лица высших институтов власти (председатель Госсовета, председатель Парламента и председатель Правительства) по неписанному нигде правилу должны быть представителями различных национальностей. Состав заместителей председателя Правительства подбирается так, чтобы в нем были представители разных национальностей и, желательно, не больше одного от каждой. Также обстояли дела с заместителями председателя Народного собрания, руководителями парламентских комитетов, управлений Госсовета и т.д. Учет национального представительства велся и в отношении руководителей высших учебных, научных учреждений и т.д.

С начала 2000 г. Центр приступил к воссозданию прямых административных рычагов управления периферией и политическими преобразованиями.

Избранный в 2000 г. всенародным голосованием президент В. В. Путин в целях сохранения единой правовой системы пошел по пути сужения полномочий региональных властей и расширения компетенции Центра. Так, 29 июля 2000 г. был принят Федеральный закон № 106, нормы которого позволили Президенту Российской Федерации отрешать президентов республик в составе РФ от должности, а также распускать региональные парламенты в

случае нарушения Конституции РФ и федеральных законов [5]. А 8 февраля 2001 г. был принят еще один Федеральный закон, внесший дополнения в порядок организации исполнительных органов власти субъектов Федерации, позволив президентам республик в составе РФ избираться на третий, а затем и четвертый сроки [6].

Расширение партийного участия и отмена выборов по многомандатной системе, а также требование федерального законодательства, запрещающее формировать политическую партию по профессиональному или национальному признаку, поставили на повестку дня очень важный вопрос: как быть с устоявшейся и принятой населением республики практикой формирования властных структур Дагестана по принципу этнического квотирования? В многонациональных округах было определено 12 аварских округов, 12 кумыкских, 10 русских, 7 даргинских, 5 табасаранских, 5 азербайджанских, 4 лезгинских, 4 чеченских, 3 лакских, 2 татских, 1 цахурский. Еще один округ предназначался для выдвижения представителя любой национальности [7].

Поправки, внесенные в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установили новые «правила игры» для региональной власти. Была предусмотрена ответственность руководителей республик за неисполнение федеральных законов, возможность их отрешения от должности Президентом РФ или отзыва голосованием граждан республики. В декабре 2004 г. были отменены прямые выборы высших должностных лиц всех субъектов РФ, в том числе национальных республик. Принципы формирования органов государственного управления республик теперь определяются только федеральной конституцией и федеральными законами, которые закрепили новую институциональную среду и стали универсальными для всех субъектов РФ. Важным процедурным фактором того периода стало то, что в ходе федеративной и избирательной реформ произошло смещение позиций дагестанской элиты в сторону лояльности Центру.

Дагестан, как и все субъекты Российской Федерации, не может выходить за рамки правового поля, установленного федеральным законодательством. Вопрос о взаимодействии федеральной и региональной властей имеет огромное значение для сохранения единства и целостности России, это понимали высшие эшелоны власти. Кроме того, парламент, сформированный по национальному признаку, а не по партийной принадлежности, не соответствует принципу демократии. Однако народ Дагестана привык голосовать за персоны, а не за партии, поэтому вполне вероятно, что устоявшиеся «неформальные правила» могут и должны быть естественным образом встроены в новые институциональные ограничения. Сама элита Дагестана позаботилась об этом. Председатель Госсовета Дагестана М. Магомедов во время своего выступления на Конституционном собрании республики отметил: «. учитывая некоторые особенности нашей республики, мы смогли бы найти понимание руководства Южного федерального округа, федерального центра и добиться сохранения нынешней системы органов власти, в том числе и через принятие специального федерального закона. Но пришли к твердому убеждению, что просить о каких-то исключениях из общих правил для Дагестана на нынешнем этапе нет необходимости. Сохранять и далее положение, выделяющее Дагестан среди других субъектов Российской Федерации, было бы политически некорректным, не соответствовало бы, в некотором смысле, твер-

дой воле дагестанцев жить и развиваться по единым для всех россиян законам»1.

В целях дальнейшего укрепления вертикали власти и развития многопартийности 11 июля 2001 г. в первом чтении был принят закон «О политических партиях», который запретил дублировать названия партий и их символику, называть их именем конкретных лиц, а также формировать их по этническому и по религиозному признакам [8].

Подводя итоги, необходимо отметить, что при диалектическом рассмотрении развитие российского федерализма может быть изучено как процесс возникновения, обострения и разрешения противоречий между централизацией и децентрализацией государственной власти.

На каждом этапе развития федеративного государства складывается определенный баланс государственной власти в отношениях между Центром и субъектами, который можно определить как равномерность распределения власти в политическом пространстве и изменение которого носит маятникообразный характер.

Основными характеристиками баланса являются: соотношение объемов полномочий (компетенции), закрепленное Конституцией и федеральным законодательством или федеративными договорами; возможности и ограничения централизованного контроля на уровне субъекта федерации, а также возможность участия субъекта федерации в решении общенациональных вопросов; соотношение выборности и назначаемости глав и органов власти субъектов федерации.

В условиях развала всей страны, сильнейших катаклизмов на Кавказе Дагестан как самый «сложный» регион самостоятельно выстрадал систему политических институтов, обеспечивавших ему устойчивый баланс сил и сохранение демократических принципов, что послужило важным фактором сохранения стабильности и государственности дагестанского общества в динамично меняющейся этнополитической ситуации в регионе.

1. Доклад Госкомстата России «Об итогах Всероссийской переписи 2002 года» от 1 февраля 2004 г. — URL: http://www.gks.ru/PEREPIS/osn_itog.htm.

2. Туровский, Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений / Р. Ф. Туровский. — М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.

3. Туровский, Р. Ф. Политико-географический анализ политического процесса: теоретико-методологические аспекты : дис. . канд. полит. наук / Туровский Р. Ф. -M. : МГУ, 1995.

4. Jordan, Т. The Human Mosaic. A Thematic Introduction to Cultural Geography / Т. Jordan, L. Rowente // Fourth edition. — 1986. — V. 6, № 4. — Р. 234-251.

5. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106 «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. — № 31. — Ст. 3205.

6. Федеральный закон от 8 февраля 2001 г. № 3 «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи-

1 Республика Дагестан до 2003 г. была единственным субъектом в составе РФ, где, согласно республиканской конституции, глава не избирался в ходе прямых всенародных выборов.

тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. — 2001. — 10 февраля.

7. Османов Г. Нужно ли учитывать национальный фактор при формировании парламента Дагестана? // Дагестанская правда. — 2007. — 7 февраля.

8. Федеральный закон РФ № 95 от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». -иКЬ: www.rg.ru /оЙ1с1аШос/1Мега1_7ак/95_Р2.5Ыт.

Магомедбеков Гасан Залбекович Magomedbekov Gasan Zalbekovich

аспирант, Московский государственный Postgraduate student, Moscow State

университет им. М. В. Ломоносова University named after M. V. Lomonosov

УДК 342 Магомедбеков, Г. З.

Особенности российского федерализма и территориально-политическая организация в современной России (на примере республик) /

Г. З. Магомедбеков // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. — 2011. — № 3 (19). — С. 18-26.

Тема 6.

Понятие и принципы, особенности федеративного устройства России. Основы конституционного статуса РФ и ее субъектов. Федеративный договор и его значение. Разграничение предметов ведения полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти, ее субъектов: 1) ведение федеральных органов государственной власти, 2) совместное ведение федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, 3) ведение органов власти субъектов Федерации.

1. Понятие и принципы федеративного устройства России.

Федеративное устройство России представляет собой закрепленное нормами Конституции РФ и других законодательных актов политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения (Глава 3 Конституции РФ). Российская Федерация имеет сложную систему государственного устройства, сочетающую федерализм, унитаризм и автономию. В ее составе: 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 8 автономных округов — всего 86 субъектов Федерации ФКЗ от 25.03.2004 N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения пермской области и коми-пермяцкого автономного округа» / «Собрание законодательства РФ», 29.03.2004, N 13, ст. 1110.. Конституционные основы федеративного устройства России включают в свое содержание: закрепление суверенитета и распространение его на всю территорию Российской Федерации; верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации; установление субъектного состава Федерации; закрепление в качестве основы федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов; равноправие и самоопределение народов; равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; единство и равенство федерального гражданства. Эти положения главы 1 Конституции РФ, регулирующие вопросы федеративного устройства, входят в содержание основ конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке установленном Конституцией РФ. Более детально конституционные основы национально государственного устройства России установлены в главе 3 Конституции РФ «Федеративное устройство». В нормах этой главы закрепляется: состав субъектов Российской Федерации; порядок принятия в Федерацию и образования новых субъектов; основы статуса каждого из видов субъекта; порядок изменения статуса субъекта; вопросы территории и порядок изменения границ между субъектами Федерации; государственный язык и право республик на установление своего государственного языка; гарантии прав коренных малочисленных народов; государственная символика Российской Федерации; предмет ведения Российской Федерации; предмет совместного ведения и ее субъектов; порядок действия федеральных законов по предметам ведения и вне их предела, верховенство федеральных законов; основы формирования системы органов государственной власти субъектов; основы деятельности федеральных органов исполнительной власти на территориях субъектов; право Российской Федерации на участие в межгосударственных объединениях. Анализируя конституционные основы федеративного устройства России, следует отметить, что общественные отношения в этой сфере во многом регулируются положениями Федеративного договора 1992 г. По своему содержанию Федеративный договор состоит из «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» от 31 марта 1992 г.; «Протокола к Федеративному договору»; «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации” и Протокола к нему от 31 марта 1992 г.; «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» от 31 марта 1992 г. Конституция РФ 1993 года, по существу, подтвердила конституционный характер и действие Федеративного договора, хотя и не включила его в содержание Конституции. Не отменяя Федеративный договор, статья 1 раздела второго Конституции РФ устанавливает, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ. Принципы федеративного устройства Российской Федерации представляют собой руководящие начала, основополагающие идеи, закрепленные в Конституции РФ, Федеративном договоре и других актах конституционного права. Эти принципы нашли свое конституционное воплощение в государственном устройстве многонациональной России.
Основными принципами федеративного устройства Российской Федерации являются: 1. Добровольность объединения наций и народностей.
2. Суверенность и равноправие наций.
3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией.
4.Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.
5. Государственная целостность Российской Федерации.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Равноправие субъектов Федерации.
Рассмотрим содержание этих принципов:
1. Добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство. Этот принцип построения Российского государства формировался исторически. Добровольность объединения наций и народностей в Российской Федерации подтверждается содержанием Преамбулы Конституции РФ 1993 года, а также Преамбулы документов, составляющих Федеративный договор, подписанных представителями субъектов Федерации.
2. Равноправие наций проявляется также в конституционном закреплении положения о том, что «во вза-имоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ст. 5 п.4 Конституции РФ). Кроме того, согласно Конституции РФ, все субъекты имеют равный статус в Федерации, равный круг полномочий.
3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией. Многонациональный характер, сложный исторический путь развития обусловили воплощение в национально-государственном устройстве России всех известных форм государственности.
Российская Федерация — исторически сложившееся федеративное государство. После распада Союза ССР, в составе которого существовала РСФСР, являвшаяся Федерацией по действовавшей тогда Конституции, в России начались процессы суверенизации бывших автономных республик, изменения форм государственности бывших автономных областей. Кроме того, о намерении стать самостоятельными субъектами Федерации заявили края, области, города Москва и Санкт-Петербург. Заключение Федеративного договора представляет собой создание конституционных основ Российской Федерации в новых условиях. Статья 5 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Россия обладает всеми признаками Федерации: наличием федеративной территории и территории субъектов; федеративного гражданства и гражданства республик, входящих в Федерацию; общефедеративной конституции и конституций республик и т.д. Вместе с тем Российская Федерация имеет своими субъектами не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы. Унитаризм в национально-государственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что, суверенные республики, входящие в состав России, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности. Многонациональный характер населения России исторически обусловил существование автономных национально-государственных образований в форме автономной области и автономных округов. Автономия — это форма национальной государственности, воплощающая национальный суверенитет на началах самоуправления в рамках федеративного Российского государства. Содержание и пределы самоуправления определяются государственной властью Федерации.
4. Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации. Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы ее построения: по территориальному принципу (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному (СССР, СФРЮ и др.). В современном национально-государственном устройстве России в силу исторических обстоятельств нашли свое воплощение оба эти принципа. Сущность национально-территориального принципа построения форм национальной государственности субъектов Федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся экономически целостной, как правило, территории. По этому принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. В 1918 — 1992 гг. Российская Федерация строилась только по национально-территориальному принципу. Ее субъектами являлись нации, самоопределившиеся в той или иной форме государственности. Среди них были государства — автономные республики, национально-государственные образования — автономные области и автономные (до 1977 г. национальные) округа. В 1992 г. в содержание Федеративного договора был включен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Таким образом, произошло качественное обновление федеративных отношений. Бывшие административно-территориальные единицы стали полноправными и равноправными субъектами Российской Федерации. Национально-территориальный принцип был дополнен территориально-административным принципом формирования субъектного состав федерации. В этой связи характер взаимоотношении между Федерацией и субъектами значительно усложняется, так как автономные область и округа входят в состав краев и областей. Автономные образования, таким образом, являются одновременно самостоятельными субъектами Российской Федерации и входят в состав краев и областей — субъектов Федерации. Отношения между ними регулируются федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти.
5. На обеспечение государственной целостности направлены положения Конституции РФ о том, что на ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74); устанавливается единая денежная единица — рубль, единая система налогов и сборов на всей территории Федерации (ст. 75); закрепляется верховенство федерального законодательства; устанавливается единая система исполнительных органов государственной власти (ст. 77).
6. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ, закрепляя принципы федеративного устройства Российской Федерации, предусматривает и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
7. Равноправие субъектов Федерации. Этот принцип вытекает из более общего принципа национально-государственного устройства Российской Федерации, суверенности и равноправия наций. Анализируя сущность принципа равноправия субъектов Федерации, необходимо отметить, что они не могут быть равноправны полностью ввиду существования различных форм государственности. Каждый из видов субъектов обладает различным кругом полномочий. Статья 5 Конституции РФ закрепляет: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
В Конституции России имеется ряд положений, дополнительно обеспечивающих принцип равноправия субъектов Федерации. Это равное право на создание в субъектах системы органов государственной власти (ст. 11 п.2); равный конституционный статус однопорядковых форм государственности и одинаковый порядок изменения статуса; право на пользование родным языком; распространение статьи 72, устанавливающей предмет совместного ведения Федерации и субъектов, на все виды субъектов Российской Федерации; обладание всеми субъектами Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73); равное право субъектов на законодательную деятельность (ст. 76); равное представительство в Совете Федерации (ст.95); право законодательной инициативы для каждого субъекта Федерации (ст. 104) и др. В завершении первого вопроса необходимо отметить, что Федеративное устройство России представляет собой закрепленное нормами Конституции РФ и других законодательных актов политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения. (Глава 3 Конституции РФ);
Основными принципами федеративного устройства Российской Федерации являются:
1. Добровольность объединения наций и народностей.
2. Суверенность и равноправие наций.
3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией.
4.Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.
5. Государственная целостность Российской Федерации.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
7. Равноправие субъектов Федерации.

Особенности федеративного устройства России

В современном мире функционирует множество разных федераций со своими особенностями, среди которых можно выделить Россию, Индию, Бразилию, США, Германию, Швейцарию. Российской Федерации характерен ряд особенностей, которые отличают её от иных способов федеративного устройства.

Федерации обычно образуются посредством объединения двух либо более государственных образований в единое союзное государство. Образование федеративного устройства России происходило иным путем. Россия как федерация не выступает объединением нескольких государств. РФ образована в результате создания в её составе нескольких автономных национально-государственных образований народов, которые проживают на их территориях. В рамках федеративного устройства они и признаны субъектами России.

Порядок образования и особенности федеративного устройства России говорят о том, что со времени возникновения Российская Федерация носит не договорно-конституционный либо договорный характер (как большинство других федераций), а конституционно-правовой. Это объясняется тем, что федеративного устройство России создано не вследствие заключения договора между отдельными субъектами, а как результат провозглашения её федерацией в Конституции.

Как любая федерация, Россия выступает не союзом отдельных государств, а единым государством. По этой причине находящиеся в её составе субъекты не могут заключать с РФ межгосударственные договоры по тем же основаниям, что и с зарубежными государствами. Иное дело представляют двусторонние и многосторонние соглашения между Российской Федерацией и её субъектами о порядке распределения между ними полномочий. Подобным соглашением выступает Федеративный договор, которым является Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе РФ. Федеративный договор в той части, которая не противоречит положениям Конституции РФ, и наряду с ней формирует федеративное устройство России и правовые основы отношений РФ с подписавшими данный договор республиками.

Автономия в Российской Федерации предполагает самостоятельную реализацию государственной власти национально-государственными образованиями, находящимися в её составе в пределах компетенции, которая устанавливается федеральными органами госвласти при участии соответствующего субъекта.

Автономия в РФ строится по национальному признаку, то есть она создается с учетом национального состава проживающего в ней населения. В зависимости от численности населения и других факторов выделяют разные виды автономии: автономная область и автономный округ. В данном случае учитывается воля населения по созданию то или иного автономного образования.

Государственное устройство России представляет территориальную организацию РФ, которая характеризуется федеративной формой её государственных взаимосвязей с республиками, краями и областями, автономной областью и округами, городами федерального значения.

Федеративное устройство России способствует свободному развитию наций и народностей, которые проживают на её территории. Это находит выражение в создании разных форм национальной государственности народов Российской Федерации: республик, автономных округов и области, а также в возможности преобразовать одну форму национальной государственности в другую. Свободное развитие народностей и наций также предполагает активизацию развития национальных языков.

Согласно принципу федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения вводятся и гарантируются Конституцией России. При этом конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Федеративное устройство России основано на следующих принципах: государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, правовое разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, равноправие народов в РФ, равноправие субъектов России во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.