Какая образовательная организация создана физическими или юридическими лицами

Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

1. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

2. Духовные образовательные организации создаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (его территориальный орган), в порядке и в сроки, которые установлены законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, уведомляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности, о государственной регистрации образовательной организации.

4. Образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной.

5. Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

6. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом, муниципальным округом или городским округом).

(в ред. Федерального закона от 30.04.2021 N 114-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

7. Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

8. Образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, могут создаваться только Российской Федерацией.

9. Для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода, Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации создаются образовательные организации (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа), порядок направления в которые и условия пребывания в которых несовершеннолетних граждан определяются Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

(часть 9 в ред. Федерального закона от 27.06.2018 N 170-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

10. Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.

11. Принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.

12. Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

13. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам федеральных государственных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются Правительством Российской Федерации.

14. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

15. Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Статья 22 ФЗ-273 Об Образовании. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
8 (499) 938-53-84 (Москва и МО)
8 (812) 467-95-33 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 301-79-07 (Регионы РФ)

Комментарий к Ст. 22 закона «Об образовании в Российской Федерации»

Комментируемая статья закрепляет общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Следует отметить, что до принятия комментируемого закона, законодатель использовал общее понятие «образовательное учреждение», распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы.

Такое семантическое тождество, учитывая постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов, приводит к трудностям в правоприменении.

В связи с этим, законодатель предпочел отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия «образовательное учреждение» или «учреждение образования» к понятию «образовательная организация» как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов.

Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия, с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования.

Отметим, что Закон под образовательной организацией понимает некоммерческую организацию, осуществляющую в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность.

Исходя из этого, сообразно некоммерческим целям образования, логично определяет, что образовательные организации могут быть образованы в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций.

Как следует из ст. 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательством.

Категория «учреждение» выступает родовым понятием по отношению к возможным организационно-правовым формам образовательных организаций как организаций некоммерческих. Практика создания образовательных организаций подтверждает, что в настоящее время организационно-правовой формой создания образовательной организации является именно учреждение.

От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом — стабильность гражданского оборота. В связи с этим, учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций.

На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус под собственные нужды и решаемые задачи. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные, с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы, проводимой по субъектному составу.

В основу классификационного критерия для деления учреждений, и соответственно, образовательных организаций, положена форма собственности, на основе которой создана образовательная организация. В свою очередь, форма собственности определяет и учредителя образовательной организации.

Исходя из многообразия форм собственности, закрепленных на конституционном уровне, образовательная организация может быть государственной, муниципальной или частной.

Государственной образовательной организацией является организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципальной — созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). В свою очередь, частной образовательной организацией является организация, созданная учредителем (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами, их объединениями), кроме иностранных религиозных организаций), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Некоторым образовательным организациям, закон придает особую роль и значение при выполнении публичных функций, что отражается также на особом статусе учредителей таких юридических лиц.

1) образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федераций, и соответственно, основаны на государственной федеральной форме собственности.

2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа) (учебно-воспитательные учреждения). Такие организации могут быть образованы как на федеральном, так и региональном уровнях, и соответственно, могут быть созданы Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ*(27) правовой статус учреждений бюджетной сферы существенно изменяется. Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. Основные новации, как известно, касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений. И помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.

Казенные учреждения на федеральном уровне имеют закрытый перечень, куда например, включены, военные комиссариаты, учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т.п. Например, высшие учебные заведения могут быть созданы в форме автономных, бюджетных, либо казенных учреждений. При этом, законодатель исключает возможность создания федеральных вузов в форме казенного учреждения.

Новацией образовательного законодательства является выделение духовных образовательных организаций, а также закрепление особых требований к порядку их создания, установленных законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Между тем в действующем религиозном законодательстве отсутствует понятие духовной образовательной организации, а регулируется правовой статус религиозных организаций. В результате возникает правовая неопределенность с правовым режимом создания и деятельности духовных образовательных организаций, ведущая к фактическому смешению функций по религиозному воспитанию и духовному обучению.

Комментируемая статья определяет общие вопросы и особенности реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Особенности касаются, прежде всего, обеспечения гарантий прав обучающихся при решении вопроса о реорганизации или ликвидации образовательной организации.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»*(28) принятие соответствующего решения осуществляется уполномоченными органами только при соблюдении положений законодательства об основных гарантиях прав ребенка, касающихся сохранения социальной инфраструктуры для детей, ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

Кроме того, в принятии решения о реорганизации и ликвидации образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, принимают участие представительные органы соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация. Решение о реорганизации или ликвидации образовательной организации может быть принято только при наличии согласия представительного органа.

Какая образовательная организация создана физическими или юридическими лицами

Комментарий к статье 22

Давая определение образовательной организации в ст. 2 комментируемого Закона (п. 18), законодатель устанавливает, что она является некоммерческой организацией, осуществляющей на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, может быть государственной, муниципальной или частной.

Государственная образовательная организация — это образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием уровня муниципального района или городского округа.

Частная образовательная организация создается в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями.

Законодательство запрещает создание частных образовательных организаций иностранными религиозными организациями (ч. 7 комментируемой статьи).

Образовательная организация, исходя из ее легальной дефиниции (п. 18 ст. 2 комментируемого Закона), должна быть создана в форме, установленной гражданским законодательством. Перечень организационно-правовых форм, в которых может быть создана некоммерческая организация, содержится в ст. 50 Гражданского кодекса РФ и главе II Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» .

СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах:

1) потребительских кооперативов;

2) общественных организаций;

3) общественных движений;

4) ассоциаций (союзов);

5) товариществ собственников недвижимости;

6) казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

7) общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;

8) фондов (в том числе общественных и благотворительных фондов);

9) учреждений (государственных, муниципальных и частных);

10) автономных некоммерческих организаций;

11) религиозных организаций;

12) публично-правовых компаний.

13) адвокатских палат;

14) адвокатских образований.

Перечни, содержащиеся в ГК РФ и Федеральном законе «О некоммерческих организациях», не являются исчерпывающими и дополняются путем принятия новых федеральных законов.

Современное состояние системы образования в Российской Федерации дает основание заключить, что наиболее часто используемой на практике организационно-правовой формой для образовательной организации (наиболее востребованной, но не единственной) является учреждение.

Основы законодательного регулирования данной организационно-правовой формы некоммерческой организации содержатся в статье 123.21 «Основные положения об учреждениях» Гражданского кодекса РФ.

Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления.

Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

При создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц (ст. 123.21 ГК РФ).

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом.

Учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.

По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.

Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Законодательно установлены типы государственных и муниципальных учреждений — казенные, бюджетные и автономные (ст. 123.22 ГК РФ, ст. 9.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом — Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» .

СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Казенное учреждение, как это определено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, — это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Под бюджетным учреждением, в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Легальная дефиниция автономного учреждения содержится в ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»): автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» .

СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4238.

В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований принимаются региональные и муниципальные нормативные правовые акты, которыми утверждается порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных (региональных) и муниципальных образовательных учреждений. Например, Постановление Московской городской Думы от 9 декабря 2009 г. N 72 «О порядке согласования решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений на территории города Москвы» , Постановление Правительства Республики Дагестан от 29 октября 2008 г. N 359 «О Порядке создания, реорганизации, ликвидации и финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Республики Дагестан» , решение Совета депутатов городского округа Котельники Московской области от 29 декабря 2014 г. N 6/7 «Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных образовательных учреждений городского округа Котельники Московской области» и т.д.

Ведомости Московской городской Думы. 18.02.2010. N 12. Ст. 398.

Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.10.2008. N 20. Ст. 879.

Котельники сегодня. 19.02.2015. N 8; 26.02.2015. N 9.

Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Имущество частного учреждения находится у него на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 296).

Порядок финансового обеспечения деятельности частного учреждения и права частного учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное частным учреждением, определяются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 123.23 ГК РФ и др.).

Законодательство об образовании может устанавливать особый порядок создания образовательных организаций в зависимости от их профиля (от реализуемых ими образовательных программ).

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи устанавливается особый порядок создания духовных образовательных организаций.

Гражданское законодательство, содержащее ряд статей, которыми установлен гражданско-правовой статус религиозной организации (ст. ст. 123.26, 123.27, 123.28 ГК РФ, ст. 6 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), выступает общим правом (lex generalis) при регулировании отношений по созданию духовных образовательных организаций. Специальным правом (lex specialis) в этом случае будет выступать законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, которое формируется на базе Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» .

СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

Такое правовое положение согласуется с конституционными принципами светского характера Российского государства и отделения религиозных организаций от государства (ст. 14 Конституции РФ), свободой совести и свободой вероисповедания (ст. 28 Конституции РФ), а также принципом государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, устанавливающим светский характер образования в государственных и муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность (ст. 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

В ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» закреплены право каждого на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими, а также норма, в соответствии с которой воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. В этой же статье закреплено право религиозных организаций на создание образовательных организаций в соответствии со своими уставами и с законодательством Российской Федерации.

Особенности организации и деятельности духовных образовательных организаций установлены в ст. 19 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»:

— исключительное право создавать духовные образовательные организации предоставлено централизованным религиозным организациям ;

Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций (ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»).

— установлено требование обязательной регистрации духовных образовательных организаций в качестве религиозных организаций ;

Религиозная организация — добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»).

— наделение духовных образовательных организаций правом на реализацию образовательных программ, направленных на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций, а также образовательных программ среднего профессионального образования и высшего образования в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.

Особенности получения религиозного образования установлены также в ст. 87 комментируемого Закона.

Устанавливая особый порядок создания образовательных организаций, законодатель использует различные приемы.

В случае с духовными образовательными организациями регулирование этих отношений исключается из предмета законодательства об образовании и в качестве применимого права определяется другая отрасль законодательства (Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»).

Еще один прием создания особого порядка формирования образовательной организации состоит в ограничении круга лиц, которые могут создавать образовательные организации.

В этих целях законодатель может использовать запретительные нормы. Так, уже упоминалось, что в соответствии с ч. 7 комментируемой статьи иностранным религиозным организациям запрещено создавать на территории Российской Федерации частные образовательные организации.

Может устанавливаться исключительное право на создание образовательных организаций определенного профиля. Так, в соответствии с ч. 8 комментируемой статьи исключительным правом создания образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, наделяется Российская Федерация.

Только Российская Федерация или субъекты Российской Федерации могут создавать специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа — образовательные организации для обучающихся с общественно опасным поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (ч. 9 комментируемой статьи).

Таким образом, по действующему законодательству об образовании в Российской Федерации не могут быть созданы, например, частные (региональные, муниципальные) военные образовательные организации, не могут быть созданы частные или муниципальные учебно-воспитательные учреждения для обучающихся с девиантным поведением.

В комментируемой статье установлены особенности процедуры создания образовательной организации, нацеленные на осуществление более эффективного контроля за соблюдением законодательства об образовании и всеобъемлющий учет вновь создаваемых образовательных организаций. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 22 на Федеральную налоговую службу (ФНС России) в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также на ее территориальные органы, возложена обязанность уведомить о государственной регистрации образовательной организации Рособрнадзор — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности (региональные министерства образования, департаменты образования и т.д.).

Порядок и сроки такого уведомления устанавливаются в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» . При этом факт установления в Законе об образовании особого порядка государственной регистрации образовательной организации согласуется с Федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в котором допускается установление особенностей в процедуре регистрации отдельных видов юридических лиц (ст. 10).

СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431.

Предмет комментируемой статьи, помимо вопросов создания образовательной организации, составляют также отношения по реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

В отношении образовательной организации, с одной стороны, действует общий порядок реорганизации или ликвидации юридического лица, установленный гражданским законодательством а с другой стороны, законодательством об образовании устанавливается ряд особенностей.

Общий порядок реорганизации и ликвидации юридического лица, в том числе образовательной организации, закреплен в Гражданском кодексе РФ (ст. ст. 57, 61 и др.), а также в иных Федеральных законах — Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (ст. ст. 16 — 21), Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (главы V и VII) и т.д.

Реорганизация образовательной организации может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.

Образовательная организация считается реорганизованной (за исключением случаев реорганизации в форме присоединения) с момента государственной регистрации вновь возникшей организации (организаций).

При реорганизации образовательной организации в форме присоединения к ней другой организации первая из них считается реорганизованной с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенной организации.

Ликвидация образовательной организации влечет ее прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства ее прав и обязанностей к другим лицам.

Образовательная организация ликвидируется по решению ее учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано.

Образовательная организация может быть ликвидирована по решению суда. В статье 61 Гражданского кодекса РФ перечислены иски, по которым судом может быть принято решение о ликвидации юридического лица (например, по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии); по иску учредителя (участника) юридического лица в случае невозможности достижения целей, ради которых оно создано, в том числе в случае, если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется, и т.д.).

Законодательством об образовании определены особенности процедуры реорганизации и ликвидации образовательной организации. Они касаются, прежде всего:

1) включения обязательным элементом процедуры реорганизации или ликвидации образовательной организации официальной оценки последствий такого решения;

2) включения обязательным элементом процедуры реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, учет мнения жителей данного сельского поселения;

3) особенностей реорганизации и ликвидации международных (межгосударственных) образовательных организаций.

Особенности процедуры реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, нацелено на сохранение сельских малокомплектных школ и создание благоприятных социальных условий проживания в сельской местности.

Правовые формы, в которых может учитываться мнение населения по вопросам местного значения, в том числе по вопросам реорганизации и ликвидации сельских школ, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : местный референдум (ст. 22), сход граждан (ст. ст. 25, 25.1), собрание граждан (ст. 29), опрос граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Компетентные органы муниципальных образований могут принимать муниципальные правовые акты, в которых непосредственно устанавливается порядок учета мнения населения по вопросам реорганизации и ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении (например, Постановление администрации муниципального района «Вуктыл» от 16 сентября 2015 г. N 09/627 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов муниципального района «Вуктыл» при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации» .

Официальный сайт администрации муниципального района «Вуктыл»: http://www.vuktyl.com. 17.09.2015.

Обязательным условием для принятия федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной или муниципальной образовательной организации является наличие положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения (ч. 11 комментируемой статьи).

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, а также порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются Правительством РФ: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2014 г. N 84 «Об утверждении Правил проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и Правил создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки указанной комиссией заключений» .

СЗ РФ. 2014. N 7. Ст. 681.

В Правилах, утвержденных упомянутым Постановлением Правительства РФ, определено, что решение о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации принимается в соответствии с установленным Правительством РФ Порядком создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений (Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» ) при наличии положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации.

СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4238.

Для проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя данной образовательной организации, до принятия соответствующего решения представляет в комиссию предложение о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации с приложением необходимых документов, перечень которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации, по согласованию с Минобрнауки России.

Последствия реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации оцениваются по совокупности следующих критериев:

а) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу дошкольной образовательной организации:

— обеспечение продолжения предоставления и получения образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных ФГОС (в случае принятия решения о реорганизации);

— обеспечение завершения обучения обучающихся федеральной государственной образовательной организации, предлагаемой к реорганизации или ликвидации;

— обеспечение продолжения осуществления видов деятельности, реализовывавшихся только федеральной государственной образовательной организацией, предлагаемой к реорганизации или ликвидации;

б) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу общеобразовательной организации:

— обеспечение продолжения предоставления и получения образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных ФГОС, федеральными государственными требованиями (в случае принятия решения о реорганизации);

в) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу профессиональной образовательной организации:

г) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу образовательной организации высшего образования:

— обеспечение продолжения предоставления и получения образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных ФГОС, федеральными государственными требованиями, образовательным стандартом (в случае принятия решения о реорганизации);

— обеспечение повышения качества проводимых научных исследований (в случае принятия решения о реорганизации);

д) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу организации дополнительного образования:

е) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу организации дополнительного профессионального образования:

Значения вышеприведенных критериев с учетом отраслевой особенности деятельности, осуществляемой федеральной государственной образовательной организацией, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации:

— Приказ Минсельхоза России от 14 июля 2014 г. N 275 «Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, подведомственной Министерству сельского хозяйства Российской Федерации» ;

Российская газета. 14.08.2014. N 182.

— Приказ Минобрнауки России от 3 апреля 2014 г. N 262 «Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации» ;

Российская газета. 14.05.2014. N 106.

— Приказ Минкультуры России от 15 июля 2015 г. N 2000 «Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства культуры Российской Федерации» ;

Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. 13.08.2015.

— Приказ Минэкономразвития России от 23 июля 2015 г. N 498 «Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации, и перечня документов, необходимых для проведения такой оценки» .

Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. 02.09.2015.

Вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ утверждены Правила создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки комиссией заключений.

Положение о комиссии и ее состав утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации, в отношении которой рассматривается вопрос о реорганизации или ликвидации.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации или муниципальной образовательной организации устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Им может быть как правительство субъекта Российской Федерации (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 декабря 2013 г. N 508 «Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении Республики Коми, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений» ), так и региональное министерство образования (департамент образования) (например, Приказ Министерства образования и науки Республики Марий Эл от 8 ноября 2013 г. N 1442 «Об утверждении порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Республики Марий Эл, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), в том числе порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений» .

Официальный интернет-портал Республики Коми: http://www.rkomi.ru. 20.12.2013.

Официальный интернет-портал Республики Марий Эл: http://www.portal.mari.ru. 16.12.2013.

Аналогичные документы принимаются также на муниципальном уровне (например, Постановление Исполкома муниципального образования «Лаишевский муниципальный район» от 7 апреля 2014 г. N 710 «Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации на территории Лаишевского муниципального района Республики Татарстан» , Постановление главы Озерского муниципального района Московской области от 24 декабря 2013 г. N 1705 «Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальных образовательных организаций, расположенных на территории Озерского муниципального района, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), и Порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений» ).

Камская новь. 23.04.2014. N 30.

Вестник Озерского муниципального района Московской области. 27.01.2014. N 1.

Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Например; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения об условиях учреждения и деятельности в городе Ереване Российско-Армянского (Славянского) университета (Москва, 29 августа 1997 г.) , Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке Кыргызско-Российского славянского университета (Бишкек, 9 сентября 1993 г.) , Соглашение между Правительством Республики Таджикистан и Правительством Российской Федерации об условиях учреждения и деятельности в городе Душанбе Российско-Таджикского (Славянского) университета (Москва, 10 июня 1997 г.) .

Бюллетень международных договоров. 2005. N 10. С. 9 — 12.

Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Так, например, в ст. 14 Межправительственного соглашения об условиях учреждения и деятельности в городе Ереване Российско-Армянского (Славянского) университета установлено, что Соглашение заключается сроком на 10 лет и вступает в силу после уведомления Сторонами друг друга о выполнении государственных процедур, предусмотренных внутренним законодательством государств Сторон. Его действие будет автоматически продлеваться на последующие десятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит путем письменного уведомления о своем желании прекратить его действие не позднее чем за 6 месяцев до истечения очередного периода. В ст. 15 этого же Соглашения установлены особенности процедуры ликвидации Российско-Армянского (Славянского) университета: «В случае прекращения действия настоящего Соглашения Стороны обеспечивают завершение обучения студентов Университета, назначают ликвидационную комиссию, которая составляет ликвидационный баланс имущества Университета. Ликвидационный баланс представляется на утверждение Сторонам».

Автор — Козырин А.Н., проф., д.ю.н.
По состоянию на 01 августа 2016 года

Глава II. Гражданско-правовой статус образовательных учреждений и организаций

В соответствии с нормой п. 1 ст. 12 Закона об образовании образовательный процесс осуществляет образовательное учреждение, которое является юридическим лицом (п. 2 ст. 12 Закона об образовании).

Гражданским кодексом Российской Федерации юридическим лицом признается организация, имеющая обособленное имущество в собственности либо на правах хозяйственного ведения, либо в оперативном управлении (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Юридическое лицо отвечает имуществом по своим обязательствам, приобретает и реализует гражданские (имущественные и личные неимущественные) права, исполняет обязанности от своего имени, выступает истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, третейских судах.

Юридическое лицо должно иметь самостоятельный баланс или смету.

Юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ).

Некоммерческие организации не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не вправе распределять получаемую прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ).

Некоммерческие организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, в иных целях, направленных на защиту общественных благ.

В юридической литературе отмечается, и на это было обращено внимание в гл. I, что выступление некоммерческих, в частности образовательных, организаций в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено, во-первых, необходимостью материального обеспечения их основной, определенной учредительными документами, деятельности, и, во-вторых, самостоятельным участием в собственно экономических, имущественных отношениях в качестве субъектов рынка. Действующее законодательство Российской Федерации (ГК РФ, Закон о некоммерческих организациях, Закон об образовании, Закон о высшем образовании) допускает возможность участия образовательных организаций в деятельности, приносящей доход.

Из Закона об образовании (ст. 11 прим.; ст. 12) следует, что организации — юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность, могут создаваться только как некоммерческие организации. Тем самым законодатель определил в качестве основной цели образовательных организаций не извлечение прибыли, а осуществление образовательного процесса. Иное означало бы, что учредитель образовательной организации был бы вправе предпринять все усилия для получения прибыли для себя лично и уделять минимум внимания организации, обеспечению обучения, воспитания, экономя на потребностях обучающихся.

Закрепление особого правового статуса образовательных организаций обусловлено необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, связанной с реализацией конституционного права личности, и определяет ряд требований к ним: функционирование в определенных законом организационно-правовых формах некоммерческих организаций (для государственных и муниципальных – только в форме учреждения), установление специальной правоспособности, т. е. права осуществлять только ту деятельность в соответствии с законом, которая прямо указана в их учредительных документах, в частности, образовательная деятельность является для них основной и должна быть указана в учредительных документах образовательной организации; лицензирование образовательной деятельности (ст. 33 Закона об образовании), требования к педагогическому составу, материальному оснащению, экономическому обеспечению: требования, связанные с реализацией конкретных образовательных программ установленных Законом об образовании уровней.

В этой связи никак нельзя согласиться с мнением, нередко высказываемым в литературе, что образовательное учреждение профессионального образования в настоящее время не имеет частного юридического статуса.10 Подобный вывод никак не подтверждается ни соответствующими нормами Закона об образовании, ни положениями Гражданского кодекса Российской Федерации.

Образовательная организация как юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе государственной налоговой инспекции в порядке, который определяется Федеральным законом от 2002 г. (с изм. от 2003г.) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».11 Она считается созданной с момента ее государственной регистрации, т.е. с момента внесения в государственный реестр юридических лиц.

Юридические лица – коммерческие и некоммерческие организации – по степени участия их участников в делах этих организаций во многих зарубежных правовых системах подразделяются на т. н. корпорации и учреждения. К корпорациям относятся добровольные объединения физических и (или) юридических лиц, организованные на началах членства их участников (хозяйственные общества и товарищества, кооперативы). Учреждения — это организации, создаваемые («учреждаемые») одним или несколькими лицами и не имеющие членства, т. е. строго фиксированного участия, например, фонды.

Хотя в российском гражданском праве отсутствует подобное деление, однако же, гражданское законодательство выделяет некоммерческие организации, построенные на членстве, и не имеющие членства. Они отличаются по своему правовому положению.

В российском законодательстве о некоммерческих организациях отсутствует легальное определение понятия «членства», в результате чего происходит смешение его с термином «участник».

Как указывается в одном из источников,12 отношения членства имеют следующие признаки:

лицо, желающее стать членом организации, должно заявить об этом;

организация дает согласие на то, что данное лицо будет ее членом;

отношения между организацией и ее членом оформляются определенным правовым способом (указывается, как правило, в уставе);

отношения членства предполагают взаимные права и обязанности между организацией и ее членами; возникают, как правило, обязательственные правоотношения;

отношения членства могут быть прекращены как по волеизъявлению члена организации, так и по волеизъявлению самой организации.

Что касается терминологических отличий в понятиях «учредитель», «участник», «член организации», то учредителями являются лица, принявшие решение о создании юридического лица, а понятия «участник» и «член организации» для целей закона о некоммерческих организациях, как указывается в том же издании, практически невозможно разграничить.

В некоммерческих организациях, построенных на началах членства, имущество принадлежит самому юридическому лицу, а участники, члены организации не отвечают по его обязательствам, как и сама организация по обязательствам своих членов.

К таким некоммерческим организациям относятся, в частности, общественные и религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, потребительские кооперативы, торгово-промышленные палаты. Правовой статус некоммерческих организаций, не имеющих членства, т. е. не являющихся корпорацией, определяет, что учредители непосредственно не участвуют в деятельности таких организаций. К ним следует отнести фонд, учреждение, автономную некоммерческую организацию. Фонд создается учредителями (учредителем) по своей воле, которые добровольно передают ему определенное имущество, поступающее в собственность самого юридического лица. Учредители фонда не имеют ни прав собственности на имущество фонда, ни обязательственных прав в отношении самого фонда, т.е. не принимают участия в управлении им, не вправе принимать решение о его ликвидации. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не несет ответственности по обязательствам его учредителей. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Деятельностью фонда руководит коллегиальный или единоличный орган, предусмотренный его уставом, утвержденным учредителями.

В то же время с целью надзора за деятельностью фонда, принятием органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства создается попечительский совет фонда, закрепленный законом в качестве его органа. Ликвидация фонда осуществляется только по решению суда по заявлению заинтересованных лиц, в частности учредителей фонда.

В отличие от фонда имущество автономной некоммерческой организации (АНО), формируемое за счет добровольных взносов ее учредителей, поступает в собственность самой АНО. Закон о некоммерческих организациях не исключает единоличного учредительства АНО.

Высшим органом управления АНО, имеющим исключительную компетенцию, является коллегиальный высший орган (п. 1 ст. 29 Закона о некоммерческих организациях). В его состав входят как учредители, так и наемные работники, которые не могут составлять более одной трети от числа членов этого высшего органа управления (п. 5 ст. 29 Закона о некоммерческих организациях). Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими АНО, а она, в свою очередь, не отвечает по обязательствам учредителей. Однако Закон о некоммерческих организациях (п. 3 ст. 10) предписывает учредителям осуществлять надзор за деятельностью АНО, порядок осуществления которого должен быть предусмотрен учредительными документами АНО.

По сути, АНО занимает некоторое промежуточное положение между организациями, создаваемыми на принципах участия членов, и теми, которые не имеют членства. Так, по своему имущественному положению в отношении имущества АНО близок к фондам (оба вида юридического лица имеют право на имущество), но учредители фонда не участвуют в управлении фондом, в то время как учредители АНО входят в состав коллегиального высшего органа управления, принимают решения о внесении изменений в устав о ликвидации, преобразовании АНО в организационно-правовые формы, основанные на членстве. К компетенции высшего органа АНО, установленной законом исчерпывающим образом, относятся такие вопросы, как: изменение устава АНО; определение приоритетных направлений деятельности организации, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации; создание филиалов и открытие представительств; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация АНО.

Следует обратить внимание на обстоятельство, вследствие которого Закон об образовании допускает создание негосударственных образовательных организаций в организационно-правовых формах некоммерческих организаций, а Закон о высшем образовании (п.1 ст. 8) прямо устанавливает ограничения для формы высшего учебного заведения, реализующего образовательные программы высшего профессионального образования. Оно может быть создано лишь как образовательное учреждение. Тем самым, закон, исходя из смысла самой нормы, подразумевает под образовательным учреждением определенную организационно-правовую форму и не допускает создание вузов в иных формах некоммерческих организаций, в т.ч. в форме автономной некоммерческой организации.

Учитывая, что образовательное учреждение как организационно-правовая форма не обладает достаточной имущественной самостоятельностью, было бы более целесообразным предусмотреть в законе и иные формы, в которых могут существовать высшие учебные заведения, но обладающие большей свободой.

Законодательство об образовании использует понятие «образовательное учреждение» в двух аспектах:

как родовое понятие – организацию, создаваемую («учреждаемую») собственником имущества для определенных функций, не связанных с извлечением прибыли;13 как установленную законом организационно-правовую форму, вид юридического лица, определяющую правовой статус, т. е. права, обязанности, ответственность.

В качестве определенной организационно-правовой формы собственно «учреждение» закреплено ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Закона о некоммерческих организациях. Правовое положение имущества учреждения определяется в ст. 213, ст. 296, ст. 298 ГК РФ. Учреждение создается (учреждается) собственником имущества, которое закрепляется за учреждением на праве оперативного управления, оно финансируется учредителем полностью или частично. ГК РФ предполагает, что учреждение создается (учреждается) одним, единственным учредителем, собственником имущества для осуществления обусловленным им целей некоммерческого характера.

В соответствии с п. 1 ст. 12 Закона об образовании образовательная организация, осуществляющая образовательный процесс, другими словами, реализующая одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающая содержание и воспитание обучающихся, воспитанников, создаётся в правовой форме образовательного учреждения. Из дословного прочтения п. 3 ст. 12 Закона об образовании следует, что закон закрепляет следующие организационно-правовые формы образовательной организации – государственное образовательное учреждение, негосударственное образовательное учреждение, муниципальное образовательное учреждение. По нашему мнению, что подтверждается нормами Закона об образовании, законодатель ввел и юридически оформил, новые, самостоятельные, обособленные от других формы некоммерческих организаций – названные виды образовательных учреждений. Это не противоречит положению п. 3 ст. 50 ГК РФ, устанавливающему, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в формах, предусмотренных законом. Таким образом, можно констатировать, что введенное Законом об образовании понятие образовательного учреждения как организационно-правовой формы не является разновидностью учреждения, как отдельного вида юридического лица установленного ГК РФ. Отсюда следует вывод, что нормы ГК РФ, закрепляющие правовой статус учреждения, не должны применяться к образовательным учреждениям. Закон об образовании вводит особый, отличающийся от норм ГК РФ, правовой режим имущества образовательного учреждения (см. далее в тексте).

Вообще законодатель достаточно часто пользуется предоставленной ст. 50 ГК РФ возможностью вводить иные формы некоммерческих организаций и юридически оформлять для них особый правовой статус, в т. ч. режим имущества, например, общественные учреждения, общественные фонды (см. Федеральный закон «Об общественных объединениях»14), т.п. формы (торгово-промышленные палаты, товарищества собственников жилья).

Основные отличия правового положения образовательного учреждения от учреждения, закрепленные Законом об образовании, состоят в следующем.

1. Допускаются многоучредительство образовательного учреждения и его самофинансирование. При этом не требуется обязательного закрепления имущества учредителями за образовательным учреждением при его создании.

2. Учредители заключают договор о совместном создании образовательного учреждения.

3. Денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные образовательному учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию, доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности поступают в собственность самого образовательного учреждения, в то время как денежные средства «просто» учреждения и приобретенное на них имущество поступают лишь в самостоятельное распоряжение учреждения.

4. Образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора или арендодателя имущества без согласия учредителя, а средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении.

Общим у образовательного учреждения с учреждением является, во-первых, то, что имущество, закрепленное учредителем за каждым из них, находится в оперативном управлении этих видов юридических лиц; во-вторых, при недостаточности у учреждения собственных денежных средств, а у образовательного учреждения денежных средств и принадлежащего ему имущества, ответственность по их обязательствам несет учредитель.

5. Управление образовательным учреждением. Законодатель устанавливает особенности управления для государственных и муниципальных образовательных учреждений по сравнению с негосударственными.

В то же время Закон об образовании недостаточно четко, по нашему мнению, определил понятие образовательного учреждения, его характерные признаки, в результате чего повсеместно в правовой литературе названная форма юридического лица была воспринята как разновидность учреждения с вытекающими отсюда правовыми последствиями.15

Так, в частности, Т.В.Твердова полагает, что предпринятое Законом об образовании деление образовательных учреждений на соответствующие организационно-правовые формы (государственные, муниципальные, негосударственные) является неудачным, т.к. подразумевает, по её мнению, во-первых, трансформацию одной организационно-правовой формы – учреждения, в другие, и, во-вторых, из-за того, что в основе такой классификации лежат формы собственности.16

Е. А. Суханов, отмечая, что правовое положение образовательных учреждений (организаций) до сих пор характеризуется неясностями и противоречиями, также числит образовательные учреждения, в частности высшие учебные заведения, в числе разновидностей учреждений. При этом привлекая в качестве обоснования правило о субсидиарной ответственности учредителей образовательного учреждения по его долгам (иное его утверждение о его банкротстве в соответствии с Законом об образовании не может быть принято, т.к. в соответствии с п.8 ст.39 этого закона банкротом может быть признана образовательная организация, но не образовательное учреждение), он делает безапелляционный вывод о том, что образовательное учреждение, в том числе и негосударственное, не может быть ничем, кроме как учреждением в смысле ст.120 ГК РФ. Правило же статьи 11-1 Закона об образовании Е. А. Суханов считает не только юридически некорректным, но и бессмысленным.17

В своих рассуждениях и Е.А. Суханов и Т.В. Твердова исходят именно из незыблемости конструкции учреждения и обязательного соответствия ей всех тех форм, в названии которых присутствует слово «учреждение». При этом они не допускают мысли, что понятие «образовательное учреждение» как сочетание слов — одного производного от образования и учреждения — может вовсе и не относиться к достаточно четкой юридической конструкции учреждения, установленной ГК РФ и Закон о некоммерческих организациях.

Не название «учреждение» определяет имущественный статус такой разновидности юридического лица, а именно закрепление законодателем его имущественного положения узаконивает правовой статус юридического лица и, соответственно, имущества. Действительно, следовало бы согласиться с Е. А. Сухановым, называющим положения Закона об образовании, закрепляющие право собственности образовательного учреждения на ряд видов имущества и на доходы от собственной деятельности, «абсурдными», но только в том случае, если бы они относились собственно к учреждению. В данном случае речь должна идти об отдельной организационно-правовой форме образовательного учреждения. Несколько обстоятельств, вытекающих из Закона об образовании, свидетельствуют об этом.

Во-первых, закон допускает многоучредительство образовательного учреждения; во-вторых, он не делает ограничений в отношении учредителей. Это могут быть и физические лица; так это было при создании первых негосударственных образовательных учреждений, да и остается практикой на сегодняшний день; в-третьих, в связи с этим закон допускает самофинансирование образовательных учреждений, т.е. они обеспечивают свое выживание и развитие за счет платной образовательной и иной, не запрещенной законом, приносящей доход самостоятельной экономической деятельности.

Отсюда вытекает именно то регулирование вещных прав на имущество образовательного учреждения, которое установлено Законом об образовании, ибо в противном случае, если основываться только на нормах ГК РФ об учреждении, могут сложиться достаточно абсурдные ситуации, когда учредители образовательного учреждения, ни копейки не вложившие в его материальное оснащение, вдруг ни с того ни с сего станут собственниками зданий, оборудования, другого имущества, приобретенного за счет самостоятельно заработанных образовательным учреждением средств. Здесь возникает ряд вопросов, среди которых, не в последнюю очередь, занимают такие, как «а в каком соотношении учредители становятся долевыми собственниками?», «как быть в тех случаях, когда один из учредителей становится банкротом и принадлежащее ему имущество попадает в состав конкурсной массы и тем самым образовательное учреждение лишается заработанного имущества?», не говоря уже о несправедливости закрепления незаработанного ими имущества за учредителями.

Поскольку, как справедливо отмечает тот же Е.А. Суханов, образовательное учреждение создается для решения социальных (образовательных), а не коммерческих задач и относится к числу некоммерческих организаций, 18то и в правовом, в частности, в гражданско-правовом, регулировании их имущественного положения следует учитывать именно высокое социальное предназначение образовательных учреждений, что законодатель и закрепил в соответствующих нормах Закона об образовании.

Другое дело, что гражданско-правовые представления в этом законодательном акте остались на уровне 1992 г., когда впервые был принят Закон об образовании и соответствующие нормы не приведены в соответствие ни с ГК РФ, ни с самой внутренней конструкцией образовательного учреждения, в результате чего, она испытывает ряд противоречий. Так, «унитарный» характер правовой природы учреждения (и здесь есть совпадение с образовательным учреждением) опровергается необоснованно многоучредительством образовательного учреждения на основании норм Закона об образовании.

Однако, следует, на наш взгляд, сделать вывод о неправомерности прямого и непосредственного критического сравнения образовательного учреждения, как отдельной организационно-правовой формы, с учреждением.

Следовало бы законодательно закрепить в качестве учредительного документа образовательного учреждения учредительный договор и требования к нему.

Из смысла норм ст. ст. 11, 11 – прим., 12 Закона об образовании следует, что государственными и муниципальными могут создаваться только образовательные учреждения.

Закон об образовании не раскрывает понятия «государственное образовательное учреждение», «муниципальное образовательное учреждение». Более того, закон не называет среди учредителей ни Российскую Федерацию, ни субъектов Российской Федерации, ни муниципальные образования. Основываясь на толковании иных норм Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности регулирующих учреждение как форму некоммерческой организации, можно предположить, что в основу деления образовательных учреждений на государственные, муниципальные, негосударственные (частные и т. п.) положена форма собственности на имущество, которым учредитель наделяет учреждение. Однако, такой подход применим в отношении лишь учреждения, которое создается и финансируется единственным учредителем, собственником этого передаваемого имущества, как это следует из дословного прочтения п. 1 ст. 120 ГК РФ. Государственное учреждение создается («учреждается») государством (Российской Федерацией или ее субъектом), муниципальное – муниципальным образованием, негосударственное – иными лицами, выступающими от своего имени, гражданином, юридическим лицом, органом власти, выступающим в форме юридического лица. Главное здесь – закрепление, передача учредителем имущества, находящегося в его собственности, и финансирование им учреждения. Иное лицо, не собственник, не вправе учреждать учреждение.

Подобный подход с определенными ограничениями применим и к образовательному учреждению, в отношении которого Закон об образовании допускает многоучредительство. Следует предположить, что государственным образовательным учреждением будет являться юридическое лицо, которому имущество передает собственник – государство (Российская Федерация или её субъект), и соответственно, муниципальным образовательным учреждением – то, имущество за которым закрепляет муниципальное образование. От имени государства и муниципального образования выступают определенные органы, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями. В этом случае государство и муниципальные образования в лице своих органов исполняют функции учредителей, устанавливают планы приема, назначают руководителя – в предусмотренных законом случаях и т. п. Для таких образовательных учреждений, играющих роль своего рода «унитарных» организаций (имущество юридического лица формируется одним лицом, одним же лицом осуществляются функции учредителя) применяются и соответствующие нормы Бюджетного кодекса,19 предусматривающие прохождение денежных средств, заработанных от самостоятельной деятельности, приносящей доход, через соответствующее казначейство (РФ, субъекта РФ, муниципального образования). При этом действующее правовое регулирование таких «унитарных» моноструктур представляется достаточно стройным и логичным. Однако, проблемы возникли тотчас, как только Закон об образовании допустил многоучредительство образовательных учреждений и юридически не определил и не оформил правовое положение отдельных форм образовательного учреждения. Возникает ряд вопросов, – каким по своей организационно-правовой форме будет образовательное учреждение в случае участия в качестве учредителя Российской Федерации и одного из субъектов Российской Федерации?; если учредителями выступают различные субъекты Российской Федерации?; если учредителями будут один (несколько) из субъектов РФ и муниципальное образование; если в число субъектов войдет частное лицо – гражданин, юридическое лицо? Определение организационно-правовой формы образовательного учреждения играет в данном случае решающее значение, т. к. законодательство об образовании связывает многие правила осуществления образовательной деятельности именно с закреплением правового статуса «государственности» и «муниципальности».

Особую важность правовое регулирование статуса образовательного учреждения как юридического лица приобретает в условиях практической реализации выдвинутой в рамках концепции реформирования сферы образования идеи многоучредительства государственных (муниципальных) образовательных учреждений. В последнее время, в связи с предполагаемыми реформами образования, намечен перевод государственных образовательных образований начального, среднего, высшего профессионального образования государственного (муниципального) в одну из форм некоммерческой организации. Подобные предложения противоречат действующим правовым нормам, но вызваны в первую очередь бедственным положением с бюджетным финансированием государственных (муниципальных) образовательных учреждений. Здесь необходимо уяснить следующее.

Учреждение как отдельный вид, организационно-правовая форма юридического лица создается собственником имущества для реализации функций некоммерческого характера (управленческих, социально-культурных и иных) (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). Учреждение финансируется собственником полностью или частично. При этом имущество закрепляется за учреждением на правах оперативного управления (ст. 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации). При недостаточности у учреждения собственных денежных средств субсидиарную (дополнительную) ответственность несет собственник соответствующего имущества. Из дословного прочтения п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что учреждение создает одно лицо – собственник имущества (в единственном числе). В то же время ст. 11 Закона об образовании, как сказано ранее, предусматривает множественность учредителей образовательного учреждения.

Из анализа цели создания и содержания правовой конструкции учреждения следует, что оно может создаваться гражданином, юридическим лицом или государством для осуществления определенной деятельности некоммерческого характера. С этой целью учредитель закрепляет за учреждением, т.е. передает, принадлежащее ему имущество на период функционирования последнего. Собственник имущества вправе изъять неиспользуемое учреждением имущество или используемое им не по назначению (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Само же учреждение не вправе никаким образом, даже с согласия собственника, отчуждать это имущество. Такое положение имущества следует из нормы ст. 296 и ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Учредитель утверждает устав, назначает руководителя учреждения и определяет ему задание – программу деятельности. Учреждение относится к так называемым, «унитарным» юридическим лицам, подобно государственным и муниципальным унитарным предприятиям. По замыслу подобной правовой схемы юридическое лицо такого вида предназначено для исполнения воли создавшего его учредителя, и в связи с этим самостоятельные действия должны быть ограничены, в частности – распоряжение предоставленным (закрепленным) имуществом, в том числе денежными средствами. Тем самым деятельность учреждения как самостоятельного субъекта тесно связывается с волей его учредителя. Множественность учредителей, фактических хозяев учреждения, размывает названную конструкцию, приводит к правовой неопределенности в случае споров между учредителями относительно целей, задач организации, управления ею, установления прав и обязанностей, ответственности на этапе создания учреждения.

Гражданский кодекс Российской Федерации не устанавливает для учреждения учредительного договора. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (п. 1 ст. 14) определяет в качестве учредительных документов решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. Но ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни названный законодательный акт не предполагают в качестве учредителя нескольких лиц и, следовательно, не закрепляют правила совместного участия учредителей в делах учреждения. Это подтверждается и отсутствием в составе учредительных документов учреждения учредительного договора.

Конституция Российской Федерации применяет понятие образовательное учреждение только к государственным и муниципальным образовательным учреждениям (п. 2 и п. 3 ст. 43). При этом наиболее последовательно проводится мысль о едином учредителе такой организации: это либо государство (Российская Федерация, субъект Российской Федерации), либо муниципальное образование. Такое деление образовательных учреждений совпадает естественным образом с установленными Конституцией Российской Федерации формами собственности: государственной, муниципальной, частной (п. 2 ст. 8). Выскажем предположение, что при подготовке Закона об образовании в 1992 г., т. е. до принятия Гражданского кодекса в 1994г., авторы законопроекта, а затем и законодатель не имели возможности использовать иные формы некоммерческих организаций, т.к. они не были установлены законом, а Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик были ратифицированы лишь в 1993 г. Впоследствии, в 1996г. при внесении изменений в Закон об образовании законодатель установил для негосударственных образовательных организаций формы, предусмотренные гражданским законодательством для некоммерческих организаций, оставив ранее введенную форму негосударственного учреждения.

Связывание вида образовательного учреждения с государственной или муниципальной формой собственности логично увязывает цели, функции учредителя с его правомочиями собственника. Образование как конституционное право личности должно гарантироваться и защищаться государством. Поддержка, развитие образования является одной из основных функций государства. Государство (муниципальное образование), учреждая, создавая образовательное учреждение, тем самым реализует названную функцию и для выполнения ее закрепляет принадлежащее ему имущество за образовательным учреждением, несет субсидиарную ответственность в конечном счете за доступность, уровень, качество образования в стране. Учредитель – государство, муниципальное образование – как собственник имущества, во исполнение названной конституционной нормы, обязано полностью финансировать образовательный процесс, его инфраструктуру. При этом сама возможность предпринимательской, иной самостоятельной экономической деятельности, приносящей доход государственному, муниципальному образовательному учреждению, должна быть максимально ограничена.

Однако, на сегодняшний день государство и тем более муниципальное образование в весьма малой степени участвует в прямом, бюджетном финансировании и иной материальной поддержке подведомственных им образовательных учреждений. Тем самым и объясняются многочисленные призывы руководителей государственных образовательных учреждений, в первую очередь, вузов, а из них – экономического профиля, о максимально возможном расширении финансовой, иной имущественной самостоятельности руководимых ими организаций, а если говорить точнее, о самостоятельности самих директоров и ректоров. В этом же ряду стоят намерения и о многоучредительстве государственных образовательных учреждений.

Исходя из правового смысла конструкции образовательного учреждения, следует признать, что, на самом деле, государственное (муниципальное) образовательное учреждение должно наделяться строго определенными, в соответствии с законом, правомочиям, в частности в осуществлении собственно образовательной деятельности и тем более в реализации самостоятельной экономической деятельности. Вышеназванные устремления руководителей государственных образовательных учреждений к экономической самостоятельности достаточно очевидно свидетельствует об их желании извлекать из образовательной деятельности прибыль и распределять ее потом в основном между небольшой группой руководящих лиц. Так, в одной из публикаций прямо указывается, что жесткая система управления в государственных вузах не позволяет реализовывать предпринимательскую стратегию, без которой их функционирование становится проблематичным (добавим, в условиях жесточайшего бюджетного недофинансирования). Далее автор призывает радикально изменить организационную структуру вуза и бизнес-процессов, что должно повлечь облегчение формирования рыночного поведения государственного вуза как делового предприятия.20 Другой реформатор образования, ректор государственного университета – Высшей школы экономики – полагает, что вуз – это предприятие, а ректор – его менеджер.21

С указанных позиций следует признать явно надуманными и нелогичными предложения о законодательном закреплении таких форм образовательных учреждений, как государственно-муниципальное, муниципально-негосударственное, государственно-негосударственное, государственно-муниципально-негосударственное.22 Такой вывод свидетельствует и о непонимании правовой сути организационно-правовой формы юридического лица. Для сравнения: не существует же государственно-муниципальных унитарных предприятий. Создание государственным, муниципальным образованием образовательной организации в иной, кроме государственного (муниципального) учреждения, форме приводит немедленно к потере его статуса «государственного», так как это будет уже не «унитарное» юридическое лицо, хотя бы и со значительной долей участия государства. Некоторая аналогия просматривается здесь с акционерными обществами, определенная доля акций которых принадлежит государству («Газпром», РАО «ЕЭС России» и т.п.) Переход к иным, кроме государственного (муниципального) учреждения, организационно-правовым формам образовательной организации будет означать фактическую приватизацию государственных образовательных учреждений. Напомним, что в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.

Совместное участие учредителей, участников в создании образовательной организации допускается, в частности, в автономной некоммерческой организации.

В то же время юридическому закреплению подлежат, прежде всего, критерии определения образовательного учреждения как государственного, муниципального, негосударственного.

Следует обратить внимание, что с гражданско-правовых позиций органы государственной власти и местного самоуправления вправе выступать в качестве самостоятельных учредителей образовательных учреждений от своего имени, но только будучи субъектами гражданского права, т. е. юридическими лицами. Однако, правомерность выступления органов государственной власти и местного самоуправления в качестве единственного учредителя вызывает сомнение, т. к. Закон об образовании (п. 9 ст. 38) предусматривает ответственность учредителя (учредителей) по обязательствам образовательного учреждения при недостаточности у последнего собственных денежных средств и принадлежащему ему имущества, т.е. учредитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам образовательного учреждения. В то же время орган государственной власти и местного самоуправления, создаваемый в форме учреждения, не вправе иметь в собственности имущество, т. к. у него отсутствует и источник формирования имущества, поступающего в его самостоятельное распоряжение, из-за запрета заниматься хозяйственной деятельностью, приносящей доход.

Таким образом, органы власти и местного самоуправления не имеют имущественной основы единолично нести гражданско-правовую ответственность по обязательствам образовательного учреждения.

По общему смыслу самостоятельное, от своего имени участие органов власти и местного самоуправления в делах (учредительстве) образовательных учреждений и образовательных организаций иных форм носит, по нашему мнению, уже не имущественный характер, а скорее организационно-методический.

Законодательству необходимо более четко прописать функции органов власти и местного самоуправления в создании и деятельности образовательных учреждений и организаций.

Закон об образовании устанавливает определенные ограничения по составу учредителей определенных видов образовательных учреждений. Так, учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации, а не само Правительство Российской Федерации, как, на наш взгляд, не совсем точно в свете представленных доводов называет Закон об образовании.

Аналогично учредителями специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением могут быть только Российская Федерация или ее субъекты.

Перечисляя учредителей образовательных учреждений, законодатель не избежал тавтологии. Так, в ч. 2 п. 1 ст. 11 Закона об образовании упоминаются отечественные и иностранные организации всех форм собственности, причем особо выделяются их объединения, а далее в п. 3 и 4 приводятся дополнительные разъяснения – отечественные и иностранные общественные и частные фонды (ч. 3); общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории России (ч. 4). Не ясно, с какой целью законодатель выделяет среди учредителей именно фонды и общественные объединения. Общественный фонд по своей сути является частной организацией, так как формы собственности, на что справедливо указывает Е. А. Суханов, могут быть только публичными (государственными, муниципальными) или частными (в том числе общественными).23 В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 7)24 общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественных объединений. Согласно положению ст. 8 того же закона общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение.

По мнению отдельных авторов, противоречат соответствующим нормам ГК РФ (ст. 57) и Закона о некоммерческих организациях (ст. 16) положения Закона об образовании в части реорганизации образовательного учреждения (п. 2 ст. 34), которыми под реорганизацией понимается не только изменение организационно-правовой формы, но и статуса образовательного учреждения.25 Законодатель не уточняет понятие статуса образовательного учреждения, в том числе — государственного. Из смысла нормы п. 6 ст. 12 Закона об образовании следует сделать заключение, что статус определяется в зависимости от типа, вида и категории образовательной организации, которые устанавливаются при ее государственной аккредитации в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ. В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона о высшем образовании статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида (университет, академия, институт), организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации. В результате изменения статуса, следуя Закону об образовании, устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу.

Однако следует согласиться с высказываемым теми же авторами мнением,26 что при изменении статуса образовательного учреждения реорганизации не происходит, а имеет место внесение соответствующих изменений в устав организации, в том числе в части, касающейся наименования образовательного учреждения, а нормы ст. 34 Закона об образовании не подлежат применению как противоречащие ГК РФ и Закону о некоммерческих организациях. Законодатель не раскрывает также содержание понятия «вид» и «категория» образовательного учреждения, оставляя их за рамками нормативно-правового регулирования.

За последнее время весьма большое распространение получила практика создания филиалов высших учебных заведений на территории России. Тому существуют серьезные обоснования востребованности высшего образования, прежде всего по наиболее воспринимаемым рынком труда направлениям и специальностям – в области экономики, юриспруденции, менеджмента, финансов, информационных технологий. Существовавшая до недавнего времени сеть высших учебных заведений, в первую очередь государственных, была не в состоянии обеспечить рост образовательных потребностей населения в соответствии с конъюктурой рынка труда ни в количественном и качественном аспектах, ни в отношении их территориального размещения. С другой стороны, весьма слабое государственное финансирование сферы высшего образования обусловило бурное развитие платного сектора образования, включающего как негосударственные образовательные организации, так и государственные, в т. ч. их филиалы, оказывающие в предусмотренных Законом об образовании и Законом о высшем образовании пределах платные образовательные услуги.

Создание филиалов вузов в целом призвано решать глубокие социальные задачи, однако, на сегодняшний день, как отмечалось в выводах Государственного совета в августе 2001 г., качество образовательного процесса, осуществляемого в т. ч. филиалами многих вузов, остается низким.27

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации образовательные организации всех форм, как юридические лица, вправе иметь филиалы и представительства.

Филиалом, в соответствии с п. 2 ст. 55 ГК РФ, является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительством является также обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, но в отличие от филиала выполняющее функции только представления интересов юридического лица и осуществляющее их защиту, т. е. представительство наделяется значительно более узким кругом полномочий, нежели филиал. Оно не вправе осуществлять ни полностью, ни частично функции представляемого им юридического лица, кроме названных. Таким образом, представительство не вправе осуществлять образовательный процесс.

Ни филиал, ни представительство не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшей их образовательной организации и действуют на основании утвержденных ею положений. Ни филиал, ни представительство не могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, т. е. от своего имени. В качестве представителя образовательной организации как юридического лица в гражданском (имущественном), экономическом обороте выступает руководитель филиала или представительства. Именно ему, на его имя, а не филиалу или представительству в целом, выдается юридическим лицом – образовательной организацией — доверенность, определяющая круг его полномочий.

Согласно п. 5 ст. 36 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иск юридическому лицу, вытекающий из деятельности его обособленного подразделения, предъявляется по месту нахождения обособленного подразделения28. В этом случае стороной по делу является юридическое лицо, взыскание производится судом с него или в пользу него.

Таким образом, ГК РФ в качестве обособленных, входящих в структуру организации юридического лица подразделений определяет лишь филиал и представительство. При этом представительства и филиалы должны указываться в учредительных документах учредившего их юридического лица (абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ). Закон об образовании (п. 7 ст. 12) называет в качестве обособленных подразделений помимо филиалов и представительств еще и отделения. Однако, если правовой статус филиала и представительства закреплен ГК РФ, то правовое положение отделения остается неопределенным. Гражданский кодекс РФ вообще не предусматривает такого понятия и не закрепляет его правового статуса, также как и имевшего место в прошлые годы учебно-консультационного пункта (УКП). Вслед за ГК РФ и в соответствии с ним следует признавать лишь те обособленные структурные подразделения юридического лица, которые предусмотрены законом, поэтому вольное, самостоятельное наделение их образовательными организациями или органами управления образованием отдельными правами и обязанностями противозаконно и не имеет ни правовых, ни иных оснований. Обособленные отделения или УКП, осуществляющие образовательную деятельность, должны, на наш взгляд, признаваться филиалами.

С гражданско-правовых позиций явно абсурдными, как указывается в одном из источников, 29выглядят положения п. 7 ст. 12 Закона об образовании и п. 3 ст. 8 Закона о высшем образовании, согласно которым структурные подразделения образовательного учреждения, в частности вуза, могут им «наделяться по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица». Также противоречит нормам ГК РФ положение Закона об образовании, в соответствии с которым структурные подразделения юридического лица (учреждения) могут иметь самостоятельный баланс, собственные счета в банковских и других кредитных организациях (п. 7 ст. 12 Закона об образовании). Самостоятельный баланс и счета могут иметь только юридические лица. В то же время самостоятельный бухгалтерский баланс, имеющийся у юридического лица, следует отличать от отдельного баланса, который в учетных целях может быть открыт и несамостоятельному подразделению юридического лица. Сам по себе бухгалтерский баланс организации имеет, прежде всего, учетное значение, не всегда совпадающее с гражданско-правовым режимом числящегося на балансе имущества.30

На сегодняшний день Закон об образовании не предусматривает государственную регистрацию филиалов образовательных учреждений (эта норма отменена Федеральным законом от 21.03.200231), тем самым положение приведено в соответствие с ГК РФ. В то же время, по нашему мнению, считали бы целесообразным регистрацию филиалов образовательных учреждений и организаций в уведомительном порядке с целью контроля и надзора со стороны органов государственной власти и местного самоуправления за образовательной деятельностью филиалов, имеющей высокую социальную значимость и затрагивающую права, свободы лиц, проживающих на территории действия филиалов.

Для создания и регистрации образовательной организации учредитель (учредители) не должны получать разрешения в каком-либо органе государственной власти или органе местного самоуправления и им не может быть отказано по причинам нецелесообразности создания юридического лица. В любом случае отказ регистрировать филиал образовательной организации может быть обжалован в арбитражном суде соответствующего субъекта, т. к. отказ в регистрации влечет за собой и невозможность лицензирования филиала из-за отсутствия необходимого свидетельства о его легализации. С другой стороны, попытки отказа в регистрации не способствуют, по нашему мнению, реализации субъектами своих полномочий по контролю, надзору за находящимися на их территории образовательными организациями (в т. ч. филиалами) и осуществлению иных, в т. ч. поддерживающих в их отношении, функций.

Правовое регулирование филиалов высших учебных заведений, в первую очередь государственных, устанавливается Положением о филиалах высших учебных заведений.

Учредителями образовательных организаций и учреждений вправе выступать Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, иные юридические лица, граждане России и иностранные граждане. Однако, соответствующая норма Закона об образовании (п. 1 ст. 11) не полным образом отражает возможных учредителей и грешит с позиции юридической техники. В частности законодательство не предусматривает среди учредителей Российскую Федерацию, ее субъектов, муниципальные образования.

Включение в число учредителей государственных органов и органов местного самоуправления не меняет существа дела, так как названные органы вправе, в пределах предоставленных им соответствующими нормативными правовыми актами, самостоятельно, от своего имени выступать учредителями образовательных организаций, в том числе и негосударственных. Одновременно орган публичной власти выступает соответственно уже от имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований при учредительстве по созданию образовательных организаций. Обратим внимание на то, что принципиальное отличие здесь состоит в том, от чьего имени осуществляются действия по учредительству.

Закон об образовании (п. 1 ст. 11) предполагает в качестве учредителя образовательного учреждения органы государственной власти, органы местного самоуправления, а не Российскую Федерацию, ее субъектов, муниципальные образования. При практической реализации данного положения необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, органы власти выступают учредителями образовательных учреждений от имени соответствующего субъекта учредительства – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного образования – как орган, неотъемлемая часть государства (муниципального образования). В этом случае орган осуществляет лишь предоставленные ему полномочия учредителя, являясь его, так сказать, «лицом».

Во-вторых, названная норма предполагает самостоятельное, от своего имени, выступление органа власти в отношениях учредительства.

Однако данное положение мало согласуется с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, предъявляемыми к условиям создания учреждения как формы юридического лица, так как при этом предполагается, что собственник имущества, т.е. в данном случае орган власти, закрепляет его за учреждениями для ведения соответствующей деятельности и при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Однако орган вправе выступать в гражданском обороте только, если он имеет статус юридического лица. При этом орган создается в форме учреждения, у которого отсутствует в собственности имущество. Это следует из рассмотрения норм ст. 296 и ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации. В самостоятельном распоряжении учреждения находятся доходы, полученные в соответствии с учредительными документами о предпринимательской деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество. Однако следует иметь в виду, что орган власти не вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, вследствие чего, следовательно, у него и не может быть самостоятельно приобретенных денежных средств и имущества.

При этом, как показано ранее, орган власти лишен экономических оснований создания образовательного учреждения и не может нести субсидиарную ответственность по его обязательствам, так как у него самого отсутствует собственное имущество, в том числе денежные средства, которыми орган вправе наделять образовательные учреждения.

Собственником же закрепляемого за государственным муниципальным образовательным учреждением являются соответственно государство (Российская Федерация, ее субъекты), муниципальное образование, но никак не органы.

Закрепив возможность многоучредительства образовательного учреждения (как организационно-правовой формы), законодатель, тем не менее, не установил правила взаимоотношений учредителей между собой и по отношению к созданному ими образовательному учреждению, другими словами, не определен порядок принятия решений в отношении образовательной, финансовой, предпринимательской, иной деятельности образовательного учреждения, ответственность, порядок разрешения возникающих споров. Так, в соответствии с нормой п.5 ст. 47 Закона об образовании учредитель вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, при условии, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу. При этом не ясно, кто конкретно из учредителей будет приостанавливать такую деятельность, и как быть в случае, если кто-то из учредителей не согласен с такой постановкой вопроса. Закон об образовании предусматривает заключение лишь договора учредителей о создании образовательного учреждения (п. 3 ст. 33) и договора между образовательным учреждением и его учредителями. Данное положение требует разъяснения. Во-первых, применительно к негосударственным образовательным организациям в форме некоммерческих организаций такая норма является бессмысленной, т.к. их учредители и сами организации как самостоятельные субъекты гражданского права вправе заключать любые, не запрещенные законом договоры. Что же касается оформления отношений, связанных с передачей имущества самой организации ее учредителям, то соответствующие правомочия устанавливаются Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о некоммерческих организациях, а имущество передается в собственность некоммерческой организации; во-вторых, если говорить о договоре между образовательным учреждением и его учредителями, то здесь надо иметь в виду, что учредители (в соответствии с законом их может быть неограниченное число) закрепляют имущество за образовательным учреждением на праве оперативного управления (ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации). Это означает, что собственник в любой момент может изъять у образовательного учреждения неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. В то же время нормой п.6 ст. 39 Закона об образовании не допускается изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением до истечения срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено договором. Тем самым, названные нормы вступают в противоречие, т.к. право оперативного управления, содержание которого раскрывается в ГК РФ, не предусматривает договорного оформления в силу его вещной природы, а не обязательственной. С другой стороны, в силу многоучредительства образовательного учреждения, допускаемого законом, имущество может предоставляться не всеми учредителями, а одним или несколькими из них. В последнем случае необходимо определить, кто, какое имущество передал, отделить его от другого имущества, в т.ч. поступившего в собственность самого образовательного учреждения, другими словами, его надо обособить, что в реальности осуществить такие действия в отношении движимого имущества чрезвычайно сложно. Одновременно остается неясным приведенное в ст. 39 Закона об образовании содержание правовой конструкции взаимодействия собственника и уполномоченного им юридического лица, а также собственника (уполномоченного им юридического лица) и учредителя. При этом не учитывается, на какой правовой основе осуществляется это уполномачивание юридического лица. Видимо, имеется в виду орган, который уполномочен выступать от имени собственника. Им не обязательно будет юридическое лицо. Тем самым подразумевается, что учредителем образовательного учреждения может быть и не собственник закрепляемого имущества, а собственником закрепляемых объектов – не учредитель, что выглядит достаточно нелепо и приводит к определенным противоречиям (см. далее). ГК РФ (п. 1 ст. 120) в отношении «просто» учреждения предусматривает, что оно создается только собственником имущества.

Как ранее уже было сказано, понятие «образовательное учреждение» используется в Законе об образовании в двух аспектах, однако при этом допускается серьезная терминологическая путаница, приводящая к сбоям в правовом регулировании деятельности образовательных организаций. Понятие «образовательное учреждение» отражает строго определенную организационно-правовую форму юридического лица, закрепленную самим Законом об образовании. Это подчеркивается введением законодателем в новую редакцию закона в 1996 г. ст. 11-прим. «Негосударственные образовательные организации», устанавливающей право создания юридических лиц, осуществляющих образовательную деятельность, в формах некоммерческих организаций, предусмотренных Законом о некоммерческих организациях, а также нормой п. 8 ст. 39 Закона об образовании, определяющей банкротство негосударственной образовательной организации.

Тем самым значительно расширена юрисдикция законодательства об образовании; его действие обращено и на иные, нежели образовательные учреждения, виды некоммерческих организаций, имеющие свой правовой статус и отличные от учреждения правовые режимы функционирования.

Однако, вводя в новую редакцию Закона об образовании понятие образовательной организации как родового, законодатель, тем не менее, не ввел соответствующие изменения в остальные нормы этого закона, где употребляется понятие образовательного учреждения. Тем самым складывается положение, когда при буквальном толковании Закона об образовании его действие необходимо распространять только на юридические лица в форме образовательного учреждения, оставляя за рамками правового регулирования иные виды некоммерческих организаций. Следует предположить, что под образовательным учреждением в тексте закона достаточно вольно представлена не организационно-правовая форма, а родовое понятие, тождественное понятию «образовательная организация».

Аналогичные замечания следует сделать и в отношении применяемого в Законе об образовании понятия «предприятие». Так, согласно п. 4 ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение в своей предпринимательской деятельности приравнивается к предприятию. Видимо, термин «предприятие» в настоящем правовом акте следует понимать также как родовое понятие, охватывающее все виды коммерческих организаций независимо от их организационно-правовых форм. Однако в соответствии с ГК РФ эта категория является сугубо специальной, основанной на особенностях гражданско-правового режима имущества, закрепленного за ним собственником, и на признании предприятия в качестве имущественного комплекса. В соответствии со ст. 132 ГК РФ под предприятием понимается имущественный комплекс – объект гражданских прав, а в § 4 гл. 4 ГК РФ признается и регулируется деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий как субъектов гражданского оборота (гражданских правоотношений).

В литературе по гражданскому праву специально подчеркивается, что предприятие является не юридической, а производственной или производственно-технической категорией и традиционно представляет собой объект, а не субъект права; принадлежит на праве собственности какому-либо юридическому лицу.32

Анализ правового регулирования организаций, осуществляющих образовательную деятельность, как юридических лиц, позволяет говорить о следующем.

1. Законодатель фактически ввел и юридически оформил новую для гражданского права организационно-правовую форму образовательного учреждения, обусловив рядом правовых норм, содержащихся в Законе об образовании, принципиальное отличие данной формы юридического лица от иных, близких по своей юридической конструкции, в частности от учреждения. Тем самым, по нашему мнению, снимаются известные, отражаемые в юридической литературе, противоречия в правовом положении образовательного учреждения с нормами, установленными ГК РФ в отношении некоммерческой организации в форме учреждения. Следует отметить, что судебно-арбитражная практика при разрешении споров пошла по пути фактического признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы образовательного учреждения и ее разновидностей (государственной, муниципальной, негосударственной).

1. Одновременно законодатель предоставил возможность создания образовательной организации в одной из форм некоммерческих организаций, среди которых в организационном аспекте наиболее приемлемыми считаются фонд, автономная некоммерческая организация, общественная организация, потребительский кооператив. При этом Закон об образовании не ограничивает создание образовательной организации какими-либо определенными формами.

Закон об образовании отдельно регулирует управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями и управление негосударственным образовательным учреждением (организацией). Но если порядок управления названными формами образовательных учреждений достаточно детально регламентируется законодательно, то порядок управления негосударственной образовательной организацией, в т. ч. образовательным учреждением, должен определяться самим учредителем в соответствии с законом и закрепляться в ее уставе.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 36 Закона об образовании руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем.

Следует еще раз обратить внимание на то, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, могут быть созданы лишь в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций. Они в обязательном порядке проходят государственную регистрацию и лицензирование.

2. Существует настоятельная необходимость урегулировать законодательно, с учетом норм ГК РФ, вопросы правовой терминологии совместного учредительства образовательного учреждения, в т.ч. распределения ответственности между учредителями, закрепления признаков государственного, муниципального образовательного учреждения, а также отдельных видов образовательных организаций. Необходимость введения многоканальности финансирования образовательных учреждений не влечет, на наш взгляд, автоматического преобразования государственных образовательных учреждений в т. н. образовательные организации, основанные на началах многоучредительства. Решающее значение для разрешения названных противоречий в правовом статусе образовательного учреждения могло бы стать законодательное закрепление организационно-правовой формы образовательного учреждения (или даже учреждения) лишь за теми организациями, осуществляющими образовательный процесс, которые создаются государством (Российской Федерацией, ее субъектами) или муниципальными образованиями. Негосударственные образовательные организации должны создаваться лишь в иных формах некоммерческих организаций. Кроме того, должно быть ограничено участие физических лиц в создании образовательных организаций, т.к. они вряд ли смогут нести субсидиарную ответственность по обязательствам образовательного учреждения.

3. Все спорные вопросы и противоречия, возникающие в практике деятельности образовательных организаций в связи с применением норм законодательства об образовании и гражданского законодательства, подлежат рассмотрению и разрешению в судебном порядке.

Контактная информация
doc@lexed.ru (вопросы по нострификации дипломов)
info@lexed.ru (вопросы по работе информационного портала)
© 2022 Образовательное право. Законодательство об образовании. Информационный портал

Какая образовательная организация создана физическими или юридическими лицами

Какая образовательная организация создана физическими или юридическими лицами

Статья 22 ФЗ-273 Об Образовании. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Комментарий к Ст. 22 закона «Об образовании в Российской Федерации»

Какая образовательная организация создана физическими или юридическими лицами

Глава II. Гражданско-правовой статус образовательных учреждений и организаций

Добавить комментарий Отменить ответ