Указ и закон в чем разница

Чем отличаются указ, постановление, распоряжение и другие правовые акты?

В Российской Федерации официальные документы, принятые государственными органами, должностными лицами, муниципальными органами, носят общее название «нормативные правовые акты». Они содержат правовые нормы или общие установления, которые, как правило, рассчитаны на длительное применение и распространяются на неопределенный круг лиц.

Какие бывают нормативные правовые акты?

Нормативные правовые акты имеют иерархию в зависимости от юридической силы. Возглавляет всю систему источников права Конституция РФ. Остальные законы и подзаконные акты не могут противоречить ее нормам.

Особую группу составляют международные договоры и соглашения России. В статье 15 Конституции РФ сказано, что в случае возникновении конфликта между нормами международного права и законами РФ действуют нормы международного права. Международные договоры и соглашения могут быть многосторонними (например Соглашение об образовании Межгосударственного совета по противодействию коррупции от 25 октября 2013 г.) или двусторонними (Конвенция между Российской Федерацией и Французской Республикой о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, от 11 февраля 2003 г.).

Следующее место в иерархии занимают федеральные законы (ФЗ). Наибольшую юридическую силу имеют федеральные конституционные законы (ФКЗ), которые принимаются по особой процедуре, например, ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации». Следующими по значению являются федеральные законы, а также кодексы. Их принимает Госдума простым большинством голосов. К ним относятся Закон о безопасности дорожного движения, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ и др.

Следующую ступеньку в иерархии нормативных актов занимают федеральные подзаконные правовые акты, к которым относятся указы президента и постановления правительства. Меньшую юридическую силу имеют акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб), которые могут издаваться в форме приказа или постановления.

Элементом законодательства, который не укладывается в строгую иерархию, являются различные нормативно-правовые акты субъектов страны. Согласно Конституции РФ, все субъекты имеют свою собственную конституцию либо устав, а также могут издавать законы, принимаемые региональными парламентами.

Что такое указ?

Согласно Конституции, президент РФ может издавать указы, которые обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить Конституции России и федеральным законам. Как правило, такие указы издаются в том случае, если те или иные отношения не урегулированы законом, т. е. существует правовой пробел. Одними из последних подобных документов стали указы президента «О приеме в гражданство Российской Федерации и выходе из гражданства Российской Федерации», «О дополнительных мерах государственной поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности» и др.

Статья по теме

Что такое постановление?

Постановления правительства России принимаются на основе принципов и положений Конституции, законов и указов президента, т. е. детализируют то, что сказано в этих нормативных актах. Например, постановление правительства от 10 июля 2019 года № 875 «О переносе выходных дней в 2020 году» было принято в соответствии со статьей 112 Трудового кодекса РФ.

Постановления правительства не должны противоречить вышестоящим источникам права. Эти документы (за исключением постановлений, содержащих сведения конфиденциального характера или относящиеся к гостайне) подлежат официальному опубликованию.

Помимо правительства РФ, постановления в пределах своей компетенции выпускают правительства субъектов РФ, а также некоторые органы и должностные лица. Например, в форме постановлений принимают акты министерства, Совет Федерации, Госдума.

Что такое распоряжение?

Распоряжение представляет собой подзаконный акт органа власти или управления, имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым оно адресовано. Согласно Конституции РФ, распоряжения могут издавать президент страны, российское правительство, а также правительства субъектов страны. В иерархии правовых актов распоряжение президента занимает место ниже указа президента, а распоряжение правительства — ниже постановления правительства.

Статья по теме

В отличие от указа и постановления распоряжение издается по оперативным текущим вопросам и, как правило, не носит нормативного характера. Например, распоряжение президента РФ от 07.10.2019 г. № 340-рп посвящено проведению семинаров-совещаний по актуальным вопросам применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в 2019 году.

Помимо органов власти, распоряжения могут издавать руководители различных организаций для разрешения оперативных вопросов. Этот документ является обязательным для указанных в нем сотрудников либо всех работников организации.

Что такое приказ?

Приказ — это еще один нормативно-правовой акт управления. Он представляет собой официальное письменное или устное распоряжение руководителя, командира или начальника, которое обязательно для исполнения подчиненными. В отличие от распоряжения приказ имеет большую силу в качестве акта управления.

Приказы активно используются в армии. Согласно указу президента РФ «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных сил Российской Федерации», письменный приказ является основным распорядительным служебным документом военного управления, который может издавать командир воинской части. Устные приказы имеют право отдавать подчиненным все командиры. Приказ должен выполняться беспрекословно, точно и в срок. Если военнослужащий с ним не согласен, он может обжаловать приказ после его выполнения. В мирное время невыполнение приказа влечет наложение дисциплинарного взыскания на военнослужащего, а в военное время или в боевой обстановке может привести к уголовной ответственности.

Приказы используются и в иных государственных органах, организациях и частных фирмах. Они издаются начальником, например, директором фирмы, для решения каких-либо производственных задач. Невыполнение такого приказа рассматривается как нарушение служебной или трудовой дисциплины и может привести к привлечению к дисциплинарной ответственности (выговор, увольнение и др.).

Смотрите также:

• Юридические лица и индивидуальные предприниматели: правила регистрации изменились →
• Путин подписал закон о налогообложении имущества физических лиц в Крыму →
• Минюст направил кабмину перечень из 3,7 тыс. актов СССР для их отмены →

Что выше указ президента или федеральный закон?

Конечно же, федеральный закон, так как указ считается подзаконным актом, при этом, указ не может противоречить понятиям законодательства. Чтобы лучше осознать все особенности данных понятий, нужно сказать о том, что в нашей стране существует своеобразная иерархия законодательства.

Что считается выше, указ президента или же федеральные законы?

1. Конституция РФ;
2. Федеральные законы;
3. Указы, постановления президента/правительства РФ;
4. Законодательные акты субъектов РФ;
5. Локальные акты.

Указы президента

Как правило, указы президента создаются очень внимательно. В целом, юристы весьма внимательно создают текст указа, стараясь максимально изучать законодательную базу, которую они затрагивают. Таким образом, формируется правильная трактовка указа, позволяющая исключить своеобразные несоответствия с федеральными законодательными актами. В тоже время, указы президента могут своеобразного дополнять федеральные акты или же заполнять те пробелы, которые в них имеются.

То есть, в данном случае, вопрос создания указов президента имеет массу нюансов, но основным правилом их разработки считается, отсутствие противоречий с федеральными законодательными актами.

Если же по тому или же иному вопросу просто-напросто отсутствует федеральный закон, то в данном случае, президент имеет право принять указ по определенным, неурегулированным вопросам. Это в принципе, позволяет исключить двойственное толкование процессуальных документов и сделать судебную систему более стабильной, рациональной и правильной. Но, президент своим указом не может создать нормативный акт, который бы прямо противоречил уже имеющемуся федеральному закону.

То есть, например, президент не может создать указ, который бы отменял все образовательные нормы, принятые федеральным законодательством. Создание такого указа – прямое нарушение конституционных норм нашей страны. Если же в самом законодательстве имеются своеобразные пробелы, или же в принципе, тот или же иной вопрос не освещен федеральными законами, то в данном случае, указ президента сможет стать основной законодательной базой данного вопроса, что позволит исключить своеобразные пробелы законодательной базы.

Чем отличается кодекс от закона?
Конституция РФ определяет верховенство закона. Все законы нашей страны считаются нормативно-правовыми актами государства, которые регулируют правоотношения и обладают высшей.

Что важнее кодекс или федеральный закон?
Кодекс представляет собой систематизированный, единый, своеобразный законодательный акт. Закон же устанавливается в четко определенном правовом поле, и представляет собой свод.

Если человека обозвали свиньей, то как закон это расценивает?
Ситуация в данном вопросе является весьма запутанной и сложной. Ст 5.61 КоАП РФ четко определяет такое понятие, как унижение чести и достоинства, в неприличной форме. То есть.

Во сколько лет можно отдать ребенка в школу по закону?
В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ребенка отдать в школу можно в возрасте 6 лет и 6 месяцев. Тем не.

Указ и закон в чем разница

Помощник судьи Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Караванная, д. 20 E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье рассматривается дискуссионный вопрос о соотношении закона и нормативно-правового акта на всей территории Российской Федерации. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, они устойчивы, стабильны и относительно неизменны. Высшая юридическая сила законов заключается в том, что все иные нормативные правовые акты в государстве должны издаваться на основании законов и не могут им противоречить. Поэтому для правового государства важно регулировать все вопросы, особенно те, которые затрагивают права, свободы и обязанности, законом и только законом.

Ключевые слова: суд; нормы права; государство; право; закон; верховенство права; принципы права

Всякое государство связано с правом, без издания законов и других нормативно-правовых актов государство не может управлять поведением граждан, деятельностью предприятий. Государственная воля находит высшее выражение в праве. Государство контролирует выполнение законодательства, применяет принуждение к тем, кто его нарушает. Право закрепляет устройство государства, определяет компетенцию его органов.

Вопросу о соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта, а также общему подходу к его исследованию традиционно уделялось внимание в юридической литературе [6, с. 252].

В настоящее время, в период модернизации российского законодательства, данный аспект юридической науки и практики требует к себе особого, повышенного внимания.

Закон как источник права существовал уже в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (XVII в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона [17, с. 682]. На формирование теории закона в XVII-XVIII вв. наибольшее влияние оказали две классические теории − теория разделения властей (Д. Локка [10, т.2, с.235], Ш.Л. де Монтескье [12, с. 800] и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо) [19, с. 416]. Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.

Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы возникла не сейчас, она имеет давнюю историю. Еще в конце XIX в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в работе «Указ и закон» (1898 г.). Обращались к этой теме и другие русские ученые. Русские ученые-юристы, рассматривая вопросы соотношения закона и других актов, исходили из необходимости проведения демократических преобразований, которые могли бы сбалансировать это соотношение. Н.М. Кор­кунов в работе «Указ и закон» [5, с. 416] основывался на западноевропейской модели разделения властей в государстве.

В советское время в науке неоднократно обращалось внимание на противоречия между различными видами нормативных правовых актов, в частности на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами [4, с. 111]. Указы того времени носили противоречивый характер, что было обусловлено противоречиями принимавших их президиумов верховных советов Союза и республик, это вызвало широкую дискуссию о соотношении закона и указа в сер. 50-х – нач. 70-х гг. прошлого столетия. Юридическая практика того времени была такова, что президиумы в период между сессиями верховных советов восполняли частично или полностью функции представительных органов государственной власти, в т.ч. и законодательные изданием указов об отмене или изменении действующих законов. Основной вопрос, который рассматривался в ходе этой дискуссии: имеют ли право президиумы верховных советов изменять или отменять своими указами действующие законы, принимаемые на сессиях верховных советов союзного и республиканского уровней? Многие исследователи подвергали сомнению такого рода практику, указывая на различия в юридической силе закона и указа, оставляя верховенство за законом [23, с. 30–31].

Некоторые ученые полагали, что для конституционного положения об обязательном соответствии закону всех остальных нормативных актов может быть только одно исключение − это указы президиумов верховных советов. Так, И.С. Самощенко, называя закон юридически первичным актом по отношению ко всем остальным актам (юридически производным), предложил по аналогии с другими социалистическими государствами того времени считать, что указы президиумов все-таки могут «иногда отменять или изменять действующие законы» [7, с. 17]. Те указы, которые изменяли или дополняли действующие законы, стали именовать «актами законодательного значения» [20, с. 7], в других случаях их называли «указами законодательного характера».

В соотношении закона и указа в этот период главный акцент делался на юридическом аспекте соотношения двух различных видов актов, т.е. на соотношении юридической силы закона и юридической силы указа. Определения понятий «соотношение закона и указа», «соотношение нормативных актов различной юридической силы» специально не рассматривалось и в ходе этой дискуссии, однако в ней были обстоятельно рассмотрены вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, юридическая природа нормативных актов, юридические средства определения соотношения актов различной юридической силы [11, с. 100].

Проблемы взаимоотношений нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени есть и в правовой системе современной России.

Каких-либо всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось, хотя одним из условий формирования правового государства является наличие согласованного и непротиворечивого законодательства (в широком смысле − как совокупность всех нормативных правовых актов).

Закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта. Официальное опубликование – необходимое условие вступления в силу всякого закона. « На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы» [15]. В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе тем самым осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, – вторичное регулирование общественных отношений.

Закон и подзаконный нормативный правовой акт являются основными разновидностями одного источника права − нормативного правового акта. Однако данный источник права не единственный в правовой системе Российской Федерации. В законодательстве закреплена множественность источников права и их разновидностей.

В последние годы с новой силой обострилась дискуссия о формировании в Российской Федерации такого источника права, как судебный прецедент.

Судебный прецедент как основной источник права используется в странах англосаксонской правовой семьи, население которых составляет ни много ни мало одну треть населения всей планеты. Как дополнительный источник права судебный прецедент используется и в странах романо-германской правовой семьи. К примеру, во Франции нормативный характер имеют решения Кассационного суда Франции, а в ФРГ решения Федерального конституционного суда [2, с. 141].

Специфическое значение имеет данный источник права для России. В начале ХХ в. было принято рассматривать решения судов в качестве вспомогательного источника права [1, с. 18]. Г.Ф. Шершеневич подкрепляет это положение на примере деятельности коммерческих судов, которым в дореволюционной России было предоставлено исключительное право «за недостатком законов основывать свои решения на «примерах» решений, в том же суде состоявшихся» [24, с. 89].

К особенностям закона в отличие от других форм нормативных правовых актов следует отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

В 80-е гг. Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности, «который бы включал анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера» [22, с. 257]. Позднее Ю.А. Тихомиров и ряд других авторов предложили «рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и иных организаций» [17, с. 36–41].

Понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

В 1995 г. в работе А.С. Пиголкина [16, с. 6] на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 г. в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами [10, с. 58–86].

На то, что в рассмотрении соответствия одного вышестоящего акта другому главный акцент делается на содержательной стороне, неоднократно указывалось различными учеными. Так, Ю.А. Тихомиров «соответствие всех правовых актов Конституции» определяет как «совершение действий и принятие правовых актов на основе идей конституционализма, отраженных в федеральной Конституции» [21, с. 35]. В юридической науке есть определения других понятий, схожих с понятием «соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта». Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие «соотношение правовых актов». Они называют это понятие емким. И действительно, этим понятием, по их мнению, выражаются: 1) положение конкретного правового акта в правовой системе, 2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, 3) соподчиненность по юридической силе.

Ю.П. Лифшиц, давая определение «конституционному нормативному акту», считает, что «это акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей» [8, с. 5].

Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А. Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой подзаконные акты по отношению к закону занимают подчиненное положение и основанием их издания является закон. Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права» [3, с. 15], представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этимологии термина «подзаконный акт». Но имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ). Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов» [3, с. 15].

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован от других, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты были четко и однозначно сформулированы и нормативно закреплены.

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативным правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента Российской Федерации опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства Российской Федерации главным образом в зависимость от издания нормативных указов. Такая практика в современных условиях представляется неоправданной.

Оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта предполагает последовательное согласование норм подзаконных нормативных правовых актов с нормами законов, отсутствие каких-либо расхождений и противоречий с нормами законов. Только единая, лишенная противоречий система действующих нормативных правовых актов может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

Библиографический список

1. Вишневский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1914. С. 18.
2. Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988. 496 с.
3. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 23 с.
4. Кирин В.А. К вопросу о соотношении общесоюзного и республиканского законодательства (на опыте уголовного законодательства) // Советское государство и право. 1963. №8. С. 111–122.
5. Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1894. 416 c.
6. Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета и его соотношении с законом // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 252.
7. Лазарев Л.В. О соотношении закона и указа // Советское государство и право. 1965. №5. С. 62–69.
8. Лифшиц Ю.П. Критерии оценки конституционности нормативных актов. М.: ИГП РАН, 1994. С. 5.
9. Локк Дж. Два трактата о правлении: соч.: в 3 т. М.: Мысль, 1988. Т. 2, кн. 2.
10. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 303 с.
11. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства (Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР). М.: Наука, 1968. 175 с.
12. Монтескье Ш.Л. О духе законов, или об отношениях, в которых законы должны находиться, к устройству каждого правления, к нравам, климату, религии и торговле и т.д. СПб.: Изд-во Л.Ф. Пантелеева, 1900. 800 с.
13. Муравский В.А. Закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира: препринт. Екатеринбург: Изд-во УРО РАН, 2006. 608 с.
14. Ноздрачев А.Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР (по материалам функциональных министерств и ведомств Союза ССР) // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. Вып. 12.
15. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания: Федер. закон Рос. Федерации от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №8. Ст. 801
16. Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1972. 23 с.
17. Пиголкин А.С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. №1. С. 36–41.
18. Попова В.И. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с актами других органов государственного управления: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1973. С. 18–19.
19. Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре, или Принципы политического Права / пер. с фр. А.Д. Хаютина и В.С. Алексеева-Попова. М.: КАНОН-пресс: Кучково поле, 1998. 416 с.
20. Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. №15. С. 3–17.
21. Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №6. С. 35–41.
22. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.: Наука, 1982. 257 с.
23. Цвик М.В. О подзаконности указов Президиума Верховного совета СССР // Учен. зап. Харьк. юрид. ин-та. 1956. Вып. 7. С. 30–31.
24. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: учеб. пособие: в 2 т. М., 1995. Т. 2. С. 89 (репринтное издание).

Указ — не закон

На сегодня в судебной практике создалась алогичная ситуация «узаконенного беззакония» в отношении предпринимателей, когда Верховный Суд принимает совершенно неправосудные решения, сознательно игнорируя предписания действующего законодательства. Дело в том, что уже почти четыре года налоговые органы, не имея права применять штрафные санкции на основаниях иных, нежели установленные законами Украины (статья 113 НКУ), штрафуют субъекты хозяйствования на основании и в размерах, определенных. указом президента Украины «О применении штрафных санкций за нарушение норм по регулированию обращения наличности». А Верховный Суд Украины при этом, вместо того чтобы занять твердую и единственно правильную в этой ситуации позицию, покрывает произвол налоговиков и лень законодателя. Как же мы до этого докатились.

Был в жизни нашей страны «интересный» период, когда законодательная база была недостаточно развита, а реалии правоприменения требовали от законодателя немедленной, решительной реакции на совершенные правонарушения. Как всегда, особенно болезненной сферой стало регулирование отношений в сфере экономики, что было обусловлено затяжным кризисом и необходимостью проведения широкомасштабных реформ в чрезвычайно сжатые сроки. Поэтому для оперативного реагирования сначала на уровне Конституции УССР (согласно пункту 7-4 ст. 114-5), а затем и в Конституционном Договоре об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине №1к/95-ВР от 8 июня

1995 г. (в соответствии с частью второй ст. 25) было закреплено право президента Украины издавать указы по вопросам экономической реформы, не урегулированным действующим законодательством Украины, которые действуют до принятия соответствующих законов.

Пользуясь таким правом, 12 июня 1995 г. президент Украины издал указ «О применении штрафных санкций за нарушение норм по регулированию обращения наличности» №436/95, которым, в частности, урегулировал вопрос о видах нарушений норм по регулированию обращения наличности, а также размер штрафов, которые могут применяться за соответствующие нарушения.

Такие меры планировались как временные и были своего рода вынужденной неотложной реакцией на объективные события, происходившие в стране. Но, как известно, нет ничего более постоянного, чем временное! Очевидно, только этим и можно объяснить, что, несмотря на уже почти десятилетнее существование, указанный указ продолжает действовать и применяться, даже несмотря на то, что его применение налоговыми органами давно уже противоправно и противоречит действующему законодательству. Но обо всем по порядку.

6 июля 1995 г. Верховная Рада приняла Закон «О применении регистраторов расчетных операций в сфере торговли, общественного питания и услуг», которым, среди прочего, определен исчерпывающий перечень нарушений, за которые предусмотрены финансовые санкции. Но, то ли умышленно, то ли случайно ответственности за эти правонарушения, штрафные санкции за которые уже были закреплены указом президента, новый Закон не учел.

Судебная практика мгновенно ощутила на себе реакцию от такой «забывчивости» законодателя (многочисленные иски, обжалования решений), ведь указ должен был действовать «до принятия соответствующих законов»! Но Верховный Суд с достоинством перенес этот первый удар путем размежевания предмета регулирования упомянутых нормативно-правовых актов.

28 июня 1996 г. была принята и вступила в силу Конституция Украины. С ее принятием утратил силу Конституционный Договор, которым устанавливался срок действия указов президента в сфере экономических реформ («до принятия соответствующих законов»). Но указ сохранил свое действие на основании пункта первого Переходных положений Конституции, согласно которому: «Законы и другие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, являются действующими в части, которая не противоречит Конституции Украины».

Получилась некая банальная, как для нашей страны, ситуация, когда обязанность принять соответствующий закон для Верховной Рады нигде не закреплена, штрафы и дальше взимаются на основании указа, бюджет наполняется, все всех устраивает. И все было бы ничего, если бы не одно «но», которое законодатели случайно проглядели, а теперь упорно не желают исправлять.

Дело в том, что 1 января 2011 г. вступил в силу Налоговый кодекс Украины, в п. 113.3 ст. 113 которого четко было определено, что штрафные (финансовые) санкции (штрафы) за нарушения норм законов по вопросам налогообложения или другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, применяются в порядке и в размерах, установленных этим Кодексом и другими законами Украины.

Подчеркиваем, не «законодательством», которое, действительно, включает указы президента, а именно законами Украины. Более того, применение за нарушения норм законов по вопросам налогообложения или другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, штрафных (финансовых) санкций (штрафов), не предусмотренных этим Кодексом и другими законами Украины, не разрешается.

Возникает вопрос, на каком правовом основании сегодня налоговые органы применяют штрафные санкции, предусмотренные указом президента Украины №436/95 от
12 июня 1995 г. «О применении штрафных санкций за нарушение норм по регулированию обращения наличности»? Ведь указ президента Украины никоим образом нельзя отнести к законам Украины. Причем, подчеркиваем, что ни упомянутый Конституционный Договор, ни Конституция Украины не придают таким указам силы законов или любого другого особого статуса, а определение срока действия («до принятия соответствующих законов») никоим образом не влияет на юридическую силу этих нормативно-правовых актов.

Причем ст. 113 НК не единственная, где четко определяются границы применения штрафных санкций налоговиками. Это положение дублируется и красной нитью проходит через весь НК.

Так, п. 111.2. ст. 111 Налогового кодекса также предусматривает, что финансовая ответственность за нарушение законов по вопросам налогообложения и других законодательств устанавливается и применяется согласно этому Кодексу и другим законам.

Также согласно п. 109.2. ст. 109 НК, совершение налогоплательщиками, их должностными лицами и должностными лицами контролирующих органов нарушений законов по вопросам налогообложения и нарушений требований, установленных другим законодательством, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, влечет за собой ответственность, предусмотренную этим Кодексом и другими законами Украины.

Более того, согласно подпункту 20.1.19. п. 20.1 ст. 20 НК, контролирующие органы имеют право применять к налогоплательщикам предусмотренные законом финансовые (штрафные) санкции (штрафы) за нарушение налогового или другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы. А так как, в соответствии с частью второй ст. 19 Конституции Украины, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины, то из того, что осуществление контроля за соблюдением порядка проведения наличных расчетов за товары (услуги) принадлежит к полномочиям контролирующих органов, следует, что применение ними к налогоплательщикам штрафных санкций, установленных подзаконным нормативно-правовым актом, каковым является указ, противоречит упомянутой норме п. 113.3. НК Украины, а значит, неправомерно.

В связи с этим неубедительна также аргументация административных судов, которые обращаются к положениям п. 116.1. НК: «В случае применения контролирующими органами к налогоплательщику штрафных (финансовых) санкций (штрафов) за нарушение законов по вопросам налогообложения и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, такому налогоплательщику присылаются (вручаются) налоговые сообщения-решения». Действительно, на контролирующие органы возложена задача осуществления контроля в вопросах налогообложения и другого законодательства. Термин «законодательство», как известно, охватывает не только Законы Украины, но и указы президента Украины в том числе. Но следует различать «контроль» и «применение штрафных санкций». Так, нормы, регулирующие правила обращения наличности, могут содержаться в самых разных нормативно-правовых актах (в частности, основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок наличного оборота, является «Положение о ведении кассовых операций в национальной валюте в Украине», утвержденное постановлением Нацбанка от 15.12.2004 г. №637), но вопрос ответственности в каждом случае должен быть урегулирован на законодательном уровне.

Только Законом должны устанавливаться санкции за нарушения норм в сфере обращения наличности еще и потому что, во-первых, одна из санкций, предусмотренных указом, — за неоприходование (неполное и/или несвоевременное оприходование) наличности — установлена в виде штрафа в пятикратном размере неоприходованной суммы, что является довольно жесткой мерой ответственности и использование ее на основании подзаконного акта недопустимо. Во-вторых, применение налоговыми органами именно указанной санкции является одним из наиболее распространенных последствий проведения проверок налогоплательщиков по вопросам соблюдения законодательства в сфере обращения наличности и, как следствие, возникновения налоговых споров по этим вопросам.

Как не крути, указ все равно не станет Законом. И именно на этот вопрос ВСУ еще не дал ответа и не даст, поскольку его не существует. Примечательно, что Верховный Суд использует сейчас такую аргументацию: «Отношения относительно ответственности субъектов хозяйствования за неоприходование (неполное и/или несвоевременное оприходование) в кассах наличности не урегулированы Законом Украины от 6 июля 1995 г. №265/95-ВР «О применении регистраторов расчетных операций в сфере торговли, общественного питания и услуг», принятым позднее, чем издан указ президента Украины от 12 июня 1995 г. №436/95 «О применении штрафных санкций за нарушения норм по регулированию обращения наличности». Кроме того, на время возникновения спорных правоотношений не были приняты и какие-либо другие законы, сфера действия которых охватывала бы такие отношения, поэтому вывод суда кассационной инстанции о незаконности применения на основании абз. 3 ст. 1 указанного указа штрафных (финансовых) санкций является ошибочным». Описанная позиция имеет свое отображение и окончательное закрепление в постановлениях Верховного Суда Украины, в частности, Постановлении от 10.09.2013 г. (дело №21-190а13), Постановлении от 02.04.2013. (дело №21-77а13) и других».

Таким образом, по состоянию на сегодня существует четкая позиция ВСУ о том, что за неоприходование (неполное и/или несвоевременное оприходование) наличности должны применяться штрафные санкции, предусмотренные именно указом.

Но описанная практика решения дел касается споров, возникших из правоотношений, имевших место до принятия Налогового кодекса Украины, вступившего в силу с 1 января 2011 г.

Вместе с тем, такая позиция ошибочно продолжает применяться к отношениям, возникшим уже после вступления в силу Налогового кодекса. Так, в Постановлении от 20 мая 2014 г. (дело № 21-92а14) Верховный Суд Украины использует ту же аргументацию, что и ранее, не учитывая изменений законодательства, произошедших уже после принятия НКУ, отмечая следующее: «Верховный Суд Украины уже решал вопрос о правильном применении судом кассационной инстанции пункта 2.6 Положения и статьи 1 указа №436/95. В частности, в постановлениях этого суда от 2 апреля и 10 сентября 2013 г. (№№21-77а13, 21-190а13 соответственно) указано то, что поскольку на время нарушения субъектами хозяйствования правил оприходования наличности не действовали законы, которые бы регламентировали такие отношения, то применение за совершение таких нарушений финансовых санкций, установленных Указом №436/95, действующим на время возникновения спорных отношений, было правомерным».

Остается только добавить, что в цитируемом постановлении речь идет о мае 2012 г., и потому применение указа в то время, когда уже действующий Налоговый кодекс прямо отмечает недопустимость установления штрафных санкций в подзаконных актах, абсолютно неправомерно.

Итак, смещая внимание не на те акценты, Верховный Суд просто игнорирует предписания Налогового кодекса Украины о недопустимости применения санкций иначе как на основании и в пределах, определенных на уровне законов.

Впрочем, больше всего возмущает тот факт, что описанная выше ситуация продолжается почти четыре года и, к сожалению, никаких изменений в ближайшее время не предвидится. Так можно ли говорить о каком-то правосознании населения, о какой-то правовой культуре, уважении к судебной ветви власти, если Верховный Суд Украины, высший судебный орган в системе судов общей юрисдикции, сегодня занял позицию, очень точно отраженную в известной украинской поговорке: «Закон как дышло: куда повернул — туда и вышло»?! Причем, «дышло» это повернуто сегодня явно не в пользу налогоплательщика.

Грустно, что вся суть административной юстиции, которая по своей природе исторически была призвана стать надежным орудием в руках граждан, стать защитой в их непрерывной борьбе против произвола органов государственной власти и их должностных лиц, такими необдуманными решениями ВСУ сводится на нет, подрывает веру граждан в справедливость и непредвзятость судебной ветви власти и создает негативный прецедент, когда суды не устраняют те недостатки, которые в свое время (на стадии разработки законопроекта, обсуждения, в конце концов, принятия) допустили законодатели. И это в то время, когда ВСУ, наоборот, должен стать независимым арбитром, который своей решительной и взвешенной позицией будет стимулировать изменения в законодательстве, его развитие и усовершенствование, а не позорно покрывать его очевидные пробелы.