Чем по сути является управление муниципальной собственностью
Перейти к содержимому

Чем по сути является управление муниципальной собственностью

  • автор:

Статья 35. Управление муниципальной собственностью

1. Администрация города и ее подразделения управляют муниципальной собственностью в пределах своей компетенции, установленной настоящим Уставом, и осуществляют в отношении муниципального имущества право владения и распоряжения.

2. В установленном в соответствии с настоящим Уставом порядке администрация города определяет цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляет регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждает их уставы, назначает и увольняет руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивает отчеты об их деятельности.

3. Руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций нанимаются на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

4. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления города, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

5. Порядок управления муниципальной собственностью устанавливается и утверждается Реутовским городским Советом депутатов.

Муниципальная собственность Статья 36. >>
Финансовые средства города
Содержание
Устав муниципального образования «Город Реутов Московской области Российской Федерации» (утв. решением Реутовской.

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

муниципальная собственность / органы местного самоуправления / население / эффективное использование / интересы населения / пополнение бюджета / источники получения дохода в бюджет / municipal property / local self-government bodies / population / effective use / interests of the population / budget replenishment / sources of income to the budget

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Шадрин Максим Валерьевич

Исследованы особенности управления муниципальной собственностью, учитывая специфику ее использования, а также экономический эффект от применений и изменений методов управления муниципальной собственностью. Также проведен анализ на предмет того, какой ущерб наносится государственной политике и интересам граждан при неэффективном управлении и принятии не результативных управленческих решений при эксплуатации муниципальной собственности. Рассматриваем роль объектов муниципальной собственности в развитии муниципалитета.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Шадрин Максим Валерьевич

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА ПЕРМИ)
Проблемы и пути формирования и эффективного использования муниципальной собственности
Управление муниципальной собственностью в аспекте теории конкурентоспособности территории
Особенности управления муниципальной собственностью
Управление муниципальной собственностью: проблемы и пути совершенствования
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

MUNICIPAL PROPERTY MANAGEMENT

The features of municipal property management are investigated, taking into account the specifics of its use, as well as the economic effect of the applications and changes in the methods of municipal property management. The analysis is also carried out on the subject of what damage is caused to the state policy and the interests of citizens in the case of inefficient management and the adoption of ineffective management decisions in the operation of municipal property . We consider the role of municipal property in the development of the municipality.

Текст научной работы на тему «УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ»

Научно-образовательный журнал для студентов и преподавателей «StudNet» №6/2021

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

MUNICIPAL PROPERTY MANAGEMENT

Шадрин Максим Валерьевич, Студент 2 курс, факультет «Юридический», Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия, г. Санкт-Петербург

Shadrin Maxim Valeryevich

Исследованы особенности управления муниципальной собственностью, учитывая специфику ее использования, а также экономический эффект от применений и изменений методов управления муниципальной собственностью. Также проведен анализ на предмет того, какой ущерб наносится государственной политике и интересам граждан при неэффективном управлении и принятии не результативных управленческих решений при эксплуатации муниципальной собственности. Рассматриваем роль объектов муниципальной собственности в развитии муниципалитета.

The features of municipal property management are investigated, taking into account the specifics of its use, as well as the economic effect of the applications and changes in the methods of municipal property management. The analysis is also carried out on the subject of what damage is caused to the state policy and the interests of citizens in the case of inefficient management and the adoption of

ineffective management decisions in the operation of municipal property. We consider the role of municipal property in the development of the municipality.

Ключевые слова: муниципальная собственность, органы местного самоуправления, население, эффективное использование, интересы населения, пополнение бюджета, источники получения дохода в бюджет.

Keywords: municipal property, local self-government bodies, population, effective use, interests of the population, budget replenishment, sources of income to the budget.

Согласно п.2 ст.1 Федерального закона №2 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, которая независимо от своей территориальной локации (город, поселок, муниципальный район и т.д.) осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [3].

То есть основной субъект муниципальной собственности — это население, которое в свою очередь делегирует функции собственника органам власти местного самоуправления. В гражданском кодексе так и закреплено, что «от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» [2].

Также муниципальная собственность определена как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальная собственность закрепляется как имущество муниципалитета, а остальные права на использование, распоряжение и пользование объектом принадлежит населению. Законодательство даже конкретизирует список объектов, которые могут входить в муниципальную собственность [3].

Земельная собственность муниципального образования находится на балансе имущественного комплекса этого образования или его подведомственных учреждений и предприятий. Все отношения, возникающие по управлению и распоряжению земельным имуществом, регулируются Российским законодательством, как федеральным, так и на уровне местной власти, если оно не противоречит утвержденным государственным регламентам.

Согласно ст. 85 Земельного кодекса РФ земли населенных пунктов делятся на территориальные зоны по своему целевому назначению, а именно:

— инженерных и транспортных инфраструктур;

— иным территориальным зонам.

Данные территориальное деление утверждено градостроительными регламентами и использование земель по нецелевому назначению -недопустимо!

Управление может осуществляться по договору, а также может быть использование муниципального имущества в рамках хозяйственного ведения или оперативного управления. Удобно использование имущества на основании договора аренды и т.д. Под объектами муниципальной собственности выделяются следующие группы:

✓ Земли и земельные ресурсы;

✓ Муниципальные предприятия и организации;

✓ Активы в собственности физических или юридических лиц;

✓ Ценные бумаги (акции);

✓ Казна муниципального образования.

При управлении и распоряжении той или иной муниципальной землей следует учитывать ее назначение и при необходимости ее корректировать. Но для этого следует сначала разработать и утвердить план развития территории или перспективный план стратегического развития региона, что необходимо сделать уполномоченным органам исполнительной власти местного муниципалитета.

Управление муниципальной собственностью — зона ответственности местной власти в лице администрации и ее органов исполнительной власти. В разных регионах это могут быть различные ведомственные департаменты, управления или комитеты, в Положениях которых прописана функция управления и эффективного использования муниципального земельного фонда.

В гражданском кодексе указано, что объекты муниципальной собственности делятся на два вида: имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении у муниципальных предприятий и входящее в муниципальную казну.

В российском законодательстве закреплены особенности муниципальной собственности. Так согласно законодательству, муниципальные образования независимы друг от друга в области управления собственностью, и в гражданских правоотношениях выступают как индивидуальные субъекты. Согласно законодательству, государство не имеет права распоряжаться муниципальным имуществом.

То есть муниципальная собственность — это полная и нераздельная зона ответственности местной власти.

Управление муниципальной собственностью представляет собой вид деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения услугами населения муниципального образования.

Ценность муниципальной собственности можно определить не только уровнем дохода от использования собственности, поступающего в бюджет муниципалитета. Ценность состоит еще и в том, какую пользу этот объект приносит территориальному образованию, какие задачи он решает и насколько эффективно.

Муниципальная собственность состоит из разных объектов, которые предназначены для деятельности, направленной на решения местных вопросов. Круг этих вопросов может быть очень широким. В основном это связано с экономическим развитием, повышением качества городской инфраструктуры, улучшением уровня социального обслуживания, развитием бизнеса.

Гражданский кодекс устанавливает порядок приватизации собственности, но не определяет ее объекты. Следовательно, РФ и субъекты федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской федерации и субъектов. Исключением будет, только если одна из сторон выступает гарантом для другого субъекта отношений. Именно муниципальная собственность — один из источников неналоговых доходов в бюджет муниципалитета, а так же является основным инструментом социальной защиты населения на территории.

Собственник самостоятельно определяет, каким образом максимально эффективно управлять и достигать целей. В данном случае, муниципальное образование самостоятельно принимает решения по вопросам: как использовать, передавать во владение или распоряжаться. Муниципалитет

может продать, подарить, или безвозмездно передать имущество в рамках действующего законодательства. И этим активно пользуются органы власти, которые призваны управлять от имени населения муниципальной собственностью. Они, как правило, и идут кратчайшим путем — продать или предоставить в аренду. Достаточно заглянуть на государственный сайт, где проводятся торги по земле. Возьмите любую муниципалитет и вы обязательно найдете извещения о продаже или предоставлении в аренду земельных участков или других объектов муниципальной собственности.

Вот зачастую к чему, по мнению чиновников, сводится основная функция управления муниципальной собственности — подготовить и провести торги, извлечь минимальную краткосрочную выгоду. А все от нежелания планировать на долгие годы перспективы развития этих земель, перспективы инвестиций и дальнейшее развитие этих территорий.

Само муниципальное образование использует только небольшую часть муниципальной собственности. Большая же часть муниципальной собственности находиться на разных основаниях в использовании у физических и юридических лиц, а также муниципальных предприятий.

Обычно, целью муниципальной политики является получение максимального эффекта в виде дохода или прямой пользы от использования муниципальной собственности. Собственность муниципалитета не приносящая достаточную прибыль, может быть приватизирована или ликвидирована.

Большая часть муниципального имущества направлена на осуществлений муниципальных услуг, оплату которых осуществляет бюджет муниципального образования. Значит, подобная собственность не может выступать как база доходов бюджета местного самоуправления. Хотя и это спорный вопрос. При грамотном подходе и разработке интересных направлений любой объект собственности может стать достаточно доходным.

В нашей стране достаточное количество муниципалитетов имеет весомую долю муниципального имущества с достаточно высоким доходом. Необходимо не ликвидировать и передавать имущество, а повышать уровень эффективности его использования.

Использование имущества муниципального образования, в основном направлено на решение важных вопросов местного значения и выполняет важные социально-ориентированные функции. Такие как:

✓ Обеспечение деятельности муниципалитета и всего хозяйственного комплекса;

✓ Извлечение дохода от использования муниципальной собственности;

✓ Развитие бюджетной социальной сферы;

✓ Обеспечение деятельности основных бюджетных учреждений: культуры, спорта, здравоохранения, образования;

✓ Развитие и содержание инженерной инфраструктуры;

Эффективное управление — это понимание соответствия использования имущества основной деятельности организации. Это рациональность размещения и работы объектов с учетом отраслевой специфики, местности, уровня развития территории его размещения, экологичности и безопасности.

А так как муниципальные образования — являются публичной властью, то это значит, что все ее решения должны быть открыты, гласны и понятны населению, которое его этой властью наделило. На практике же получается наоборот.

Хотели жители, чтобы обширная территория возле дома, которая раньше была пустырем и никак не использовалась, стала парком. Даже направили по этому поводу обращение. А местная власть выставляет ее на торги под объект очередного строительства будущего торгового центра или еще одного жилого дома, явно преследуя личные выгоды, а не интересы граждан.

Или вдруг начинают распродаваться муниципальные земельные участки, находящиеся вблизи озер и парков в частные руки, да еще и явно «не по рыночной цене». Как можно объяснить подобные управленческие решения? Эта земля не интересна самому муниципалитету? Она не нужна гражданам? Или бюджету не нужны средства, поэтому продают по «странным ценам»?

В статье 212 Гражданского кодекса Российской Федерации прописаны формы собственности: частная, государственная, муниципальная и иные виды. И больше всего в нашей стране объектов частной собственности, которая составляет 90%. Только оставшиеся 10% принадлежат публичным органам власти.

И как вы думаете, к чему, как правило, приводят «переговоры» населения с властью. Кто-то прислушивается к мнению народа и сразу же разбивает парк? К сожалению, нет! Властьдержащие должностные лица пытаются всеми возможными нормами и законами оправдать свое решение и защитить свои позиции. То есть защитить от народа его же право на имущество муниципалитета, которым его наделила Конституция РФ! Вот так зачастую выглядит управление муниципальной собственностью на практике.

Все это не только негативно сказывается на прогрессивном развитии территории, но и на уровне инвестиционной привлекательности. Как следствие — отток финансов и, что самое печальное, трудового потенциала -населения. Такие регионы впоследствии становятся еще более неперспективными, все больше начинает распродаваться и реализовываться имущество казны и, как следствие, регресс и упадок.

Поэтому неэффективное управление муниципальным имуществом имеет непоправимые последствия не только для региона, но и для граждан, которые иногда вынуждены его покидать.

Учитывая, что субъектами собственности выступает не конкретное физические лица, а общество, то функции собственника предоставляются

представительным органам государственной власти. Традиционно больше внимания привлекает государственная собственность. Но муниципальная собственность имеет большую значимость, так как создает условие для роста региональной экономики.

Таким образом, из всего вышесказанного следует сделать вывод, что использование, хранение, эксплуатация и управление муниципальной собственностью должны отвечать, прежде всего, запросам и интересам общества, а также должны быть направлено на реализацию социальных прав и гарантий на качество жизни и существования граждан.

Неэффективное управление собственностью муниципального образования со временем приводит регион в депрессивное состояние и катастрофическим последствиям и этому есть много объяснений. Такие последствия мы можем ежедневно наблюдать во всех городах России. Застраиваются огромные новые жилые микрорайоны, а ширина дороги, объем парковки и придомовые территории оставляют желать лучшего. А это все -результат неграмотного распоряжения муниципальной землей. Последствия непоправимы, так как созданные условия для жизни негативным фактором сказываются на людях, а разрушить это или скорректировать бывает подчас крайне проблематично.

Таким образом, можно сделать неутишительный вывод, что в большинстве муниципалитетов: во-первых, отсутствует четкий план развития региона, а, во-вторых, не доработана «дорожная карта» реализации реального потенциала региона. Зачастую это связано с низкой квалификацией и недостаточной компетенцией управленческого персонала, которые, как правило, находят лучший выход пополнения казны- только продать или сдать в аренду. Хотя не всегда только лишь одно стремление пополнения казны бывает спасительным. Продать — продали, а создать . Средства потрачены, собственность потеряна, а фактических результатов нет.

Но давайте зададимся вопросом: если кто-то желает это купить и вложить в это средства — значит у недвижимого имущества есть финансовый потенциал, есть возможность или вероятность получения дохода или пользы.

И почему-то частный инвестор пытается это реализовать, а представители государственных органов власти, которые наделены множеством полномочий, только пассивно принимают утопичные для экономики региона решения и «разбазаривают» собственность. Продать легко — а вот построить новое или купить очень трудно. И вот опять вопрос: сколько реально строится по сравнению с проданным или списанным? Каково соотношения обновления недвижимых активов? Намного меньше! Значит налицо — отрицательная динамика приращения основных фондов и со временем всегда будет сокращаться имущественная ценность и привлекательность.

Реальность показывает необходимость замены неэффективного администрирования, на результативный менеджмент. То есть воспитание нового поколения руководителей, которое будет осуществлено за счет новых нормативных регламентов, стандартов и политики государства, направленной на прямую коммуникацию с населением с целью выявления и обработки интересов и запросов.

Также для улучшения качества управления муниципальной собственностью необходимо рассматривать и вводить современные технологии в управление активами, таких как: аутсорсинг и реинжениринг. А некоторым муниципальным образованиям вообще провести полный аудит и переосмыслить всю свою систему управления, начиная с целей и задач, которые перед собой ставит власть и регион в целом.

Необходимо повышать качество функционирования и эффективность использования объектов с учетом специфики конкретно рассматриваемого муниципального образования. Требуется проводить детальный анализ каждого объекта на предмет не только пригодности строения, но и ценности

земли, как основного актива, который должен максимально использоваться в интересах населения, так как является гарантом свободы действий и перемещения. Чем больше земельных участков в собственности муниципалитета, тем проще и удобнее планировать целевое развитие региона, разрабатывать концепции и стратегии на благо общества.

Главное понимать, что главная цель управления муниципальной собственностью — это не только пополнение доходов бюджета, а решение вопросов местного значения. И насколько для органов власти приоритетным будет решение проблем муниципалитета, настолько их функции будут направлены на эффективное распределение ресурсов.

Так можно выделить основные составляющие управляющего воздействия на муниципальную собственность:

✓ Организация и содержание муниципальной собственности;

✓ Создание условий для строительства, развития объектов культуры и спорта, социальной направленности и организации досуга.

✓ Участие в регулировании отношений, диалог с населением;

✓ Деятельность по сохранению экологии;

✓ Эффективное управление бюджетом и управление финансовыми потоками в интересах населения

✓ Организованный контроль использования активов, в том числе общественный

Органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы. Главное: в рамках имеющего бюджета и не противоречащих законодательству.

Финансовый менеджмент и методы управления государственным имуществом, в частности муниципальной собственностью не имеют первостепенной задачей приносить доход в бюджет. В первую очередь — это формирование человеческого потенциала как ресурса на территории региона. Решение социальных, политических или экономических вопросов, должно не

только удовлетворять запросы населения, но и формировать имидж доверия власти. Следовательно, все действия органов местной власти должны быть ясны, предсказуемы, открыты, прозрачны и гласны для общественности.

Необходимо помнить, что управление муниципальной собственностью это и решение социальных проблем.

Конечно, кроме социальной направленности, нужно иметь ввиду, что затраты на содержание недвижимости должны покрываться определенной выгодой от ее использования. Поэтому при формировании статей расходов на содержание имущества можно задуматься о прибыли или пользе, которую можно извлекать из данного объекта. У власти должно появиться четкое понимание и план: как и каким образом использование муниципальной собственности может быть полезно региону и какие управленческие решения и от каких органов потребуются.

Необходимо провести анализ эффективности использования субъектов муниципальной экономики, учитывая местные рынки сбыта, доходность и, естественно, ценность всех активов.

Требуется определить специфику каждого объекта и его возможный перспективный план развития.

Такой аудит муниципальной собственности позволяет повысить эффективность развития инвестиционной политики. Это формирует благоприятный путь управления доходами и расходами бюджета, облегчает планирование местного бюджета. Также глубокий и системный анализ позволяет разработать индивидуальную систему управления муниципальной собственностью с учетом интересов населения.

Применяя такой подход, муниципальные власти будут точно знать, как происходит управление активами, откуда поступают доходы и на что запланировать расходы.

Также аналитика использования или, наоборот, простоя различных активов позволит обратить на это внимание.

Также детальный аудит позволит выявить не только слабые стороны применяемых инструментов управления, но, возможно, разрешить и разного рода конфликтные ситуации.

Также организация управления муниципальной собственностью должна выстроить систему разных стимулов для участников отношений. Одни — для предпринимателей, другие — для частных лиц. Бюрократизм некоторых систем не должен влиять на принятие решений в области планирования, осуществления сделок, необходимости разделения прав между населением, местными органами власти и должностными лицами муниципалитета.

С объектами муниципальной собственности в виде зданий и строений еще более или менее все ясно, потому что это готовые сооружения, которые можно использовать. И они фактически используются либо под муниципальные учреждения, либо продаются, либо каким-нибудь образом предоставляются частным лицам на разных условиях.

Самым малозадействованным объектом муниципальной собственности является земля, земельные ресурсы. Хотя именно этот объект обладает максимальным потенциалом развития любого региона. На земле можно построить новые объекты жилого фонда, инфраструктуру, предприятия и т.д. Но по факту — основное направление действий органов власти — продажа или предоставление в аренду, причем за небольшую плату, которая не соответствует реальным рыночным ценам. Причем эта стоимость рассчитывается из утвержденных нормативно-правовых актов, которые редко пересматриваются.

Система управления, существующая в нашей стране, хоть и направлена на решение социальных и экономических проблем, не всегда с этим справляется и управление государственным имуществом в нашей стране сопровождается рядом отрицательных проявлений:

✓ Земли предоставляются в пользование по очень низким ценам;

i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

✓ Земли практически не используются местной власти для подконтрольных инвестиций

✓ Учреждения зачастую располагаются в ветхих зданиях, но нет перспектив постройки новых или привлечения инвесторов

✓ Многие городские компании и предприятия приносят низкий доход;

✓ Учреждения, требующие множества финансовых вливаний, не оправдывают их;

✓ Весомая часть бюджета состоит из федеральных и региональных дотаций;

✓ Обеспечение населения услугами зачастую ниже установленных норм и стандартов.

Наиболее актуальными недостатками является:

✓ Недостаток нормативных законодательных регламентов управления муниципальной собственностью;

✓ Часть бюджета дотационная;

✓ Отсутствие механизмов управления муниципальной собственностью;

✓ Неквалифицированные и некомпетентные кадры

Эффективное управление муниципальной собственностью должно

реализовывать следующие цели:

✓ Долгосрочный план развития территории с использованием земельных ресурсов

✓ Перспективный план развития территории по привлечению проектов населения, выстраивание диалога с гражданами

✓ Увеличение доходности имущества, находящегося в муниципальной собственности;

✓ Повышение социальной эффективности от муниципальной собственности и, как следствие, улучшение качества муниципальных услуг;

✓ Оптимизация имущества для роста муниципальной экономики.

Для достижения таких целей требуется решать ключевые задачи по учету и контролю в бюджете прибыли, поступающей от муниципальной собственности, а также не забывать совершенствовать систему управления.

Для этого необходимо разрабатывать:

1. комплекс мероприятий по развитию и привлечению инвестиций;

2. развивать муниципальную собственность как культурный или туристический объект;

3. привлекать инвестиции за счет долгосрочных перспективных программ;

4. проводить инвентаризацию имущества на своевременное выявление неиспользуемых активов;

5. рассматривать и поддерживать население в реализации их прав на распоряжение и пользование муниципальным имуществом, развивать коммуникативные каналы с населением, поддерживать социальные проекты, которые формируют положительный имидж региона.

Повышать эффективность необходимо за счет пересмотра необходимости размещения учреждения в этом объекте, а также за счет возможного снижения расходов на содержание объектов муниципальной собственности. Это может решаться как комплексно, так и независимо друг от друга.

В заключении можно сказать, что за счет муниципальной собственности обеспечивается высокий уровень жизни на территории муниципалитета. Это как имущественный, так и экономический комплекс, выступающий гарантом прав населения и власти. А также некоторые объекты муниципальной инфраструктуры могут работать на коммерческой основе, укрепляя доходную часть бюджета.

От уровня развития управления муниципальной собственностью и ее эффективного использования зависит качество жизни населения.

1. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: [Принята общенародным голосованием в 1993г.] (поправки 14 марта 2020 года)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51 -ФЗ (ред. от 30.04.2021);

3. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.04.2021)

4. Нестерова А.А. Особенности управления муниципальной собственностью // Гуманитарные научные исследования. 2018. № 10 [Электронный ресурс]. URL: https://human.snauka.ru/2018/10/25313 (дата обращения: 17.05.2021).

5. Рабцевич А.А. Депрессивные муниципальные образования в процессе инновационного развития региона // Проблемы устойчивого развития российских регионов: материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, 16 мая 2014г. — Тюмень: ТюмГНГУ, 2014. — с.266-269.

6. Шаломенцева Е.Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. экон. Наук/ М., 2014.

1. Constitution (Basic Law) of the Russian Federation: [Adopted by popular vote in 1993] (amendments March 14, 2020)

2. Civil Code of the Russian Federation of 30.11.1994 No. 51 -FZ (as amended on 30.04.2021);

3. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 «On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation» (as amended on April 30, 2021)

4. Nesterova A.A. Features of municipal property management // Humanitarian research. 2018. No. 10 [Electronic resource]. URL: https://human.snauka.ru/2018/10/25313 (date accessed: 05/17/2021).

5. Rabtsevich A.A. Depressive municipalities in the process of innovative development of the region // Problems of sustainable development of Russian regions: materials of the All-Russian scientific-practical conference with international participation, May 16, 2014. — Tyumen: TyumGNGU, 2014 .— p. 266-269.

6. Shalomentseva E.G. Improving the process of municipal property management in the context of the reform of local self-government in the Russian Federation: Author’s abstract. dis. . Cand. econom. Science / M., 2014.

Особенности управления муниципальной собственностью Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Буравков Сергей Валерианович

Показана роль субъектов и объектов муниципальной собственности в обеспечении развития муниципалитета. Раскрываются особенности управления муниципальной собственностью , исходя из специфики ее правовой и экономической природы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Буравков Сергей Валерианович

Экономико-правовые аспекты состава и учета муниципального имущества

К вопросу о полномочиях органов местного самоуправления по содержанию права муниципальной собственности

Муниципальная собственность: опыт теоретического анализа
Специфика управления муниципальной собственностью в современных экономических условиях России
Механизмы управления муниципальной собственностью
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Peculiarities of Municipal Property Management

The role of municipal property subjects in the municipality development maintaining is shown. Peculiarities of municipal property management are revealed regarding the specifics of its legal and economic nature.

Текст научной работы на тему «Особенности управления муниципальной собственностью»

региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 17 дек. 2010 г. № 1042 (в ред. постановления Правительства РФ от 28 июля 2011 г. № 628) // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7102.

6. Рылъко Д. Почему мы не Бразилия. Аграрное чудо за 20 лет: [сайт Института конъюнктуры аграрного рынка]. иКЬ: http://www.ikar.ru/articles/32.html

7. О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»: Федер. закон от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ О // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.

S.V. Buravkov Peculiarities of Municipal Property Management

The role of municipal property subjects in the municipality development maintaining is shown. Peculiarities of municipal property management are revealed regarding the specifics of its legal and economic nature.

Key words and word-combinations: property, subject, object, management, municipal.

Показана роль субъектов и объектов муниципальной собственности в обеспечении развития муниципалитета. Раскрываются особенности управления муниципальной собственностью, исходя из специфики ее правовой и экономической природы.

Ключевые слова и словосочетания: собственность, субъект, объект, управление, муниципальный.

УДК 338.24:351.711 ББК 65.050+67.401.11

С.В. Буравков ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

современном обществе удовлетворение многообразных потребностей человека осуществляется через определенные форМЫ1 реализации собственности — частную и публичную.

Публичная собственность объективно необходима в любом обществе. Она являет собой специфическую форму присвоения, когда исключительное и абсолютное право на владение, распоряжение и пользование объектом собственности принадлежит обществу как совокупности индивидуумов.

Особенности обобществления в каждой конкретной стране могут быть различными. Чаще всего они определяются сложившимися размерами и структурой потребностей в обществе, а также административно-территориальным делением государства. Однако природа публичной собственности, ее экономическое содержание, назначение и формы реализации на всех уровнях качественно не различаются.

Для современной России характерно вы-

2012 • ВЕСТНИК ПАГС 19 7

деление трех уровней публичной собственности: государственного федерального, государственного субъектов Федерации и муниципального. Поскольку субъектами собственности выступают не конкретные физические лица, а определенная общность людей, то речь идет об ассоциированном делегировании этой общностью части функций собственника (без отчуждения права собственности) представительным и исполнительным органам власти соответствующего уровня.

В экономических исследованиях и дискуссиях традиционно большое внимание уделяется государственной собственности. Однако именно муниципальная собственность является важнейшим фактором развития локальных рынков и институциональной среды для формирования и жизнедеятельности домашних хозяйств.

Управление муниципальной собственностью представляет собой сложный и многоаспектный процесс, который характеризуется особенностями субъектнообъектных отношений и преимущественной направленностью на процессы не производства, а потребления с целью реализации территориальных интересов населения. Эффективное управление муниципальной собственностью невозможно без осознания содержания, особенностей целевого развития, субъектно-объектного состава, специфики экономических отношений в рамках управляющих воздействий.

Особенностями формирования отношений муниципальной собственности объясняются различные подходы к определению ее содержания. Так, Е.Г. Ша-ломенцева определяет муниципальную собственность как «самостоятельную форму собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляющий собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества» [1, с. 7]. Н.С. Бондарь и С. А. Зинченко указывают, что «муниципальная собственность -это отношение населения соответствующей территории к объектам, закрепленным за данным образованием, как к своим» [2, с. 86-96.].

В части первой Гражданского кодекса РФ (ст. 215) муниципальная собственность трактуется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [3]. Следовательно, основными признаками муниципальной собственности являются ее вещное содержание и принадлежность муниципальному образованию. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 50) содержит перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность [4].

Однако более важно классифицировать, а не просто перечислить объекты собственности. Например, все объекты муниципальной собственности могут быть разделены на распределенное и нераспределенное имущество. К распределенному имуществу относятся объекты, закрепленные за муниципальными пред-

1 98 2012 • ВЕСТНИК ПАГС

приятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах; к нераспределенному, составляющему казну соответствующего муниципального образования, — средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Данная квалификация имеет смысл с точки зрения определения правового режима соответствующего имущества, порядка его использования в целях установления единых подходов к управлению в отношении каждой категории объектов.

Субъекты муниципальной собственности могут быть классифицированы, например, исходя из их участия в воспроизводстве муниципальной собственности и степени реализации себя как собственника.

В системе местного самоуправления устанавливается определенная иерархия полномочий между субъектами, управляющими муниципальной собственностью. На первом уровне собственник (население) муниципального образования реализует свои права на объекты! муниципальной собственности и управление ими как путем референдума или через иные формы непосредственной демократии, так и через избранный им представительный орган местного самоуправления. На втором уровне избранный населением представительный орган муниципального образования является основным субъектом управления муниципальной собственностью. Этот орган по существу выполняет объединительную функцию, организуя население данной территории, и осуществляет контроль за деятельностью исполнительно-распорядительных органов, в том числе в сфере собственности. На третьем уровне исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления детализируют отношения муниципальной собственности и управления ею в организационно-техническом, властно-управленческом аспектах. Наконец, на четвертом уровне развитие отношений муниципальной собственности связано с деятельностью муниципальных предприятий и учреждений в рамках реализации права хозяйственного ведения и оперативного управления.

Основной субъект муниципальной собственности — население конкретного муниципального образования, делегирующее функции собственника органам местного самоуправления. Юридически закреплено (ст. 125 ГК РФ, ч. I), что «от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» [3]. Компетенция органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью складывается из полномочий (прав и обязанностей), необходимых для реализации вопросов местного значения в сфере жизнедеятельности населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. Органам местного самоуправления как выразителям конкретных интересов населения приходится учитывать их в своей деятельности.

Сопоставляя вопросы местного значения и состав муниципального имущества, перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить три группы управленческих воздействий на объекты муниципальной собственности:

— организация и содержание (муниципальных учреждений образования и

2012 • ВЕСТНИК ПАГС 199

здравоохранения; жилищного фонда; муниципальных электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения; автомобильных дорог общего пользования; земельного контроля; муниципальных архивов; библиотек; объектов культурного наследия; благоустройства и озеленения территории; ритуальных услуг;

— создание условий (для жилищного строительства, предоставления транспортных услуг; организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; развития массовой физкультуры и спорта; обеспечения нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями; жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; для массового отдыха; противопожарной службы);

— участие в регулировании (охраны окружающей среды; последствий чрезвычайных ситуаций; использования водных объектов, лесного фонда).

Приведенный перечень не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы, но только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

Основные направления управленческих воздействий органов местного самоуправления на объекты муниципальной собственности подтверждают специфику природы муниципалитета, состоящую в двойственности характера его развития, с одной стороны, как публично-правового образования, а с другой -как хозяйственного корпоративного субъекта муниципальной социально-экономической системы. Рассмотрение особенностей управления муниципальной собственностью невозможно без определения функции целевого развития субъектно-объектных отношений.

Принципиально то, что управление муниципальной собственностью ориентировано не на получение прибыли или ренты (хотя то и другое может целенаправленно или случайно создаваться), а на решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий. Его функции определяются стоящими перед органами местного самоуправления приоритетами в достижении установленных целей и решении ключевых проблем. Миссия любого муниципального образования реализуется как выполнение фундаментальных задач управления муниципальной собственностью, в их числе следующие:

1) регулирование соотношения объемов и масштабов деятельности частной и публичных форм собственности на локальных рынках данной территории, осуществляемое в виде приватизации и муниципализации, предоставления концессии, регистрации и учета (прежде всего недвижимости), лицензирования, налогового регулирования и т.п.;

2) хозяйственное использование объектов права собственности — путем создания муниципальных организаций или участия в частных структурах, прямого заключения сделок по предоставлению муниципальных услуг;

3) грамотное задействование возможностей, предоставляемых рынком ценных бумаг и механизмом муниципальных займов;

4) управление местным бюджетом через создание эффективного механизма его исполнения за счет доходов от реализуемых благ и услуг, прибыли контролируемых предприятий и фирм, самообложения граждан. Данный механизм

2 00 2012 • ВЕСТНИК ПАГС

должен предопределять вложение средств не в выполнение функций органов местного самоуправления и обеспечение деятельности подведомственных организаций, а в изменения, которые следует произвести для достижения необходимого роста качества жизни и большей доступности благ и услуг;

5) создание и поддержание муниципальной казны, стратегических резервов и осуществление финансового управления в интересах жителей, включая процедуры специализированных и специфичных инвестиций.

Спецификой экономических отношений в рамках управления муниципальной собственностью можно считать определение в интересах всех жителей направлений использования объектов собственности, контроль за распоряжением активами с точки зрения ущерба, который может быть нанесен поселению, природной среде, безопасности жизни, формирование муниципального сектора экономики, содействие домашним хозяйствам и, конечно, финансовое управление, нацеленное на сохранение и увеличение ценности объектов муниципальной собственности, а также создание стратегических резервов.

Управление муниципальной собственностью призвано обеспечивать не просто наполняемость бюджета, а качество решения вопросов местного значения, защищенность и развитие локальных рынков, формирование человеческого потенциала. Социальные и политические цели так или иначе должны быть ориентированы на создание доверия к органам местного самоуправления. При этом решения и действия должностных лиц должны стать предсказуемыми и результативными.

Вопросы собственности выступают как функционально обособленное направление работы органов местного самоуправления, но его результаты, по сути, отражают интегральный успех или неуспех их деятельности. Подчеркнем, что задачи, стоящие перед органами местного самоуправления, не могут быть решены только за счет налоговых доходов и бюджетных трансфертов. Грамотное распоряжение собственностью должно иметь не только экономическое, но и социальное измерение. К примеру, какую пользу получают жители от сдачи в аренду муниципального нежилого фонда — вот что должно определять объемы аренды, а не «голые цифры» перечислений в бюджет. Одновременно необходимо строго следить, чтобы расходы на содержание подотчетной недвижимости, безусловно, покрывались доходами от ее хозяйственного или финансового использования.

В связи с изложенным необходимо, на наш взгляд, изменить подходы к управлению муниципальной собственностью, используя системный анализ особенностей данной формы собственности и специфики ее реализации на современном этапе развития экономических отношений. Важно преодолеть сложившуюся практику управления имуществом муниципального образования, которая сводится к его перманентному содержанию и формированию расходных обязательств или к откровенной реализации частных интересов, и перейти к управлению, основанному на понимании особенностей муниципальной собственности, состоящих прежде всего в создании полезных общественных благ и повышении ценности публичных активов.

2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 01

Понимание особенностей управления муниципальной собственностью позволит выявить недостатки в решении вопросов местного значения с учетом форм использования объектов собственности и имущественных правомочий. Следует оценить условия и эффективность реализации вопросов местного значения, основываясь на SWOT-анализе функционирования субъектов муниципальной экономики в разрезе параметров локального рынка и предоставления товаров и услуг в фокусе их доходности и ценности.

Требуется осуществить полную спецификацию субъектно-объектных отношений муниципальной собственности. Это предполагает, что каждый элемент пакета правомочий, делегированного в рамках управления муниципальной собственностью, имеет определенного субъекта. В качестве элементов же выступают такие компетенции, как управление по контракту, совершение определенных сделок, предпринимательство в режиме хозяйственного ведения (оперативного управления), использование активов на условиях аренды и т.п. Такая спецификация явится основой для составления и последующего анализа полного реестра объектов муниципальной собственности, субъектов и получаемого ими дохода, направлений и форм его последующего использования.

В рамках спецификации прав собственности выделяются следующие объекты управления: земля и земельные ресурсы; недвижимость (жилой и нежилой фонд); муниципальные предприятия и бюджетные учреждения; активы бюджетных организаций; активы, переданные юридическим и физическим лицам по тем или иным основаниям; ценные бумаги; муниципальная казна. Перечисленные области управления должны получить правовое и организационное оформление, закрепленное в соответствующих муниципальных правовых актах.

Выявление и анализ особенностей субъектно-объектных отношений муниципальной собственности позволит повысить эффективность инвестиционной политики муниципального образования, формировать стратегию управления бюджетными расходами и местной казной, определять и реализовывать системный подход к управлению муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования. В результате применения описанного подхода принятие решений органами местного самоуправления обеспечивается информацией о том, кто и в связи с чем несет расходы, кто и в связи с чем получает доходы, кто несет ответственность за снижение стоимости активов и что лежит в основе заключения контрактов, проведения сделок, разрешения конфликтов по использованию муниципальных ресурсов.

Управление муниципальной собственностью должно строиться на разделении системы стимулов в отношении предпринимательских, административных и политических компетенций, ограничении влияния бюрократии на принятие решений по вопросам хозяйствования, планирования, осуществления сделок, необходимости четкого разделения правомочий между населением, органами и должностными лицами местного самоуправления. При организации управления муниципальной собственностью важно заменить администрирование менеджментом — профессиональным контрактным управлением на базе безусловного исполнения обязательств и контроля над остаточным доходом. Необходи-

2 02 2012 • ВЕСТНИК ПАГС

мо внедрять современные технологии управления, контроллинга, франчайзинга, аутсорсинга, реинжиниринга.

Учитывая особенности муниципальной собственности, управление ею должно быть централизовано в специальном органе местного самоуправления, а не в управляющей компании, преследующей частные интересы и имеющей привлеченный частный капитал. Такое «агентство» по управлению собственностью должно выступить в роли центра инвестиций, который определяет плановые «суммы покрытия» для центров ответственности, хозяйственных и других организаций, использующих объекты муниципального образования на основе соответствующих нормативных правовых актов.

Настало время, когда требуется переосмыслить и соответствующим образом реорганизовать систему управления муниципальной собственностью, в частности цели и решаемые задачи, объекты (нельзя ограничиваться вопросами аренды и унитарных предприятий) и исполнительные органы, ключевые принципы формирования и использования потенциала публичных активов.

Сегодня остро ощущается необходимость осознания особенностей управления муниципальной собственностью с целью ориентации на повышение устойчивости функционирования и эффективности использования объектов, совершенствования форм и методов обеспечения сохранности и результативного применения имущества, регулирования экономических отношений в рамках владения, пользования и распоряжения объектами собственности. Институциональная база управления собственностью любого муниципального образования должна формироваться применительно к его специфичным условиям в целях эффективного распоряжения публичными активами, увеличения их ценности и грамотного оперирования возможностями территории.

1. Шаломенцева Е.Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. экон. наук. М., 2004.

2. Бондарь Н. С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 2003. № 3.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. № 51 -ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 03

Чем по сути является управление муниципальной собственностью

Архангельск
Город воинской славы
Навигация
по разделу

  • Город
    • Городской справочник
    • Паспорт города
    • История
    • География
    • Город воинской славы
    • Почетные граждане
    • Статистическая информация
    • Города-побратимы Архангельска
    • Фотоальбом
    • Глава городского округа
    • Администрация города
    • Городская Дума
    • Контрольно-счетная палата
    • Избирательные комиссии
    • Экономика
    • Финансы
    • Инвестиции
    • Муниципальная собственность
    • Торговля
    • Предпринимательство
    • Бюджет города
    • Труд и занятость населения
    • Городское хозяйство
    • Градостроительство
    • Границы прилегающих территорий
    • Оценка регулирующего воздействия
    • Образование
    • Культура
    • Физкультура и спорт
    • Молодёжная политика
    • Семья, опека и попечительство
    • Общественный совет
    • Внешние связи и туризм
    • Муниципальный контроль
    • Комиссия по делам несовершеннолетних
    • Устав города
    • Нормативно-правовые документы
    • Правила благоустройства
    • Открытые данные, перечень
    • Телефонный справочник
    • Для граждан
    • Для организаций
    • Мнения горожан
    • Оценить противодействие коррупции
    • Общественное голосование

    Навигация по разделу

    • Департамент организационной работы, общественных связей и контроля
    • Публикации о развитии местного самоуправления
    • Управление сферой образования в регионе
    • «Некоторые аспекты разработки концепции политики органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования региона»
    • «Социально-профессиональные ориентации выпускников средних общеобразовательных школ города Архангельска»
    • «Местное самоуправление в Архангельской области: состояние и перспективы развития»
    • «Об ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления Архангельской области по содержанию общеобразовательных учреждений»
    • Территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области
    • «Выпускник-2005»: о некоторых итогах социологического опроса выпускников архангельских школ
    • Муниципально-территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области
    • О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления»

    Категория «муниципальная собственность» в теории и практике муниципального управления

    А.С. Константинов,
    кандидат исторических наук,
    доцент кафедры государственного
    и муниципального управления
    Поморского государственного
    университета имени
    М.В. Ломоносова

    КАТЕГОРИЯ «МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ» В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

    1. Категория «муниципальная собственность» в общественных науках.

    Категория «муниципальная собственность» отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни общества, связанное с функционированием и развитием общественных отношений, с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления.

    В отечественной муниципальной науке категория «муниципальная собственность» практически не разработана. Среди исследователей не сложилось единой точки зрения в определении искомого понятия. В процессе ее изучения необходимо проанализировать вопросы, наиболее значимые и актуальные для теории и практики муниципального управления. Речь идет о сущности и содержании категории «муниципальная собственность», о роли и месте муниципальной собственности в системе общественных отношений; о субъектах и объектах муниципальной собственности, об отношениях между субъектами по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также присвоения и отчуждения жизненных благ на территории муниципальных образований и др.

    При изучении понятия «муниципальная собственность» принципиальное значение приобретает вопрос о сущности категории «собственность».

    В общественных науках собственность рассматривается как:

    1) совокупность прав владения, т.е. используется термин, взятый из юридической терминологии и практики;

    2) имущество, принадлежащее человеку, организации, государству, коллективу и т.п.;

    3) отношение людей к вещам (предметам), в том числе к денежным знакам;

    4) двоякого рода отношения: и между людьми, и между людьми и вещами;

    5) совокупность всех общественных отношений в обществе. В основе собственности находится система производственных отношений;

    6) общественные отношения, связанные с присвоением и отчуждением жизненных благ.

    С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории «собственность» обратимся к анализу сущности понятия «муниципальная собственность».

    Позиция представителей юридической науки в определении термина «муниципальная собственность» основывается на понимании категории «собственность» как совокупности прав владения. При этом само слово собственность употребляется без каких-либо дополнительных уточнений и может относиться как к движимому, так и недвижимому имуществу. Различие между собственностью как материальным понятием (имущество) и собственностью как юридическим термином (совокупность прав владения) состоит в том, что к юридическому термину, как правило, добавляется термин «право собственности».

    Под правом собственности понимаются отношения, входящие в сферу права. Они представляют собой лишь часть общественных отношений. Права собственности – это санкционирование обществом поведенческих отношений между людьми, возникающих в связи с наличием благ и их использованием, посредством законов, других нормативных правовых актов, традиций, обычаев и т.д. Эти отношения представляют собой нормы поведения по поводу благ, которые любое лицо должно соблюдать в своих взаимодействиях с другими людьми или нести издержки из-за их несоблюдения. Иначе говоря, права собственности есть не что иное, как определенные «правила игры», принятые в обществе.

    Наглядным отражением вышеизложенной точки зрения в части определения понятия «муниципальная собственность» является федеральное законодательство Российской Федерации в области гражданского и муниципального права.

    Сложившаяся в юридической науке концепция о сущности и содержания категории «муниципальная собственность» поддерживается многими исследователями. Правда, некоторые из них предлагают термин «муниципальная собственность» использовать в качестве категории хозяйствования и рассматривать ее в тесной связи с проблемами управления муниципальными образованиями.

    Обратим внимание еще на один существенный аспект в вопросе о сущности понятия «муниципальная собственность».

    Как известно, категория «собственность» рассматривается исследователями не только как юридический термин, но и как понятие, которое является предметом изучения других общественных наук (экономической, социологической и др.). Содержание собственности составляет не только имущество, право собственности, вещные (предметные) отношения между людьми. Собственность определяется как совокупность всех общественных отношений в обществе, и, прежде всего тех отношений, которые возникают между людьми по поводу присвоения и отчуждения жизненных благ.

    Под присвоением жизненных благ в самом широком смысле понимается реальное фактическое отношение людей к ним как к своим. Объектами присвоения являются материальные, социальные и духовные блага. В качестве субъектов данного процесса могут выступать международные объединения, определенное общество в целом, местные сообщества, социальные группы, отдельные личности. Присвоение служит обязательным условием разностороннего жизнеобеспечения как общества в целом, так и каждой конкретной личности.

    Процесс присвоения жизненных благ всегда является отношением не между людьми, а между людьми и предметами в самом широком смысле этого слова, под которыми понимаются некоторые внешние для людей объекты – материальные, социальные, духовные. Поэтому присвоение жизненных благ понимается не как чисто общественное отношение, а как опредмеченное отношение.

    В общем виде под отчуждением понимается реальное обособление, отделение людей от каких-либо жизненно важных объектов. При этом речь идет непосредственно об опредмеченном, а не межчеловеческом отношении. Отчуждение представляет собой отношение людей к некоторым объектам действительности как не к своим, а чужим.

    Муниципальную собственность можно отнести к одному из видов (форм) собственности. Если по ней понимать имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, муниципалитетам, коммунам, то данное определение отражает наличие отношений в сфере права. При этом не учитывается, что содержание муниципальной собственности как социального явления составляют общественные отношения не только в правовой, но в и других сферах общественной жизни (экономической, социальной, духовной и т.п.).

    Категория «муниципальная собственность» рассматривается нами как совокупность общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества по поводу присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ.

    Объективная природа муниципальной собственности состоит в том, что она возникает, существует и функционирует не столько по усмотрению и воле отдельных индивидов, групп людей, сколько под воздействием естественных, необходимых потребностей (материальных, социальных, духовных) местных сообществ.

    Собственность есть первостепенное социальное условие жизнеобеспечения человеческого общества (1). Муниципальную собственность можно рассматривать как одно из первостепенных социальных условий жизнеобеспечения членов местного общества

    Субъектами муниципальной собственности являются местные сообщества в целом, социальные группы, отдельные индивиды. Они одновременно выступают и как участники присвоения муниципальных общественных благ, и как «жертвы» отчуждения.

    Объекты муниципальной собственности – это муниципальные общественные блага (материальные, социальные, духовные), которые присваиваются и отчуждаются. В то же время следует иметь в виду, что в общее содержание муниципальной собственности они не включаются, ибо представляют собой не какие-либо общественные отношения, а определенные предметы (в широком значении этого слова).

    Муниципальная собственность как социальное явление . Муниципальную собственность можно рассматривать как форму реального присвоения-отчуждения общественных благ, предоставляемых членам местных сообществ на территории их проживания. Это свойство муниципальной собственности характеризует присущие ей общественные (межчеловеческие) отношения, возникновение, существование и развитие которых без данного свойства невозможно. Присвоение и отчуждение общественных благ обусловлено общественным характером муниципальной собственности, так как присваивать и отчуждать могут только люди, местные сообщества, социальные образования.

    Муниципальная собственность как единство владения, распоряжения и пользования объектами собственнических отношений. В современной российской муниципальной практике понятие «владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью» рассматривается чаще всего в качестве юридического термина. Его анализ будет дан во второй части лекции. Сейчас же отметим, что данное свойство муниципальной собственности необходимо рассматривать с учетом одновременного выражения в ней присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ и ее общественного характера.

    Как уже отмечалось выше, под муниципальной собственностью понимается совокупность общественных отношений, возникающих между членами местных сообществ по поводу присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ. Эта совокупность представляет собой:

    — общественные отношения, которые складываются между членами местного сообщества (местных сообществ) по поводу владения и невладения ее объектами;

    — общественные отношения, возникающие между членами местного сообщества (местных сообществ) по распоряжению и нераспоряжению ее объектами;

    — общественные отношения между членами местного сообщества (местных сообществ) по поводу использования и неиспользования объектов.

    Каждый из вышеперечисленных элементов играет свою определенную роль в процессе становления и функционирования муниципальной собственности как системы общественных отношений. Обратимся к краткой характеристике ее элементов.

    Если рассматриваются общественные отношения, которые складываются между членами местного сообщества (местных сообществ) по поводу владения и невладения ее объектами, то следует иметь в виду, что речь идет о присвоении муниципальных общественных благ членами местного сообщества и их реальном участии к каким-либо операциям с муниципальной собственностью как общественным достоянием. Вместе с тем в практике муниципального управления всегда имеет место отчуждение части членов местного сообщества (местных сообществ) от владения определенными муниципальными общественными благами. Это право присваивают отдельные члены местного сообщества на вполне законных, а порой и незаконных основаниях.

    Следовательно, муниципальная собственность, включающая отношения между владельцами и невладельцами муниципальных общественных благ, отражает органическое единство владения и невладения этими благами.

    Анализ общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества (местных сообществ) по распоряжению и нераспоряжению ее объектами, выявляет ситуацию, при которой определенная часть членов местного сообщества получает возможность распоряжаться муниципальными общественными благами по своему усмотрению. В то же время остальная часть лишается этой возможности. Муниципальная собственность предполагает единство распоряжения и нераспоряжения, т.е. соответствующие отношения между распорядителями и нераспорядителями определенными муниципальными общественными благами.

    Обратимся к рассмотрению общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества по поводу использования и неиспользования объектов. Под использованием понимается реальное получение всеми членами местного сообщества муниципальных общественных благ (материальных, социальных и духовных). Неиспользование объектов муниципальной собственности означает, что часть членов местного сообщества в силу объективных и субъективных факторов не получает определенных муниципальных общественных благ.

    Все перечисленные элементы в содержании муниципальной собственности тесно взаимосвязаны между собой и находятся в диалектическом единстве. Оно выражается в том, что эти отношения представляют собой поэтапный процесс, на каждой стадии которого муниципальная собственность выполняет различные функции.

    Социальный характер муниципальной собственности. В современной отечественной муниципальной науке категория «муниципальная собственность» рассматривается, как правило, только в двух значениях: в экономическом и юридическом.

    Вместе с тем, как показывает выше приведенный анализ содержания муниципальной собственности, общественные отношения имеют место во всех основных сферах жизнедеятельности местных сообществ: экономической, социальной и духовной. Это позволяет говорить о социальном характере муниципальной собственности.

    В каждой из вышеназванных сфер жизни местных сообществ возникают и функционируют исходные основы муниципальной собственности, связанные с присвоением и отчуждением муниципальных общественных благ. В экономической сфере то и другое свойственно по отношению к средствам производства и обращения, рабочей силе, материальным предметам потребления (в том числе к представляемым муниципальным общественным услугам). В социальной сфере речь идет об отношениях по поводу присвоения и отчуждения таких ценностей, как местная публичная власть и самоуправление, реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина и т.п. В духовной сфере – это отношения, связанные с присвоением и отчуждением идей, знаний, информации, художественных произведений и др.

    О подходах в классификации собственности. В общественных науках сложилось две основных точки зрения по вопросу о видах собственности.

    Согласно первому подходу , собственность можно подразделить на следующие виды — государственную, частную, акционерную, юридическую, кооперативную, муниципальную, публичную, семейную, личную и др. Основной недостаток данного подхода видится в отсутствии четкого определения качественно различных признаков, используемых при обосновании выбора того или иного вида собственности. Для примера приведем одну из точек зрения на муниципальную собственность, имеющую место в юридической науке.

    Муниципальная собственность как вид публичной собственности. В российской правовой литературе публичная собственность используется как собирательный термин и нередко рассматривается в качестве категории конституционного права. Данное понятие объединяет государственную и муниципальную формы собственности. Публичная собственность — это особая категория, которая не просто соединяет несколько форм общественной собственности , объединенных особыми субъектами – публичными образованиями. Она характеризует отношения господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Основной целью регулирования отношений публичной собственности является достижение конституционного (публичного) интереса, содержание которого не всегда совпадает с частноправовым характером. Важнейшим инструментом управления публичной собственностью является публичное образование, соответствующий орган публичной власти.

    Муниципальная собственность рассматривается как вид публичной собственности, которая принадлежит юридическому лицу публичной власти (муниципалитетам) и используется в интересах местного сообщества либо муниципального образования, муниципалитета.

    Единство природы муниципальной (публичной) собственности обуславливается единством природы местной публичной власти, источником которой является народ. Муниципальные образования выступают в качестве субъектов права публичной собственности и одновременно являются публичными образованиями. В их собственности как субъектов права публичной собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Это имущество призвано обеспечить полномочий органов местной публичной власти.

    В основе второго подхода лежит классификация собственности на типы и формы собственности по ее основным субъектам.

    К типам собственности относят наиболее фундаментальные, наиболее качественно особые и наиболее крупные ее разновидности. Формами же собственности служат ее группы в составе типов. Важнейшими критериями обоснования как типов, так и внутренних форм собственности, являются характер ее субъектов и объектов, коренные особенности тех и других. Главные из только что названных критериев – это субъекты того или иного достояния. В число субъектов включают общество в целом, местные сообщества, различные социальные группы, личность как таковая.

    К типам собственности относятся частная, личная, коллективная, общественная (общенародная), смешанная собственность.

    На мой взгляд, предложенный подход в классификации собственности по типам и формам собственности, количественной структуре ее объектов позволяет более точно определить целевое назначение муниципальной собственности, ее место и роль в структуре и содержании собственности как общественного феномена.

    В избранной нами классификации по типам собственности муниципальной собственности нет. Следовательно, ее можно отнести к одной из внутренних форм собственности как составного элемента одного из типов собственности.

    Муниципальная собственность не является формой частной собственности. Ее нельзя отнести к собственности отдельных, обособленных лиц. Частная собственность направлена главным образом на получение и умножение доходов. Ее содержание составляют общественные отношения по поводу присвоения-отчуждения названными лицами определенных жизненных благ в целях обогащения

    Муниципальная собственность — это не разновидность личной собственности. Содержание личной собственности включает в себя отношения между людьми по поводу индивидуального присвоения-отчуждения главным образом потребительских жизненных благ, удовлетворяющих личные потребности людей.

    Вряд ли можно муниципальную собственность рассматривать в качестве разновидности коллективной собственности, так как основным субъектом местного самоуправления являются местные сообщества, а не коллективы. Коллективная собственность в общем плане рассматривается как отношения между людьми по поводу присвоения-отчуждения жизненных благ определенными коллективами.

    Муниципальную собственность нельзя считать формой смешанной собственности. В самом общем плане смешанная собственность представляет собой относительно устойчивое единство различных типов и форм собственности. Данный тип собственности характеризуется объединением социально различных субъектов присвоения (общества, коллективов, частных лиц и т.л.) в основном на паритетных началах, без реального господства одних и без подавления других.

    Муниципальная собственность как форма общественной (общенародной) собственности. Анализ содержания общественной (общенародной) собственности как типа собственности позволяет нам отнести к одной из его форм муниципальную собственность.

    Под общественной (общенародной) собственностью понимается, с одной стороны, достояние общества в целом, а с другой – совместное достояние всех его составных частей (вплоть до конкретных личностей). Муниципальную собственность можно рассматривать как собственность местного сообщества в целом, так и его отдельных членов.

    В качестве субъектов присвоения муниципальной собственности выступают:

    — местное сообщество в целом как основной, т.е. полный, глубинный собственник;

    — любой член местного сообщества – индивидуальный как неосновной, т.е. частичный, более внешний собственник.

    Содержанием муниципальной собственности служат отношения между местным сообществом (единым собственником) и его составными частями (сособственниками) по поводу присвоения-отчуждения муниципальных общественных благ.

    Объектами муниципальной собственности как общенародное достояние, т.е. достояние местных сообществ, в принципе допустимо во всех сферах их жизнедеятельности:

    — материальные ресурсы (средства производства и обращения, разнообразные природные богатства, созданная продукция и т.п.);

    — социальные ценности (в том числе на власть, свободу, безопасность, возможность получать образование);

    — духовные блага (памятники истории и культуры, некоторые произведения искусства).

    Муниципальная собственность носит всенародно совместный характер. Это означает, что в ее пределах каждая социальная группа, каждый гражданин есть владелец муниципальных общественных благ не самостоятельно, не отдельно от других, а только вместе со всеми, в единстве со всеми. Ни у кого не может быть какого-либо пая (доли) в этом общенародном достоянии. Муниципальная собственность как форма общественной общественная собственности предполагает и утверждает приоритет общенародных потребностей и интересов над личными и групповыми. Она может существовать и развиваться только при постоянном учете интересов членов местных сообществ. Всеобщий характер муниципальной собственности состоит в том, что она, возникнув, распространяется на все социальные группы, на всех членов местного сообщества. В рамках муниципальной собственности как общенародного достояния обеспечивается реальное равенство социальных групп и личностей. Все в равной степени становятся собственниками муниципальных общественных благ (материальных, социальных и духовных). Ни у кого нет преимуществ в этом отношении. На такой основе складывается равное владение, распоряжение, пользование муниципальной собственностью.

    2. Муниципальная собственность в практике российского муниципального управления .

    Статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что наравне с другими формами собственности (государственной, частной и др.) признается и защищается муниципальная собственность.

    Исходя из этого принципиального положения российской специалисты конституционного, гражданского и муниципального права разрабатывают теоретические основы муниципальной собственности. Предложенная ими концепция сущности и содержания категории «муниципальная собственность» является доминирующей в современной отечественной практике муниципального управления. Она нашла свое отражение в российском федеральном законодательстве.

    Обратимся к анализу практического использования данного понятия в отечественной практике муниципального управления.

    Определение муниципальной собственности. В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В статье 1 федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняется, что муниципальная собственность есть собственность муниципального образования.

    Как известно, под муниципальным образованием в соответствии со статьей 1 вышеназванного федерального закона понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

    Именно муниципальное образование признается в российском законодательстве субъектом правоотношений, которому на праве собственности принадлежит муниципальное имущество, т.е. имущество муниципального образования. Нетрудно заметить, что законодатель исключает право собственности на муниципальное имущество у таких субъектов местного самоуправления как местные сообщества, население муниципального образования и др.

    Состав муниципальной собственности. В редакции федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о составе муниципальной собственности рассматривается в несколько ином ракурсе.

    В пункте 1 статьи 50 законодатель определил имущество, которое может быть включено в состав муниципальной собственности. К нему относится:

    — имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения;

    — имущество, которое предназначается для осуществления отдельных переданных государственных полномочий в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

    — имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования.

    В пунктах 2-4 статьи 50 одноименного федерального закона устанавливается состав имущества, которое может находиться в собственности поселения и муниципального района. При этом законодатель установил, что остальное имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения и обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, должно быть передано другим собственникам.

    Понятия «владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью» и «управление муниципальной собственностью» нельзя рассматривать как однопорядковые. Первый термин по своему содержанию более емкий и глубокий, чем второй. Можно управлять муниципальной собственностью, не владея этой собственностью. Однако собственник может не только владеть и пользоваться, но одновременно самостоятельно управлять своей собственностью.

    В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью. Как видим, в основном российском законе вопрос о субъектах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью остается открытым. В нем лишь идет о субъектах управления муниципальной собственностью (п.1ст.132).

    Согласно пункту 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

    Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополняет положение статьи 215 ГК РФ. В пункте 2 статьи 29 подчеркивается, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население от имени муниципального образования непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

    В новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вышеприведенное уточнение опущено. Законодатель в пункте 1 статьи 51 определил, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми органов местного самоуправления.

    Итак, в местном самоуправлении произошла очередная «муниципальная революция». Муниципальная собственность как форма общенародной (общественной) и публичной собственности передается от имени муниципальных образований как гражданско-правовых субъектов органам местного самоуправления на праве собственности для самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления муниципальным имуществом. Население муниципальных образований, не говоря о местных сообществах, по существу не имеет никаких прав в части владения, пользования и муниципальной собственностью. Местная управленческая элита в лице депутатского корпуса и муниципального чиновничества получила правовую основу для бесконтрольного пользования и распоряжения муниципального имущества. Муниципальная собственность из общественного достояния, т.е. достояния местных сообществ, фактически превратилась в собственность муниципальной корпоративной управленческой элиты. Она будет распоряжаться муниципальной собственностью как своей, с учетом своих собственных интересов и интересов определенных групп и отдельных личностей в местных сообществах.

    «Право общественной собственности проистекает из мировоззрения общества, а не из юридических деклараций. Сначала должен возникнуть нравственно-мировоозренческий базис, обращающий собственность в общественную, а только после этого господство общественной собственности де-факто выразит себя юридически. Если есть только юридические формы, но нравственно-юридический базис отсутствует, то «общественная» собственность обречена быть частной собственностью корпорации управленцев» (2). Комментарии, как говорится, излишни!

    Федеральное законодательство позволяет выделить две группы управления муниципальной собственностью.

    В первой группе в качестве основных субъектов управления муниципальной собственностью выступают органы местного самоуправления. При этом подчеркивается их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью (пункт 1 статье 132 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование. Им предоставлено право отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

    Вторую группу субъектов управления муниципальной собственностью составляют физические или юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, которым органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование.

    В этой группе особое место занимают муниципальные организации в виде муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Их учредителями являются органы местного самоуправления, которые закрепляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, во владение, пользование и распоряжение за муниципальными унитарными предприятиями на правах хозяйственного ведения и муниципальными учреждениями — в оперативное управление.

    Речь также идет об участии органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

    Уровни управления муниципальной собственностью . Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью представляет собой сложную систему отношений между ее субъектами . В ней можно выделить несколько уровней.

    Первый уровень. Субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью выступает непосредственно само местное сообщество. На этом уровне определяются отношения между местным сообществом и органами местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления.

    Вместе с тем в федеральное законодательство не предусматривает непосредственного участия местных сообществ, населения муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью.

    Второй уровень – это отношения, которые складываются в процессе управления муниципальной собственностью:

    — между органами местного самоуправления (представительными органами и исполнительно-распорядительными органами);

    — между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления (между представительным органом и главой муниципального образования, между местной администрацией и главой муниципального образования и т.п.).

    Третий уровень – это отношения, возникающие между собственником в лице органов местного самоуправления и теми организациями, физическими лицами, которым передано в управление муниципальное имущество.

    Четвертый уровень характеризует отношения, которые складываются и развиваются между структурными органами и подразделениями местной администрации в процессе управления муниципальной собственностью.

    Управление муниципальной собственностью должно носить открытый характер. Органы местного самоуправления обязаны через средства массовой информации ежегодно информировать местные сообщества об эффективности использования муниципальным имуществом, об итогах проведения всех крупных операций с муниципальной недвижимостью и планах ее использования на последующий период.

    1. Черкасов Г.И. Общая теория собственности: Учебное пособие для вузов. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 32с.
    2. Тикин В.С. Собственность как категория: проблемы определения // Управление собственностью. – 2004. — № 4. – С.55.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *