Какой принцип утвердила принятая в 1993 г конституция рф

Разработка и принятие Конституции России в сентябре-декабре 1993 г Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

КОНСТИТУЦИЯ / СЪЕЗД НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ / ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РОССИИ / ПРЕЗИДЕНТ / КОНСТИТУЦИОННОЕ СОВЕЩАНИЕ / ПОЛИТИЧЕСКИЙ КРИЗИС / CONSTITUTION / CONGRESS OF PEOPLE»S DEPUTIES / SUPREME SOVIET OF THE RUSSIAN FED-ERATION / PRESIDENT / CONSTITUENT ASSEMBLY / POLITICAL CRISIS

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Тарасова Екатерина Александровна

Разработка новой российской Конституции была начата в 1990 г. и прохо-дила в условиях глубокого политического кризиса и противостояния в высших эшелонах власти Российской Федерации. Период сентября-декабря 1993 г. стал завершающим эта-пом в подготовке новой конституции , в это время проект претерпел существенные изме-нения, а затем был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. В статье рас-сматриваются попытки создания согласованного проекта конституции , призванные предотвратить дальнейшее развитие политического кризиса . Анализируется политиче-ская ситуация непосредственно перед и после подписания президентом Б.Н. Ельциным указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ», ее влияние на процесс разработки новой конституции . Рассматривается создание новых государственных и об-щественных институтов для подготовки проекта в это время, их состав, влияние на со-держание документа. Исследуются внесенные в текст проекта изменения. Отдельное внимание уделено подготовке и проведению всенародного голосования 12 декабря 1993 г., анализируются результаты голосования.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Тарасова Екатерина Александровна

Относительно Положения о всенародном голосовании 12 декабря и последствий его применения
Разработка новой Конституции РФ: заключительный этап (май-декабрь 1993 г. )

Легитимность против законности: создание и эволюция «Президентского» проекта Конституции России 1993 г

Проблема федеративного устройства в проектах новой Конституции России в начале 1990-х годов
Конституционная комиссия и история создания права и государства России XXI в
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Development and adoption of Constitution of the Russian Federation in September-De-cember 1993

The development of new Russian Constitution was started in 1990 and proceeded during deep political crisis and confrontation within higher levels of the Russian Federation. The period from September to December 1993 was the decisive stage in preparation of the new constitution ; the draft has undergone radical change and later was adopted through the referen-dum on December 12, 1993. In the paper, the attempts to create coordinated draft of the consti-tution, aimed at preventing further deterioration of political crisis , are considered. Author ana-lyzes political situation which existed directly before and after signing decree 1400 “Concern-ing stage-by-stage constitutional reform in RF” by President B.N. Yeltsin, its influence on the process of developing new constitution . The creation of new state and public institutions in-tended for draft preparation is considered, as well as their membership, influence on contents of the document. The changes introduced to the text are studied. Special attention is given to preparation and realization of the referendum which took place on December 12, 1993; the results of the referendum are analyzed.

Текст научной работы на тему «Разработка и принятие Конституции России в сентябре-декабре 1993 г»

РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ В СЕНТЯБРЕ-ДЕКАБРЕ 1993 г.

Осень 1993 г. ознаменовалась важнейшими событиями для становления современной российской государственности. Одним из ключевых аспектов является завершение процесса разработки новой Конституции России. К сентябрю 1993 г. в Российской Федерации существовало два официальных проекта Конституции — проект Конституционной комиссии Верховного Совета РФ и проект Конституционного совещания, созданный летом 1993 г. на основе президентского проекта. При наличии определенной преемственности и сходства этих проектов, они имели принципиальные различия в разделе, посвященном государственному устройству страны. Проект Конституционной комиссии предусматривал парламентско-президент-скую республику, Конституционного совещания — «суперпрезидентскую», с чрезвычайно усиленными полномочиями президента.

В условиях глубокого политического кризиса, развивавшегося в России в 1992-1993 гг., проблемы, связанные с принятием новой конституции, играли важную, но не единственную роль. Противостояние по линии президент-парламент обусловливалось их разным видением как политического строя, так и экономического развития России, существенными также являлись проблемы взаимоотношений с бывшими республиками СССР и федеративные отношения. Фактически к осени 1993 г. в России в рамках одной политической системы образовались два центра государственной власти, уже не имевшие ни возможности, ни желания проводить согласованную политику. Ситуация усугублялась непримиримой позицией президента Б. Н. Ельцина, который летом 1993 г. уже открыто говорил о необходимости упразднения парламента. Со своей стороны депутаты Съезда и Верховного Совета не скрывали своего отрицательного отношения к президенту и проводимой им политике, однако, в отличие от Б. Н. Ельцина «артподготовку» не объявляли и стремились к мирному политическому разрешению кризиса.

Согласно действующей в 1993 г. Конституции РФ новый Основной Закон страны1 должен был принять Съезд народных депутатов. Однако

такое принятие конституции осложнялось несколькими факторами. Во-первых, целый ряд депутатов не считали возможным принимать новую конституцию в условиях политической и экономической нестабильности. Во-вторых, вставал вопрос о том, какой именно проект будет вынесен на голосование. Будучи противниками президентского курса, депутаты Съезда видели в подготовленном под эгидой Б. Н. Ельцина проекте тенденции к сосредоточению чрезмерно больших полномочий в руках президента в ущерб представительным органам власти. На Съезде мог быть поставлен на голосование разрабатываемый в течение трех лет проект Конституционной комиссии, что не устраивало президента. В-третьих, со своей стороны президент не стремился к принятию новой конституции на Съезде, пытаясь провести в жизнь собственные конституционные инициативы. Б. Н. Ельцин планировал получить одобрение подготовленного Конституционным совещанием проекта субъектами Федерации. Но, несмотря на широкую кампанию в СМИ, представляющую президентский проект единственным легитимным документом среди других вариантов новой Конституции РФ, проект, подготовленный Конституционной Комиссией, также рассматривался субъектами Федерации. Представительные органы ряда субъектов Федерации считали необходимой выработку согласованного проекта.

О согласованном проекте в начале сентября 1993 г. заговорили и в парламенте. О. Румянцев пишет: «Летом 1993 г. нами предпринимались действия по дальнейшему согласованию проектов Конституции. Руководителям ветвей власти было отправлено официальное открытое письмо Ответственного секретаря Конституционной комиссии. Положительно ответил только Р. И. Хасбулатов. В начале сентября уже весь Верховный Совет РФ согласился с предложенным автором книги сценарием компромисса, нацеленного на срыв обещанного Кремлем «сентябрьского наступления»: в качестве мирной инициативы 10 сентября 1993 года была сформирована полномочная парламентская делегация; ВС РФ обратился к Президенту РФ с предложением начать переговоры по выработке согласованных мер в области конституционной реформы»2.

Согласно постановлению Верховного Совета РФ «О мерах по обеспечению согласованной конституционной реформы в РФ» от 10 сентября 1993 г., в состав этой делегации вошли Р. Г. Абдулатипов, Е. А. Амбарцу-мов, Ю. М. Воронин, В. Б. Исаков, В. И. Новиков, О. Г. Румянцев, В. С. Соколов, возглавить делегацию было поручено Р. И. Хасбулатову3.

Постановление Верховного Совета явилось ответом на распоряжение Президента РФ от 8 сентября 1993 г. об образовании рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ:

одобренного Конституционным совещанием, и подготовке предложений по выработке единого согласованного проекта Конституции РФ. 4 Своим распоряжением Б.Н. Ельцин, который формально оставался председателем Конституционной комиссии, утвердил состав рабочей группы. В нее вошли члены Конституционной комиссии В. М. Адров, Е. А. Амбарцумов, И. А. Безруков, С. Ф. Засухин, Б. А. Золотухин, С. А. Ковалев, Е. М. Кожокин, Н. П. Макаркин, Ю. С. Маточкин, М. А. Митюков, Ю. Н. Москвич, Ю. А. Рыжов, Ф. В. Цанн-кай-си, Ф. В. Шелов-Коведяев, ответственный секретарь Конституционной комиссии О.Г. Румянцев, его заместитель В. Л. Шейнис, а также эксперты Е. А. Данилов, И. П. Ильинский, Л. С. Мамут, Б. А. Страшун, В. А. Туманов, И. Г. Шаблинский. Руководителем группы был назначен заместитель председателя Конституционной комиссии Н. Т. Рябов.5 Сроки работы рабочей группы были сжатыми: уже к 15 сентября ей предстояло представить заключение по проекту конституции, подготовленному Конституционным совещанием РФ, а также предложения по выработке согласованного проекта6.

Зачем же понадобилось создавать делегацию Верховного Совета для проведения консультаций с Президентом, если уже был создан орган для выработки единого согласованного проекта конституции? Дело в том, что за основу для разработки согласованного проекта по мысли президента должен был быть положен проект, одобренный Конституционным совещанием. Многие положения этого проекта шли вразрез с политической позицией депутатского корпуса, которую и должна была олицетворять делегация. Кроме того, в ходе консультаций с президентом предполагалось решить важные организационные вопросы: порядок и срок принятия новой конституции, возможность и сроки проведения досрочных выборов, согласование документов, выносимых на грядущий Съезд народных депутатов 17 ноября, который должен был быть посвящен принятию новой конституции7.

Первое заседание рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ прошло 10 сентября. В течение нескольких дней в острой полемике были определены возможности создания согласованного проекта. Нужно отметить, что текст заключения, которое должно было быть принято в результате, был подготовлен заранее, его положения были оспорены несколькими участниками заседания, но молчаливо приняты большинством. Как отмечает М. А. Митюков, общность позиций, подходов, определений являются основой для создания согласованного проекта. Имеются в виду общие принципы Конституции, одинаковые определения институтов государственной власти, полное или частичное

совпадение многих положений проектов8. 14 сентября 1993 г. рабочая группа Конституционной комиссии приняла заключение по проекту Конституции РФ, одобренному Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.: «1. Признать, что проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием, представляет собой серьезно проработанный документ, как концептуально, так и текстуально, имеющий много общего с проектом Конституции РФ, подготовленной Конституционной комиссией. . 2. Отметить, что общность указанных проектов Конституции РФ позволяет выработать на их основе единый согласованный проект Конституции РФ»9.

Для выработки нового проекта было предложено брать за основу текст раздела или главы одного проекта и изменять, дополнять положениями из другого. Учитывая даже текстуальное сходство проектов, эта задача не вызвала трудностей. Особая ситуация сложилась вокруг четвертого раздела проекта, посвященного системе государственной власти и основам местного самоуправления. Прийти к единой точке зрения сторонникам парламентской и президентской республики не удалось10.

В ходе заседаний был поднят вопрос о том, какая организация продолжит работу над созданием согласованного проекта конституции. М. А. Ми-тюков предложил поручить подготовку проекта рабочей группе, созданной распоряжением президента. Но его предложение было отвергнуто. Было принято решение рекомендовать Конституционной комиссии Верховного Совета РФ сформировать объединенную рабочую группу из народных депутатов-членов Конституционной комиссии, представителей Президента РФ, представителей субъектов Федерации для подготовки согласованного проекта на базе проектов Конституционного совещания и Конституционной комиссии ВС РФ.11

Между тем, Б. Н. Ельцин планировал решительные действия в отношении Съезда и Верховного Совета РФ. В августе 1993 г. Б. Н. Ельцин посетил Таманскую, Кантемировскую дивизии и дивизию им. Дзержинского (силами которых в основном впоследствии был осуществлен штурм Дома Советов 4 октября 1993 г.), затем последовало антиконституционное снятие с должности вице-президента А. Руцкого. 12 сентября 1993 г. в Старо-Ога-рево Б. Н. Ельцин встретился с министром обороны П. Грачевым, министром внутренних дел В. Ериным, и.о. министра безопасности Н. Голушко,

министром иностранных дел А. Козыревым и заручился их поддержкой

в предстоящем государственном перевороте.12

21 сентября 1993 г. был обнародован указ Президента № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым он,

нарушая Конституцию России, прервал деятельность Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ.

В период противостояния 21 сентября — 4 октября 1993 г. вопросу принятия новой конституции уделялось пристальное внимание всеми участниками конфликта. 23 сентября 1993 г. Б. Н. Ельцин издал распоряжение о проведении в Москве совместного заседания групп 3,4 и 5 Конституционного совещания, возложив обязанности по его подготовке и проведению на администрацию президента13. 24 сентября распоряжением президента была создана Общественная палата Конституционного совещания14. 25 сентября состоялось совместное заседание групп представителей местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции РФ15. 26 сентября указом президента была образована Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ, в состав которой могли войти именуемые в указе бывшими народные депутаты РФ. Им было предложено принять участие в деятельности Комиссии по разработке новых нормативных актов в целях совершенствования действующего законодательства. Контроль за принятием мер по обеспечению деятельности Комиссии возлагался на руководителя администрации президента РФ16.

Со своей стороны, Съезд народных депутатов принял постановление о введении в действие Закона РФ «О порядке принятия Конституции РФ17. Согласно этому закону, правом внесения проектов Конституции РФ и поправок к уже рассмотренным Съездом и Верховным Советом РФ проектам мог воспользоваться широкий круг лиц: от народных депутатов РФ и чиновников исполнительной власти до общественных объединений, зарегистрированных на территории России. Обсуждение проектов конституции, учёт и обобщение поступающих предложений и поправок должна была координировать Конституционная комиссия. Изменение конституционного устройства России не могло было быть произведено без согласия с республиками в составе РФ. Проект Конституции РФ мог считаться согласованным, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа субъектов РФ. Принятие Конституции могло быть осуществлено Съездом народных депутатов (если «за» выскажется не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов РФ), либо, по решению Съезда, всенародным голосованием (референдумом). В этом случае итоги референдума должны были подводиться отдельно по республикам в составе России,

краям, областям, автономной области, автономным округам, городам федерального значения. Решение можно было считать принятым, если за него проголосовало более половины граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, и если указанное большинство голосов получено в не менее чем двух третьих от общего числа субъектов РФ18.

Политический кризис конца сентября — начала октября 1993 г., который, на наш взгляд, можно квалифицировать как государственный переворот, существенно сказался на разработке и принятии новой Конституции России19. После расстрела здания российского парламента и реорганизации системы Советов во всероссийском масштабе вектор дальнейшего развития страны определяли только «победители». Ключевая роль в подготовке проекта Конституции России на этом этапе принадлежала президенту Б. Н. Ельцину. Наряду с уже существующей Общественной палатой Конституционного совещания им была создана Государственная палата20. В первую могли войти представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодёжных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов. Во вторую — представители субъектов РФ (по 2 представителя от каждого субъекта), представители Президента РФ, представители Совета Министров — Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, образованной распоряжением Президента РФ от 8 сентября 1993 г., представители Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ -бывшие народные депутаты РФ, представители Комиссии по правам человека при Президенте РФ — бывшие народные депутаты РФ. Также в работе Государственной палаты могли принимать участие представители Генеральной прокуратуры РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ. 21

При столь широком спектре участников их реальное влияние на содержание проекта может быть поставлено под сомнение.

Во-первых, как общественная, так и государственная палаты Конституционного совещания создавались для выработки предложений (выд. авт.) по изменениям и дополнениям к проекту Конституции РФ. Рекомендации (выд. авт.) Общественной и Государственной палат принимались большинством голосов присутствующих на заседании и только за подписью координатора, ведущего заседание, передавались Президенту РФ. Таким образом, работа палат сводилась к выработке предложений, которые затем могли быть приняты или отвергнуты Президентом.

Во-вторых, координаторы, ведущие заседания палат, назначались Президентом. При этом предложить Президенту кандидатуры координаторов допускалось только Общественной палате. Президент назначил Координатором Общественной палаты А. А. Собчака, Государственной палаты -Б. А. Золотухина и А. М. Яковлева. Все они являлись решительными сторонниками президента и его политики.

В-третьих, заседания Государственной палаты, Совместные заседания обеих палат в рамках Конституционного Совещания созывались Президентом, он мог вносить изменения в Положения о создании палат и прекратить их деятельность.

В-четвертых, палаты работали в режиме заседаний, на которых обсуждаются вопросы, вносимые Президентом РФ. Общественная палата могла также рассматривать вопрос, поддержанный не менее чем У организаций, входящих в ее состав, государственная палата — поддержанный не менее чем 1/3 ее членов.

Таким образом, были созданы полностью подконтрольные Президенту структуры, вырабатывающие рекомендации для последующей редакции президентом проекта Конституции.

Как отмечает С. А. Авакьян, «особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам президент,

некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулиров-

О. Румянцев пишет, что «подготовка проекта Конституции велась кремлевским Конституционным Совещанием без равноправного участия основных оппозиционных сил либо учета необходимости поиска реального компромисса между противоположными подходами (решения принимались голосованием «лояльного большинства»). Более того, даже в том виде, в каком он был представлен на референдум, документ отличался от одобренного Конституционным Совещанием, на что указывали члены совещания (например, А. И. Вольский и др.)»23.

Ю.Х. Калмыков также указывает, что на завершающем этапе разработки конституции «самодеятельностью стали заниматься некоторые исполнительные структуры; я имею в виду прежде всего рабочую группу Конституционного совещания под руководством заместителя начальника ГПУ А. Сливы, которая, повторю, не просто оформляла согласованные на Совещании или в Арбитраже решения, но и по-своему «редактировала» их»24.

Несколько иную оценку события дает В. Л. Шейнис: «. неверно было бы, однако, заключить, что октябрьская правка конституции была поверхностной, а позиции участников во внимание не принимались. Просто центр тяжести дискуссий переместился в расширенную до 44 человек комиссию Филатова, которая с 15 по 29 октября провела тринадцать многочасовых заседаний, результаты которых нашли солидное отражение в окончательном тексте. Дискуссии, приобретавшие подчас острый характер, проводились довольно демократично (на них приглашали и не членов комиссии — членов палат, не удовлетворенных отклонением их предложений). Они широко освещались в СМИ, спорные же вопросы решало голосование. На этом заключительном этапе в конституции в большей или меньшей мере нашли отражение позиции тех нескольких десятков членов рабочей комиссии, которые участвовали в ее заседаниях постоянно. Так что претензии, будто Конституция разрабатывалась за закрытым дверями, втайне от общества, что доминировало принудительное единогласие, продиктованное «монаршей» волей, мне, принимавшему активное участие во всех стадиях процесса (и далеко не во всем удовлетворенному его результатами уже тогда), представ-

При этом В. Шейнис пишет, что в октябре 1993 г. работа групп (палат) утратила прежнюю значимость. Общественной палатой были подготовлены и утверждены поправки в 16 статей, ради которых почти двести людей провели много часов, но реализованы были всего три поправки. Государственная палата работала вяло, из регионов приехали почти исключительно вторые и третьи лица, не явились координаторы летних групп. . Палата собралась всего один раз, единогласно одобрив изменения, уже внесенные в июльский проект рабочей группой и зафиксировав поправки в восемь статей, которые палата просила учесть при дальнейшей доработке проекта26.

Указ президента № 1400 от 21 сентября 1993 г. не предусматривал проведения всенародного голосования по новой конституции. Проектом нового Основного Закона должно было заняться Федеральное собрание, выборы в нижнюю палату которого были назначены на 12 декабря 1993 г. Идея провести одновременно с выборами голосование по проекту конституции появилась уже после 4 октября 1993 г. Как указывают С. Филатов и В. Шейнис, натолкнул на неё известный французский правовед и специалист по России М. Лиссаж27. С. Филатов пишет: «.5 октября 1993 года раздался звонок из Парижа — звонил посол Юрий Алексеевич Рыжов. Он внимательно следил за всем, что происходило на Родине, переживал, подсказывал,

советовал, и, как правило, делал это вовремя и удачно. И на этот раз, поинтересовавшись обстановкой, поделился такой идеей: — Сергей Александрович, я так понимаю — положение дрянь. Особенно трудно будет потом. У меня был профессор Мишель Лиссаж и сделал интересное предложение -за оставшееся до выборов в Госдуму время подготовить проект Конституции и принять ее всенародно»28. По словам С. Филатова, помощник президента Ю.А. Батурин, а затем и сам президент поддержали это предложение.

15 октября 1993 г. Б. Н. Ельцин подписал указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ»29. Согласно положению о всенародном голосовании, Конституция РФ считалась бы принятой, если за нее проголосовало бы более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Всенародное голосование признавалось бы несостоявшимся, если в нем примут участие менее 50 процентов зарегистрированных избирателей30. Вдвое снизив квоту для принятия новой конституции, Б. Н. Ельцин нарушил закон «О референдуме», в результате чего конституция была принята в действительности меньшинством31.

В октябре-ноябре 1993 г. проект новой конституции России претерпел некоторые изменения по отношению к июльскому проекту Конституционного совещания. Из проекта исчезло упоминание о суверенитете республик, а также был исключен текст Федеративного договора. Были усилены полномочия президента. Так, в ст. 80 проекта президент значился только как глава государства, определение его как высшего должностного лица было исключено. Верхний возрастной предел для президента был снят. Рядом статей было усилено единство президента и правительства и ослаблены позиции Государственной думы32.

Последнюю правку в проект внес лично Б. Н. Ельцин. Наряду с техническими замечаниями были внесены и существенные поправки. И без того получивший в соответствии с проектом чрезвычайно широкие властные полномочия, президент захотел ещё больше увеличить их. Так, в ст. 83 им был добавлен пункт, согласно которому президент «имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации»33. Также был изменен пункт 1 ст. 90. В прежней редакции он выглядел так: «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения во исполнение полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», теперь же после слов «президент Российской Федерации издает указы и распоряжения» была поставлена точка, остальное зачеркнуто34. Внесенные президентом замечания никем более не обсуждались и ни с кем не согласовывались.

Чрезмерное усиление роли президента в новой политической системе России отмечают как политики, так и исследователи. Как указывает В. Со-грин, «в целом российская Конституция создавала государственную модель, в которой президент пользовался самыми большими прерогативами в сравнении с главами государств других известных миру президентских респуб-лик»35. Интересное наблюдение сделала Е.А. Лукьянова, обратив внимание на сходство положений ст. 6 Конституции СССР с полномочиями, которыми наделяет президента Конституция РФ 12 декабря 1993 г.36 Действительно, в данных статьях наблюдается даже текстуальная близость.

Ст. 6 Конституции СССР 1977 г.: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.

Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР»37.

Ст. 80 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.: «1. Президент Российской Федерации является главой государства. 2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. 3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. 4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях»38.

Проект Конституции был подписан Президентом 8 ноября в 15 часов 15 минут и передан в Центральную избирательную комиссию для организации и проведения по нему референдума39. Он был опубликован 10 ноября, всего за месяц до референдума, для ознакомления, без права внесения предложений для изменения или дополнения текста.

При этом была проведена кампания в СМИ, которые нагнетали обстановку, угрожая в случае непринятия новой конституции хаосом, гражданской войной и распадом России. Всего за несколько дней до референдума Б.Н. Ельцин в обращении к гражданам России заявил, говоря о новой Конституции РФ: «Не примем ее — получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании»40.

Исследователи А. А. Собянин и В. Г. Суховольский показывают, что при проведении референдума 12 декабря 1993 г. было ликвидировано звено районных, городских и районных в городе избирательных комиссий41. Окружные комиссии с их малым штатом и ограниченными техническими возможностями в большинстве регионов подсчетов результатов голосования не вели, а доверили это специальным рабочим группам, созданным администрацией региона42. Избирательные комиссии выступали в поддержку проекта конституции, с призывом голосовать за проект высказался даже председатель Центральной избирательной комиссии Н.Т. Рябов43.

За принятие новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 г. проголосовало 54,8% избирателей, принявших участие в голосовании. Против — 41,6%44. Таким образом, Конституция была принята и вступила в силу с 25 декабря 1993 г. Однако в голосовании из общего числа избирателей 106 170 835 человек приняло участие только 58 187 755 человек, из них проголосовали «за» 32 937 630 человек45, т. е. около 30% списочного состава избирателей, Кроме того, если обратиться к результатам голосования в субъектах РФ, выясняется, что 32 из них проголосовали против Конституции, при этом в Татарстане голосование не состоялось, а в Чечне референдум вообще не проходил46. Как указывает Е. А. Лукьянова, если считать от выданных бюллетеней, референдум не состоялся в четырнадцати регионах, включая республику Татарстан47.

В соответствии с «Порядком хранения избирательных документов и передачи документации, связанной с организацией выборов в Совет Федерации и Государственную думу Федерального собрания РФ в 1993 г., проведением всенародного голосования по проекту Конституции РФ», бюллетени для голосования были уничтожены в апреле 1994 г.48 При этом, по данным А. А. Собянина и В. Г. Суховольского, Центральная избирательная комиссия РФ в 1994 г. запрещала выдавать подробные результаты голосования 12 декабря 1993 г., сводные таблицы результатов голосования с разбивкой по административным единицам были опубликованы только в нескольких субъектах49. Эти обстоятельства осложняют процесс исследования принятия российской Конституции 12 декабря 1993 г., лишний раз заставляя

задуматься о принципах честности и легитимности при организации всенародного голосования.

В ночь с 12 на 13 декабря в Кремлевском дворце политики и журналисты торжественно встречали новый политический год50. С. Филатов пишет, что где-то около полуночи он получил сообщение, что за конституцию проголосовало 53 с небольшим процента. С этими данными он отправился в Кремлевский дворец, и Владимир Шумейко первым огласил «радость принятия новой Конституции»51. Разделяли ли радость столичного политического бомонда российские граждане, почти половина которых вообще не пришла на голосование? Измученные политической и экономической нестабильностью, ошарашенные недавней кровавой расправой президента над политическими оппонентами, вряд ли тогда в достаточной мере они осознавали значение принятия этого документа для дальнейшего развития страны. К сожалению, важнейший документ разрабатывался и принимался в такой спешке, что граждане даже не успели как следует ознакомиться с предложенным проектом, не говоря уже о всенародном обсуждении его отдельных положений, которого россияне оказались вообще лишены. Новая конституция стала «конституцией победителей» политического противостояния, которым была охвачена Россия в 1992-1993 гг. И именно на заключительном этапе, после ухода с политической сцены Съезда народных депутатов и Верховного Совета России, «победители» смогли реализовать в проекте все свои намерения в области конституционного строительства.

1 Поскольку в 1990-1993 гг. в действующую Конституцию России постоянно вносились поправки, фиксировавшие эволюцию политической системы, многие политические деятели считали ее новым документом в российском конституционном строительстве, существенно отличающимся от Конституции РСФСР 1978 г. По их мнению, следовало продолжать вносить в нее дальнейшие изменения, а принимать новую конституцию на данном этапе нецелесообразно. Исходя из этого, нам представляется необходимым при описании подготовки и принятия Конституции России 12 декабря 1993 г. показывать, что речь идёт именно о новой Конституции, а не о редакции действующей (проекты редактирования которой также существовали).

2 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М.: Юрист, 1994. С. 188-189.

3 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 4. Кн. 3: (июль-декабрь 1993 г.). М.: Фонд конституционных реформ, 2009. С. 415.

4 Собрание актов президента и правительства. 1993. № 37. Ст. 3482.

5 Конституционное совещание: стенограммы, материалы, документы (29 апреля — 10 ноября 1993 г.). М., 1996. Т. 18. С. 4-5.

6 Собрание актов президента и правительства. 1993. № 37. Ст. 3482.

7 Независимая газета. 1993. 15 сентября.

8 Митюков Н. А. Из дневников, блокнотов, интервью и заметок на полях (некоторые записи о конституционном процессе и событиях 1989-1993 гг.) // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 6: Дополнительные, мемуарные, справочные материалы. М., 2010. С. 891.

9 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 4. Кн. 3: (июль-декабрь 1993 г.). М., 2009. С. 425.

10 Митюков Н. А. Из дневников, блокнотов, интервью и заметок на полях (некоторые записи о конституционном процессе и событиях 1989-1993 гг.) // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 6: Дополнительные, мемуарные, справочные материалы. М., 2010. С. 893. — О действиях местных органов власти в связи с эскалацией конфликта в высших эшелонах см.: Тарасова Е. А. Региональные органы государственной власти РФ в период политического кризиса осени 1993 г. // Петербургский исторический журнал. 2014. № 3. С. 88-102.

11 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 425.

12 Ельцин Б. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2008. С.330-333.

13 Распоряжение Президента РФ от 23 сентября 1993 г. № 650-рп «О проведении в Москве совместного заседания групп 3,4 и 5 Конституционного совещания» // Конституционное совещание, 29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. М.: Юрид. лит. : Администрация Президента РФ, 1996. Т. 18. С. 11.

14 Распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 г. № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). 1993. № 39, Ст. 3674.

15 Конституционное совещание, 29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 18. М.: Юрид. лит.: Администрация Президента РФ, 1996. С. 13-56.

16 Из истории создания Конституции Российской Федерации. С. 726.

17 Постановление Съезда народных депутатов РФ «О введении в действие Закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации»» // Десятый (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации (23 сентября — 4 октября 1993г.): Стенографический отчет. М., 2008. С. 295.

18 Десятый (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации. С. 295298.

19 Подробнее о развитии кризиса см.: ТарасоваЕ. А. Осажденный парламент: X (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации // Новейшая история России. 2012. № 1. С. 215-230.

20 Распоряжение Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 685-рп «Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП). 1993. № 42. Ст. 3999.

21 Российская газета. 1993. № 192. 14 октября.

22 Авакьян С. А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД «Сашко», 2000. С. 179.

23 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 215-216.

24 Калмыков Ю. Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). М., 1996. С. 86-87.

25 Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985-1993). Т. 2. М., 2005. С. 456-457.

26 Там же. С. 456.

27 Филатов С. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 325; Шейнис В. Л. Конституция-93: взгляд сквозь годы // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 6: Дополнительные, мемуарные, справочные материалы. М., 2010. С. 1011.

28 Там же. С. 325.

29 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ» // Конституционное совещание,

29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 18. С. 5867.

30 Российская газета. 1993. 19 октября.

31 Максимов А. А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. Иваново, 1997. С. 63.

32 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.). М., 2009. С. 1044-1062.

33 Конституционное совещание, 29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 20. С. 36.

35 Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., 1994. С. 172.

36 Лукьянова Е. А. Из истории беззакония (к вопросу о порядке проведения и результатах референдума 12.12.1993 г.) // Независимая газета. 1999. 5 октября.

37 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. М., 1985. С. 8.

38 Конституция Российской Федерации. М., 2007. С. 50.

39 Конституционное совещание, 29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 20. С. 67.

40 Российская газета. 1993. 10 декабря.

41 Собянин А. А., Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М., 1995. С. 92.

i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

43 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 216.

44 Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1993. № 10. С. 5.

46 Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 1998. С. 39.

47 Лукьянова Е.А. Из истории беззакония (к вопросу о порядке проведения и результатах референдума 12.12.1993 г.) // Независимая газета. 1999. 5 октября.

48 Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1993. № 14(25). С. 26.

49 Собянин А. А., Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями. С. 73-74.

50 Минасов Р. Ночное шоу с благополучным исходом // Российская газета. 1993. 14 декабря. С. 1-2.

51 Филатов С. Совершенно несекретно. С. 366.

Информация о статье:

Автор: Тарасова Екатерина Александровна, кандидат исторических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Россия; 1ага80уа_е_а@шаП. ги

Название: Разработка и принятие Конституции России в сентябре-декабре 1993 г. Аннотация: Разработка новой российской Конституции была начата в 1990 г. и проходила в условиях глубокого политического кризиса и противостояния в высших эшелонах власти Российской Федерации. Период сентября-декабря 1993 г. стал завершающим этапом в подготовке новой конституции, в это время проект претерпел существенные изменения, а затем был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. В статье рассматриваются попытки создания согласованного проекта конституции, призванные

предотвратить дальнейшее развитие политического кризиса. Анализируется политическая ситуация непосредственно перед и после подписания президентом Б.Н. Ельциным указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ», ее влияние на процесс разработки новой конституции. Рассматривается создание новых государственных и общественных институтов для подготовки проекта в это время, их состав, влияние на содержание документа. Исследуются внесенные в текст проекта изменения. Отдельное внимание уделено подготовке и проведению всенародного голосования 12 декабря 1993 г., анализируются результаты голосования.

Ключевые слова: Конституция, Съезд народных депутатов, Верховный Совет России, президент, Конституционное совещание, политический кризис.

Литература, использованная в статье:

1. Авакьян С. А. Конституция России: Природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. 528 с.

2. Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 1998. 203 с.

3. Десятый (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации (23 сентября — 4 октября 1993 г.): Стенографический отчет. М., 2008. 480 с.

4. Ельцин Б. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2008. 374 с.

5. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы. документы (1990-1993 гг.). Т. 4. Кн. 3: (июль-декабрь 1993 г.). М., 2009. 1119 с.; Т. 5: Альтернативные проекты Конституции Российской Федерации (1990-1993 гг.). М., 2009. 1119 с.; Т. 6: Дополнительные, мемуарные, справочные материалы. М., 2010. 1118 с.

6. Калмыков Ю.Х. Повороты судьбы (В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении). М., 1996. 171 с.

7. Конституционное совещание, 29 апр. — 10 нояб. 1993 г.: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 18. М., 1996. 437 с.; Т. 20. М., 1996. 590 с.

8. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. М., 1985. 744 с.

9. Конституция Российской Федерации. М., 2007. 160 с.

10. ЛукьяноваЕ.А. Из истории беззакония (к вопросу о порядке проведения и результатах референдума 12.12.1993 г.) // Независимая газета. 1999. 5 октября. С. 2.

11. Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. Иваново, 1997. 104 с.

12. Минасов Р. Ночное шоу с благополучным исходом // Российская газета. 1993. 14 декабря. С. 1-2.

13. Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. 285 с.

14. Собянин А. А., Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М., 1995. 363 с.

15. Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., 1994. 192 с.

16. Тарасова Е. А. Осажденный парламент: X (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации // Новейшая история России. 2012. № 1. С. 215-230.

17. Тарасова Е. А. Региональные органы государственной власти РФ в период политического кризиса осени 1993 г. // Петербургский исторический журнал. 2014. № 3. С. 88102.

18. Филатов С. Совершенно несекретно. М., 2000. 448 с.

19. Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985-1993). Т. 2. М., 2005. 769 с.

Information about the article:

Author: Tarasova E. A. — Ph.D. in History, Associate Professor, Saint-Petersburg State University, Saint-Petersburg, Russia; tarasova_e_a@mail. ru Title: Development and adoption of Constitution of the Russian Federation in September-December 1993.

Summary: The development of new Russian Constitution was started in 1990 and proceeded during deep political crisis and confrontation within higher levels of the Russian Federation. The period from September to December 1993 was the decisive stage in preparation of the new constitution; the draft has undergone radical change and later was adopted through the referendum on December 12, 1993. In the paper, the attempts to create coordinated draft of the constitution, aimed at preventing further deterioration of political crisis, are considered. Author analyzes political situation which existed directly before and after signing decree 1400 «Concerning stage-by-stage constitutional reform in RF» by President B.N. Yeltsin, its influence on the process of developing new constitution. The creation of new state and public institutions intended for draft preparation is considered, as well as their membership, influence on contents of the document. The changes introduced to the text are studied. Special attention is given to preparation and realization of the referendum which took place on December 12, 1993; the results of the referendum are analyzed.

Keywords: Constitution, Congress of People’s Deputies, Supreme Soviet of the Russian Federation, President, Constituent Assembly, political crisis

1. Avak’jan S.A. Konstitucija Rossii: Priroda, evoljucija, sovremennost’ [Constitution of Russia: Nature, evolution, present]. 2-e izd. Moscow, 2000. 528 p.

2. Asimmetrichnaja Federacija: vzgljad iz centra, respublik i oblastej [Asymmetric Federation: a look from the center, the republics and areas]. Moscow, 1998. 203 p.

3. Desjatyj (chrezvychajnyj) s’ezd narodnyh deputatov Rossijskoj Federacii (23 sentjabrja -4 oktjabrja 1993g.): Stenograficheskij otchet [The tenth (extraordinary) congress of People’s Deputies of the Russian Federation (on September 23 — on October 4, 1993): Verbatim record]. Moscow, 2008. 480 p.

4. El’cin B. Zapiski prezidenta: Razmyshlenija, vospominanija, vpechatlenija. [President’s notes: Reflections, memoirs, impressions]. Moscow, 2008. 374 p.

5. Iz istorii sozdanija Konstitucii Rossijskoj Federacii. Konstitucionnaja komissija: Steno-grammy, materialy. dokumenty (1990-1993 gg.) [From history of creation of the Constitution of the Russian Federation. Constitutional commission: Shorthand reports, materials. documents (1990-1993)]. T. 4. Kn. 3: (ijul’-dekabr’ 1993 g.) [July-December, 1993]. Moscow, 2009. 1119 p.; T. 5: Al’ternativnye proekty Konstitucii Rossijskoj Federacii (1990-1993 gg.) [Alternative draft constitutions (1990-1993) of the Russian Federation]. Moscow, 2009. 1119 p.; T. 6: Dopolnitel’nye, memuarnye, spravochnye materialy [Additional, memoirs, reference materials]. Moscow, 2010. 1118 p.

6. Kalmykov Ju. H. Povoroty sud’by (Vdvuhparlamentah, odnompravitel’stve. Vnacional’nom dvizhenii) [Turns of destiny (In two parliaments, one government. In the national movement)]. Moscow, 1996. 171 p.

7. Konstitucionnoe soveshhanie, 29 apr. — 10 nojab. 1993 g.: Stenogrammy. Materialy. Dokumenty [Constitutional meeting, 29 Apr. — 10 Nowember. 1993: Shorthand reports. Materials. Documents]. T. 18. Moscow, 1996. 437 p.; T. 20. Moscow, 1996. 590 p.

8. Konstitucija (Osnovnoj Zakon) Sojuza Sovetskih Socialisticheskih Respublik. Konstitucii (Osnovnye Zakony) Sojuznyh Sovetskih Socialisticheskih Respublik [Constitution (Basic law) of the Union of the Soviet Socialist Republics. Constitutions (Basic laws) of the Federal Soviet Socialist Republics]. Moscow, 1985. 744 p.

9. Konstitucija Rossijskoj Federacii [Constitution of the Russian Federation]. Moscow, 2007. 160 p.

10. Luk’janova E.A. Iz istorii bezzakonija (k voprosu o porjadke provedenija i rezul’tatah ref-erenduma 12.12.1993 g.) [From lawlessness history (to a question of an order of carrying out and results of a referendum of 12.12.1993)], in Nezavisimaja gazeta. 1999. 5 October.

11. Maksimov A. A. Sootnoshenie zakonodatel’noj i ispolnitel’noj vlasti v pravovom gosudar-stve [Sootnosheniye of legislative and executive power in the constitutional state]. Ivanovo, 1997. 104 p.

12. Minasov R. Nochnoe shou s blagopoluchnym ishodom [Night show with happy end], in Rossijskaja gazeta. 1993. 14 December.

13. Rumjancev O. G. Osnovy konstitucionnogo stroja Rossii: ponjatie, soderzhanie, voprosy stanovlenija [Bases of the constitutional system of Russia: concept, contents, questions offormation]. Moscow, 1994. 285 p.

14. Sobjanin A. A., Suhovol’skij V. G. Demokratija, ogranichennaja fal’sifikacijami: vybory i referendumy v Rossii v 1991-1993 gg. [Demokratiya, limited to falsifications: elections and referenda in Russia in 1991-1993]. Moscow, 1995. 363 p.

15. Sogrin V. Politicheskaja istorija sovremennoj Rossii. 1985-1994: Ot Gorbacheva do El’cina [Political history of modern Russia. 1985-1994: From Gorbachev to Yeltsin]. Moscow, 1994. 192 p.

16. Tarasova E. A. Osazhdennyj parlament: X (chrezvychajnyj) s’ezd narodnyh deputatov Ros-sijskoj Federacii [The besieged parliament: X (extraordinary) congress of People’s Deputies of the Russian Federation], in Novejshaja istorija Rossii. 2012. № 1. P. 215-230.

17. Tarasova E. A. Regional’nye organy gosudarstvennoj vlasti RF v period politicheskogo krizisa oseni 1993 g. [Regional public authorities of the Russian Federation during political crisis of fall of 1993], in Peterburgskij istoricheskij zhurnal. 2014. № 3. P. 88-102.

18. Filatov S. Sovershenno nesekretno [Absolutely unclassified]. Moscow, 2000. 448 p.

19. Shejnis V. Vzlet ipadenieparlamenta: Perelomnye gody v rossijskojpolitike (1985-1993) [Take-off and falling of parliament: Critical years in the Russian policy (1985-1993)]. T. 2. Moscow, 2005. 769 p.

Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года

Первая Конституция новой России была принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с указом президента РФ от 15 октября 1993 года. Вступила в силу в день ее официального опубликования — 25 декабря.

Конституция 1993 года существенно изменила структуру высших органов государственной власти. В ней закреплен принцип разделения властей, определен состав федеративного устройства России. Документ в равной мере защищает все формы собственности, обеспечивая свободу развития гражданского общества.

За 20 лет в Основной закон был внесен ряд поправок. 9 января 1996 года указом президента РФ Бориса Ельцина — Ингушская Республика и Республика Северная Осетия были переименованы в Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия—Алания соответственно. В 1996, 2001 и 2003 годах президент еще трижды уточнял названия регионов своими указами. Изменения коснулись Калмыкии, Чувашии и Ханты- Мансийского автономного округа. Поправки, связанные с укрупнением субъектов РФ, вносились пять раз — в 2005 году и по два раза в 2007 и 2008 годах. В документе появились Пермский, Камчатский и Забайкальский края, шесть округов и три области были исключены.

30 декабря 2008 года президент РФ Дмитрий Медведев подписал закон «О поправке к Конституции Российской Федерации» «Об изменении срока полномочий президента Российской Федерации и Государственной думы». Одновременно был принят закон «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». В соответствии с этими документами, были увеличены сроки полномочий президента и Госдумы до 6 и 5 лет соответственно. Также были расширены полномочия Госдумы в части контроля над исполнительной властью, а именно: была установлена норма, обязывающая правительство России ежегодно отчитываться в Госдуме по итогам деятельности.

22 ноября 2013 года Госдума приняла, а 27 ноября Совет Федерации одобрил поправку в Конституцию РФ о создании объединенного Верховного Суда на базе действующих Верховного и Высшего арбитражного судов.

В ознаменование принятия всенародным голосованием Конституции Российской Федерации с 1994 года указами президента России /»О Дне Конституции Российской Федерации» и «О нерабочем дне 12 декабря»/ день 12 декабря был объявлен государственным праздником и являлся официальным выходным. 24 декабря 2004 года Госдума приняла поправки в Трудовой кодекс РФ, изменяющие праздничный календарь России. Закон предусматривает отмену выходного дня в День Конституции. День Конституции 12 декабря причислен к памятным датам России.

В конце ноября 2013 года с предложением обсудить возможность объявления выходного дня 12 декабря в День Конституции выступила спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. В начале декабря эту инициативу поддержал председатель Госдумы Сергей Нарышкин.

Российская Конституция 1993 года в исторической ретроспективе

Достоинства и пробелы нынешней конституционной системы в России нельзя в полной мере уяснить, не обратившись к истории создания Конституции 1993 г. — истории драматической, противоречивой и поучительной.[1]

I Съезд народных депутатов России (тогдашняя версия расширенного парламента) сформировал Конституционную комиссию и поручил ей подготовить новую Конституцию. Состав комиссии воспроизвел соотношение сил на Съезде. Большая часть ее была образована на основе сомнительного критерия – представительства каждого из многочисленных регионов – и была слишком многолюдна (102 человека), чтобы вести углубленную работу по выработке сложного политического и юридического текста.

Однако в последний момент ситуация была несколько подкорректирована: сверх представителей регионов комиссия была пополнена 14-ю депутатами, преимущественно из Москвы и Ленинграда, среди которых были юристы, политологи, философы, историки и экономисты. Именно они образовали внутри комиссии ядро рабочей группы, работоспособное и сравнительно однородное по социально-политической ориентации. Реальную работу по разработке текста новой Конституции вели эти и некоторые из первоначально избранных депутатов, а также эксперты – видные юристы, известные последовательно демократическими позициями, всего 15 — 20 человек. Рабочую группу возглавлял ответственный секретарь комиссии Олег Румянцев. Для одобрения каждого из вариантов проекта Конституции, которые последовательно предлагала рабочая группа, требовалось согласие пленума Конституционной комиссии, а здесь сразу же возникли многочисленные сбои. Как бы то ни было, Конституционная комиссия была избрана 12 — 16 июня 1990 г., рабочая группа немедленно приступила к работе, а уже 12 октября был представлен первый вариант проекта Конституции.[2]

Менее всего в качестве отправной точки своей деятельности комиссия могла воспользоваться действовавшей в то время Конституцией РСФСР 1978 г. – отпрыском «брежневской» Конституции СССР 1977 г. Хотя она и была чуть подправлена в «перестроечном» ключе, в ее тексте оставались все известные советские атрибуты: высокопарная и бессодержательная преамбула, пресловутая статья 6 (КПСС – «руководящая и направляющая сила», «ядро политической системы, государственных и общественных организаций»), которая к тому времени уже была исключена из союзной Конституции; «социалистическая» (то есть главным образом государственная) собственность как основа экономической системы, отсутствие ряда элементарных гражданских прав и т.д.[3]

Федеративное устройство определялось асимметрией составляющих частей (автономные республики, в отличие от краев и областей, именовались государствами). Государственную власть в центре представлял двухступенчатый квазипарламент: периодически созываемый Съезд народных депутатов, 1060 депутатов которого избирались по мажоритарным округам (только он и мог изменять Конституцию), и постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет, избиравшийся Съездом, который уже на первой сессии заблокировал избрание ряда демократических депутатов, выдвинутых московской и ленинградской делегациями. Едва ли не самым примечательным элементом этой Конституции была статья 104, принципиально исключавшая разделение властей и гласившая, что Съезд «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос». Этот бастион продолжали удерживать до самого конца, даже когда серией поправок в Конституцию был введен противостоявший ему принцип разделения властей.

На I Съезде, в июне 1990 г., был принят ряд важных документов конституционного характера, прежде всего «Декларация о суверенитете», почти единогласно одобренная депутатами. Новым и главным в ней было установление верховенства Конституции и законов РСФСР на всей территории республики по отношению к союзным актам. Оглядываясь назад, надо признать, что это был первый юридически оформленный шаг к распаду СССР, но оценивать его надо исторически, на фоне разновременности темпов демократических преобразований в разных республиках, безволия союзного Съезда и начавшегося контрнаступления антиперестроечных сил. Кроме того, в постановлении «О механизме народовластия» и «Декрете о власти» (принятом Съездом только за основу) были сделаны попытки разорвать связку «партия-государство».[4]

Работа Конституционной комиссии Съезда продолжалась более трех лет. За это время на обсуждение последовательно были вынесены несколько вариантов. И по структуре, и по концепции, и по содержанию проект коренным образом отличался от всех советских конституций.

Основы конституционного строя, зафиксированные российскими конституционалистами образца 1990 г. в первом, ключевом, разделе проекта — государственный суверенитет, народовластие, человек и его права как высшая ценность (противовес подчинению человека государству, «воле и интересам рабочих, крестьян и интеллигенции»), политический плюрализм, разделение властей и т.д., — прошли весь тернистый путь российской Конституции и в несколько модифицированном и подчас ослабленном виде вошли в ныне действующую Конституцию.

Две проблемы находились в центре дискуссий и в самой Конституционной комиссии, и в иных государственных и общественных институтах: федеративное устройство и организация федеральной власти.

Согласно ранним вариантам проекта, Россия должна была представлять федерацию 15 – 25-ти республик (в ином варианте – земель), образованных путем слияния существующих 89-ти автономий, краев и областей. Республики должны были пользоваться абсолютно равными правами и нести равные обязанности. Предусматривалась также возможность существования федеральных территорий. Территории могли обрести статус республики, доказав способность самостоятельно выполнять функции республики и участвовать в содержании федеральных органов власти. Закрепляя за республиками широкую самостоятельность, проект четко фиксировал, что Россия – конституционная, а не договорная Федерация, базирующаяся на Конституции, одобренной гражданами, а не территориальными (тем более – не этническими) сообществами.

К построению федеральной власти в рабочей группе изначально обозначились два подхода. Сторонники каждого из них предполагали наличие сильного президента, получающего полномочия в результате всенародного избрания. Но расхождения по организации системы государственной власти в целом были столь основательны, что общего подхода рабочая группа выработать не смогла: раздел был представлен в двух вариантах. Первый из них, вдохновленный главой группы экспертов Валерием Зорькиным и поддержанный большинством депутатов, членов рабочей группы, получил условное название «Президент – глава исполнительной власти». Согласно этой концепции, президент должен был возглавлять правительство, формировать и руководить аппаратом федеральной исполнительной власти. Должность председателя правительства не предусматривалась, министров президент назначал с согласия парламента и мог освобождать без такого согласия. В этом варианте вообще не было главы или даже статьи, посвященной правительству, — его функции были растворены в президентских полномочиях.[5]

Убежденный сторонник президентской республики, Зорькин настаивал на том, что только она может обеспечить, в особенности в условиях России, необходимую политическую стабильность и вместе с тем – баланс властей. Зорькин и его сторонники решительно отклоняли не только парламентскую, но и «полупрезидентскую» республику по французскому образцу: «Она разделяет судьбу всех полумер и полувариантов».[6]

Другой вариант под условным названием «Ответственное перед парламентом правительство» был выдвинут депутатами Леонидом Волковым, Револьтом Пименовым и автором настоящей статьи. Роль президента в формировании и деятельности правительства в рамках этой концепции была ограниченной: он представлял нижней палате парламента «кандидатуру главы правительства, одобренную группами, составляющими большинство в этой палате». Палата была бы вправе, помимо утверждения мандата председателя на формирование правительства, утверждать его состав, выражать доверие или недоверие правительству и отправлять его в отставку.[7]

Впрочем, различие между этими двумя концепциями вышло на первый план позднее. Тогда же вопрос встал по-иному: быть или не быть новой российской Конституции вообще.

С осени 1990 г. начался крестный путь проекта рабочей группы. Он никак не мог получить одобрения на пленуме Конституционной комиссии. После публикации проекта тиражом в 40 000 000 экземпляров в Конституционную комиссию хлынул поток писем и предложений, в большинстве своем одобрявших новую Конституцию. Мобилизовались и ее противники. Коммунистическая «Советская Россия» клеймила рабочую группу — «похоронную команду», проект Конституции – «гимн беспамятству» и призывала сказать «нет Конституции воров и грабителей». Истерику вызывало уже само название государства, в котором не было слов «советская» и «социалистическая».[8] Под нараставшим натиском Б. Ельцин и его ближайшие советники дрогнули: обсуждение проекта было снято с уже утвержденной повестки дня II Съезда народных депутатов, назначенного на конец 1990 г.

Демократическую Конституцию скорее всего можно было принять на новом подъеме демократической волны сразу после событий августа 1991 г. Но момент был упущен. Проект снова и снова «дорабатывался» к очередным Съездам, прокручивался в мясорубке голосований в Верховном Совете. В результате к концу 1992 г. мы имели во многом эклектичный, компромиссный текст, во многих своих нормах менее точный, политически менее прогрессивный, чем первоначальные варианты. Рабочая группа, подвергавшаяся яростным атакам, особенно в Совете Национальностей Верховного Совета, бесконечно обкатывала проект в течение трех лет, приспосабливая к тому уровню, который, как она рассчитывала, мог бы одобрить становившийся все более реваншистским и агрессивным Съезд народных депутатов.[9]

Главной бедой проекта, однако, были даже не сделанные в нем уступки сторонникам государственного управления экономикой и социального патронажа, притязаниям региональных элит, советским традиционалистам, а то, что он не имел, как вскоре показал опыт, решительно никаких шансов на утверждение существовавшими институтами. Компромиссность проекта была не силой его, а слабостью. Критика разворачивалась с разных сторон. В глазах одних критиков он был «буржуазным», других – «социалистическим». Одни обвиняли авторов проекта в том, что они «разваливают Россию», другие – в том, что они «ущемляют права автономий». Обвинения в том, что президент наделен властью неограниченного монарха, соседствовали с утверждениями, будто разработчики Конституции восстанавливают советскую власть.

С конца 1990 г. конституционный процесс пошел также по окольному, параллельному пути. Поскольку нормы Конституции 1978 г. были совершенно не способны вместить революционные перемены, происходившие в те годы в обществе, на каждом Съезде в нее вносились изменения. Они, во всяком случае до конца 1992 г., шли в том же направлении, какое было задано в первых вариантах проекта новой Конституции, хотя и с серьезным отставанием от него. Это несколько притупляло остроту ситуации. Конечно, далеко не в полной мере и только до определенного предела.

Основные стадии перепахивания старой Конституции выглядели следующим образом.

На II Съезде (декабрь 1990 г.) в текст Конституции вместо социалистической собственности как основы экономического строя было введено положение о многообразии и равной защите всех форм собственности, а вместо «личной собственности» – «собственность граждан» (понятие «частная собственность» еще не могло осилить большинство Съезда). Острый спор о собственности на землю разрешился тогда принятием компромиссной формулы: продажа земли допускалась, но только через 10 лет после ее приобретения и только государству (то есть чиновнику).[10]

IV Съезд (май 1991 г.) внес в Конституцию изменения, связанные с введением поста президента (принципиальное решение было одобрено перед тем на мартовском референдуме). Президент становился и высшим должностным лицом, и главой исполнительной власти. Он получал право законодательной инициативы (а Совет Министров его терял) и отлагательного вето на законы (которое, однако, Съезд мог преодолеть простым большинством голосов). С согласия Верховного Совета он мог теперь назначать председателя Совета Министров, без такого согласия – остальных министров, получал руководство деятельностью правительства, право объявлять чрезвычайное положение (которое подлежало утверждению Верховным Советом). Права президента все же были несколько ограничены: он не мог распустить Съезд и Верховный Совет и не мог использовать полномочия для изменения национально-государственного устройства. В Конституцию была заложена процедура импичмента, впрочем, не слишком усложненная.[11]

В итоге некоторые несущие конструкции президентской республики, реализованные в ныне действующей Конституции, были заложены еще в 1991 г. И притом, следует подчеркнуть это, до августа. Побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами.

Главной интригой всех последовавших затем Съездов стало перетягивание каната между президентом и депутатским корпусом (точнее – его постепенно складывавшимся антипрезидентским большинством). Президент настаивал на дополнительных полномочиях и получил их на V Съезде – вплоть до права самостоятельно реорганизовывать высшие органы исполнительной власти, назначать глав местных администраций и даже издавать указы, находящиеся в противоречии с законами. Такие указы вступали в силу, если Верховный Совет не отклонял их в течение 7 дней.[12]

Несмотря на нараставшее сопротивление конституционные реформы продолжались и после того. На VI Съезде (апрель 1992 г.) в Конституцию были внесены развернутые изменения. Было утверждено новое название государства: оно перестало быть «советским» и «социалистическим». Из проекта Конституционной комиссии были позаимствованы некоторые положения об основах конституционного строя (народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей) и большая часть блока о правах и свободах человека, то есть введены нормы, которые невозможно было представить в советских конституциях.[13]

За все это была уплачена немалая цена, главным образом — руководителям российских автономий. Отправляясь от Федеративных договоров, подписанных руководителями государства с лидерами регионов в марте 1992 г., Съезд учредил новое федеративное устройство в виде трехуровневой, довольно неуклюжей структуры. На верхнем этаже располагались республики – «государства, обладающие на своей территории всей полнотой государственной власти…».[14] Республикам также гарантировалось повышенное представительство в федеральных органах власти. Неравновесной – в пользу автономий – предлагалось формировать и верхнюю палату. Так в государственное устройство России закладывались мины замедленного действия; некоторые из них не удалось обезвредить до сих пор.

Открытый конфликт между президентом и съездовским большинством разгорелся на VII Съезде (декабрь 1992 г.), который принялся отвоевывать ранее сделанные уступки. В ответ на нем и после него президент предпринял ряд попыток вообще удалить Съезд с политической арены. Возрастала агрессия и со стороны Съезда. В 1993 г. развернулся глубокий конституционный кризис: ни одну из сторон уже более не сдерживали конституционные рамки. Испещренная множеством поправок и сохранявшая во многом противоречащие им анахронизмы (самый яркий пример – статья 104, упоминавшаяся выше), сама Конституция представляла собой документ, опираясь на который можно было и оправдать, и осудить любые действия каждой из сторон конфликта. С точки зрения формально-юридических норм позиция Съезда была сильнее, и действовал он более изощренно. Но было очевидно, что поставившие его под свой контроль силы вдохновляются не высокими соображениями права, а стремлением вырвать наконец власть из ненавистных рук, перечеркнуть результаты референдумов 1991 и 1993 гг., обратить вспять и проведенные реформы, и сам конституционный процесс.

Съезд вовсе не торопился одобрять какой бы то ни было вариант Конституции: сложившееся на нем к 1993 г. политически безответственное большинство вполне устраивало то лоскутное одеяло, в которое превратилась претерпевшая многочисленные перекройки советская Конституция 1978 г. «Большинство депутатов предпочитало цепляться за старый текст, так как одобрение новой Конституции повлекло бы за собой роспуск Съезда и конец их депутатских мандатов», — отмечает английский исследователь Дж. Мюрел.[15] Съезд, его большинство, вполне удовлетворяло положение, при котором утром могла появиться поправка, а к вечеру или даже в середине дня она становилась частью Конституции. В Верховном Совете был образован новый комитет по конституционному законодательству под руководством Владимира Исакова, смещенного с поста председателя Совета Республики после августовского путча 1991 г. и ставшего позднее одним из лидеров Фронта национального спасения. Комитет подготовил комплекс конституционных поправок, превращавших президента в фигуру в значительной мере номинальную.[16] Будь эти поправки приняты, исполнительная власть сконцентрировалась бы в руках правительства, а само правительство ставилось в полную зависимость от Верховного Совета. Открытая схватка приближалась. Обе стороны желали и готовили ее.

«Президентский» проект.

Конституционное совещание и Конституция 1993 г.

Ведя игру на опережение, президент 29 апреля 1993 г., через 4 дня после выигранного им референдума, представил новый проект Конституции.[17] Ход был нетривиальным. Президент, по положению — председатель Конституционной комиссии, отрекался от проекта, подготовленного рабочей группой этой комиссии и понесшего, как уже было сказано, серьезные потери под натиском консервативного большинства Съезда и Верховного Совета, и вбрасывал в общество новый проект. В ряде последовавших указов и распоряжений устанавливалась процедура его доработки.[18] Весь конституционный процесс был направлен в обход Съезда, Верховного Совета, Конституционной комиссии и передан вновь учрежденному, не предусмотренному самой Конституцией институту — Конституционному совещанию. В его составе учреждались 5 секций — групп, в которые должны были войти представители федеральных органов государственной власти (в том числе все члены Конституционной комиссии), органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных и иных общественных организаций, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Автору настоящей статьи было поручено вместе с Анатолием Собчаком координировать работу группы представителей партий и общественных организаций.

Итак, двум документам, о которых речь шла выше, – перекроенной старой Конституции, которая продолжала считаться основным законом страны, и проекту, который даже в ухудшенном по сравнению с исходным вариантом виде имел мало шансов на одобрение в рамках рутинных процедур изжившего себя квазипарламента, – был противопоставлен иной проект. Он был подготовлен группой известных юристов и опубликован от имени президента в «Известиях» 30 апреля 1993 г. Можно по-разному оценивать то, что председатель Конституционной комиссии отступился от проекта, подготовленного возглавлявшейся им комиссией, и противопоставил парламенту Конституционное совещание, которое не могло быть ничем иным, как консультативным органом. Однако эта акция создала новую политическую реальность, не считаться с которой, как это сделали многие члены Конституционной комиссии, было и неразумно, и опасно.

«Президентский» проект от 30 апреля отличался рядом несомненных достоинств. Его формулировки были более краткими и юридически отточенными, содержали четкое решение ряда дискутировавшихся вопросов (фиксировали частную собственность на землю, вводили запрет на внутренние таможни, разводили компетенцию двух палат парламента и т.д.).

Но по совокупности всех характеристик этот проект вовсе не был лучше того варианта, которым к тому времени располагала Конституционная комиссия Съезда. Некоторые его огрехи и излишние уступки он поправлял, другие – воспроизводил, но содержал он и свои собственные очень серьезные дефекты. Об этом необходимо сказать, чтобы по достоинству оценить ту работу, которую провело Конституционное совещание.

Как выглядел бы наш конституционный строй сегодня, если бы проект от 30 апреля в неизменном виде стал законом? Достаточно обозначить только основные моменты.

Преобладающая часть тех ограниченных полномочий, которая отводилась парламенту, была бы сосредоточена в верхней палате — Совете Федерации. Именно он должен был по представлению президента назначать премьера, решать вопрос о доверии правительству или его отставке. К этому следует добавить, что в Совете Федерации половину мест занимали бы представители республик, автономной области и автономных округов, в которых, в общей сложности, проживало 14 % населения. Остальные 86 % населения были бы представлены лишь половиной членов Совета Федерации. Надо отметить, что весьма агрессивный натиск представителей национально-государственных образований в этом вопросе ощущался и на Съезде народных депутатов. И в своем последнем проекте Конституционная комиссия, включив в него Федеративные договоры с их приложениями, тоже сдала эту позицию региональным элитам.

Государственная Дума только вместе с Советом Федерации участвовала бы в назначении председателя Государственного банка. Она не назначала бы и не освобождала председателя и аудиторов Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека, причем два последних института вообще не были обозначены в том проекте Конституции.

Парламент в целом был бы настолько безвластен, что не только государственный бюджет, но и любые законопроекты, касающиеся налогов, займов, финансовых обязательств государства могли бы вноситься на его рассмотрение только президентом или правительством.

Зато в руках президента сосредотачивалась действительно колоссальная власть. Помимо тех широких полномочий, которые он получил в итоге в принятой Конституции, он обретал бы еще и право роспуска всего Федерального Собрания (а не только верхней палаты, хотя нижняя палата не имела никакого отношения к формированию правительства и назначению его председателя). И не только при возникновении коллизии с назначением премьера, но и на основе весьма расплывчатой формулы: «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией».[19] Право президента издавать указы и распоряжения не было бы ограничено условием, по которому эти акты не должны противоречить Конституции и законам. Эта норма была введена на Конституционном совещании.

Наконец, проект создавал некоего судебного монстра – надстройку над всей судебной системой в виде Высшего судебного присутствия, которое должно было формироваться из руководителей трех основных судов и трех лиц, назначенных президентом.

Так решались вопросы организации государственной власти.

Но, кроме того, в нарушение всех разумных канонов конституционного законотворчества, в расчете на политическую поддержку известных сил, в состав Конституции в качестве ее интегральной части втаскивались полные тексты трех ранее подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Российской Федерации. Учреждалось, таким образом, трехэтажное федеративно-государственное устройство: иерархия, при которой одни субъекты Федерации, в духе бессмертной оруэлловской формулы, оказывались бы «более равны», чем другие. Более того, под давлением Совета, в котором были представлены главы республик и который приобрел непомерное влияние, к лету в проекте появилась запись о республиках как суверенных государствах.[20]

Позитивная роль Конституционного совещания состояла в том, что в итоге его работы перечисленные дефекты были устранены или ослаблены. Совещание изначально приняло сыгравшее конструктивную роль решение о том, что в основе его работы лежит не один, а два проекта – проект от 30 апреля и проект, представленный Конституционной комиссией. Там в частности гораздо подробнее и выразительнее был проработан раздел о правах и свободах человеках и гражданина (в проекте от 30 апреля такого самостоятельного раздела не было вообще).

На Конституционном совещании обсуждался также разработанный инициативной группой депутатов и экспертов проект нового избирательного закона, вводивший смешанную пропорционально-мажоритарную систему на выборах в парламент. Одобрение этого текста произошло вне формальных рамок совещания, но из первоначального проекта Конституции была исключена формулировка, однозначно предписывавшая проводить выборы в Думу лишь по территориальным избирательным округам. Это открыло путь ныне действующей избирательной системе, способствующей становлению политических партий.[21]

Сначала предполагалось, что работа совещания продлится до середины июня, затем доработанный на нем проект будет передан в структуры Конституционной комиссии и Верховного Совета. Но работа Конституционного совещания затянулась, промежуточный вариант текста Конституции был утвержден лишь в середине июля, а дорабатывался он уже после событий сентября — октября 1993 г., был вынесен на референдум 12 декабря 1993 г. и на нем утвержден.

Референдум, проведенный в условиях кратковременного подавления одной из сторон, завершил острую фазу конфликта между президентом и парламентом. В отличие от других стран «второй послевоенной демократической волны» Россия обрела «конституцию победителя», а не документ, принятый на основе консенсуса. Сила создала право. Это отмечают не только в России, но и на Западе.

Приговор американских ученых П. Ридауэя и Д. Глинского категоричен: это «партийная конституция», «она остается главным камнем преткновения на пути к национальному примирению и демократическому развитию».[22] Критически оценивая и порядок принятия Конституции, и ее содержание, автор настоящей статьи как участник событий все же полагает, что в конкретной ситуации 1993 г. осуществился далеко не худший, а может быть и лучший, из возможных тогда вариантов. По мере того как шли годы, все яснее становилось, что утверждение Конституции отвело опасность гражданской войны, предотвратило опасность сползания к югославскому варианту.

Конституция 1993 г. отразила ту противоречивую действительность, в которой она создавалась: порыв общества к свободе и демократии и реальные ограничения того и другого, которые ставила жизнь, жесткий конфликт между президентом и депутатским корпусом и представления составителей Конституции об оптимальном балансе между исполнительной (точнее – президентской) и законодательной властью, притязания региональных (в первую очередь – национальных) элит и степень готовности центральной власти идти им навстречу, менявшаяся от весны к осени 1993 г., и т.д.

И все же Конституция задала позитивный свод «правил игры», с которым вольно или невольно должны были считаться все основные авторы, закрепила позитивные сдвиги, происходившие в стране после 1985 г. Основополагающие принципы российской Конституции — приоритет прав человека (по отношению к правам государства), народ как носитель суверенитета и единственный источник власти (в отличие от «полновластных» советов), свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции и многообразие форм собственности, в том числе частной (по контрасту с господством якобы общественной, а на деле государственной собственности и плановым хозяйством), признание идеологического и политического плюрализма и прямой запрет на установление государственной или обязательной идеологии и разжигания социальной вражды, — эти и другие положения коренным образом отличают ее от всех без исключения советских конституций. Все они ставили в центр конституционного строя государство. Основная же несущая конструкция конституционного права новой России — приоритет прав и интересов человека по отношению к государству.

I и II главы Конституции 1993 г. — «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» — серьезное достижение российских конституционалистов. В целом они находятся на уровне современных демократических стандартов, в некоторых случаях уступают им, а в других – превосходят.

Конечно, даже эти лучшие, прорывные, главы Конституции не следует идеализировать. Во-первых, свод прав и свобод мог бы быть более детализован, как это сделано, например, в португальской Конституции, где подробнейшим образом прописана, в частности, свобода печати и выступлений в средствах массовой информации, а также гарантии этой свободы.[23] Для России это было бы не менее актуально. Во-вторых, либеральная интенция Конституции наталкивается на ряд ограничивающих ее положений. Наконец, и это главное, многие положения первых двух глав остаются столь же декларативными, как и былые права советских граждан, в силу дефектов государственного устройства, регламентированного в последующих главах.

Идеальных политико-правовых конструкций не бывает. Не было их, даже в виде проектов, и в нашей истории. Несмотря на исправления, внесенные в исходные тексты, действующая Конституция содержит ряд очень серьезных дефектов, в основном в 3 – 8-й главах. Главный из них – перекос в распределении полномочий между ветвями власти: президент, наделенный властью с некоторым избытком, слабый парламент, раздвоение исполнительной власти между правительством и президентской администрацией, отсутствие необходимых гарантий независимости суда.

В процессе доработки – после событий сентября — октября 1993 г. — исходный проект претерпел некоторые изменения. Самое важное продвижение было сделано по вопросам федеративного устройства. Федерация освобождалась от конфедеративной начинки, которая в изобилии была введена в проект летом, когда местные элиты жестко торговались с конфликтующими ветвями власти, а президент и Верховный Совет, стремившиеся заручиться их поддержкой, старались переиграть друг друга, разыгрывая партию в поддавки. Из Конституции были удалены федеративные договоры как равнозначная часть ее текста и почти все ссылки на них (основное содержание договоров, подписанных в 1992 г., было в нее инкорпорировано). Был исключен и подписанный ранее Р. Хасбулатовым дополнительный протокол, согласно которому автономиям была обещана половина мест в верхней палате.

Федеративный принцип был сохранен, но утверждалось главное: Россия – не договорная, даже не договорно-конституционная, а конституционная федерация. Федеративный договор, вокруг которого кипели страсти в 1991 — 1993 гг., — не договор об учреждении государства, из которого участники вправе выйти, а соглашение о разграничении полномочий между центральными и региональными органами власти. Шагом вперед было и устранение из проекта определения республик как суверенных государств: понятно, что нет и не может быть в одном государстве двух суверенитетов-верховенств. Суверенитетом не обладают ни штаты в США или Индии, ни земли в ФРГ, ни провинции в Канаде. И только в Конституции конфедеративной Швейцарии записано: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной Конституцией».[24] Отказ от двойного суверенитета был закреплен в статье, согласно которой законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить законам Российской Федерации в сфере как ее собственного, так и их совместного ведения.

Конституционное оформление российского федерализма представляет весьма своеобразную и довольно противоречивую картину. В одной и той же статье 5 Конституции сначала декларируется равенство всех субъектов Федерации, а затем устанавливается, что только республики имеют собственные Конституции. В статьях 65 и 66 перечислены шесть градаций субъектов, причем допускается вхождение одного субъекта (автономного округа) в состав другого (края, области).

Конституции, принятые в ряде республик, углубили асимметричное построение Федерации. «Конституционная основа постсоветской России сложилась в результате ряда компромиссов, к которым пришли в ходе продолжительного конституционного кризиса, и потому содержит два фундаментальных дефекта. Во-первых, асимметричная структура государства нестабильна, так как воспроизводит искажения, свойственные советской системе. Во-вторых, разделение полномочий между центром и регионами изложено расплывчато. Эти недостатки предопределяют постоянный торг и множество интриг, которые ложатся тяжелым бременем на экономические и политические отношения между центром и регионами», — констатирует английский дипломат М. Николсон.[25]

В Конституции разграничены предметы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Но порядок реализации совместного ведения (из которого не выделены предметы собственно совместной и конкурирующей компетенции) по обширному кругу предметов такого ведения (в статье 72 перечислены 14 позиций) оставлен за кадром. Не описана и сфера исключительного ведения субъектов. При работе над проектом Конституции предполагалось, что к ней должно быть отнесено все, что не подпадает под перечень статей 71 и 72. На деле эта область была расширена «партизанскими» вторжениями некоторых субъектов.

Были и прямые потери.

В первоначальном варианте проекта предполагалось, что депутаты Совета Федерации должны избираться населением субъектов Федерации, то есть закладывалась модель, аналогичная современному американскому Сенату. Так избирался Совет Федерации в 1993 г. По мере того как проект проходил обкатку в тех структурах Конституционного совещания, где принимались окончательные решения, «избрание» заменялось «вхождением» в него, а «депутаты» — «представителями». Наконец, в ночь перед окончательной публикацией проекта, когда не только участники Совещания, но и члены комиссии, его дорабатывавшие, не могли повлиять на окончательную редакцию, рукой президента (это зафиксировано в опубликованных материалах) была вписана радикальная поправка: в Совет Федерации входят «представители по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».[26] Поправка резко сузила юридическое поле, на котором может быть выстроен полноценный Сенат – палата, избираемая гражданами российских регионов. Законодатель, скованный этой нормой и притязаниями региональных элит, быстро осознавших, какой сильный инструмент был им дарован, безуспешно пытался найти разумное решение и в конечном счете, уже в 2000 — 2001 гг. сконструировал совершеннейшего монстра – никоим образом не избираемую палату высшего представительного органа власти в стране.

Референдум по Конституции, объявленный президентом, поставил демократические силы России перед трудным выбором: узаконить выход президента, не имевшего права назначать референдум[27], за рамки конституционного поля, утвердить далеко не совершенный и чреватый серьезными политическими обострениями проект или втянуть общество в новый виток противостояния. Возможности улучшить проект на том этапе были исключены: ответ «да» или «нет» предполагал пакетное решение по Конституции в целом вместе с теми последствиями, которые могло повлечь ее одобрение или отклонение.

Если бы проект был отклонен на референдуме, конституционный кризис, державший страну в политическом напряжении, вступил бы в еще более острую фазу при отсутствии легитимных органов власти и нарастании борьбы «всех против всех», с отвлечением сил общества от решения громоздившихся экономических и социальных проблем. В этом не хотели себе отдавать отчет те демократы, которые призывали голосовать против Конституции. Причудливым образом они оказались на одной позиции с национал-коммунистами, со всеми, исповедующими принцип «чем хуже, тем лучше». Позиция по референдуму обозначила первый серьезный раскол среди российских демократов со всеми вытекавшими из него последствиями. А итоги референдума навязали демократам, сторонникам правового подхода, еще более жестокое испытание: признавать объявленные результаты или нет, хотя не было уверенности в том, что они соответствуют действительным. Поведение главы Центризбиркома Н. Рябова, упорно отказывавшегося предоставить детальную информацию об итогах референдума, которую трижды запрашивала Государственная Дума, вызывало самые серьезные подозрения.

Конституция: испытание практикой

Критики российской Конституции подчеркивают, что многие ее замечательные положения остаются декларативными. Американский исследователь Т. Ремингтон отмечает «три момента, которые препятствуют закону и законным институтам ограничить произвольное применение силы государством. Это — выходящая за рамки закона власть преемников КГБ, широкое распространение подзаконных административных предписаний и инструкций, издаваемых исполнительными властями, и склонность президента посредством указов выходить за конституционные границы исполнительной власти».[28]

М. Макфол и Т. Колтон выделяют 11 нелиберальных черт российской демократии: «Подготовка решений правительства часто закрыта от общества… Представительные органы власти в России, особенно законодательные, оказывают значительно меньшее влияние на действия правительства и бюджет, чем административные учреждения… Судебная система в России продолжает оставаться отсталой и не может обеспечить гражданам надежную защиту от произвольных действий властей… и т.д.».[29]

Спорить со всем этим не приходится. Необходимо, однако, ответить на вопрос: в какой мере причины всех этих искажений заложены в самой Конституции, связаны с ее дефектами, а в какой мере находятся вне нее?

Противоречия между «формальной» и «реальной» Конституцией возникло не сегодня и отмечалось оно не только в России. Проблема «права в книгах и права в жизни» издавна привлекала внимание юристов. Известный политолог Дж. Урбан, говоря о действенности конституционного права и сопоставляя в этом отношении Россию со странами Восточной Европы, не зря ссылается на Аристотеля: «Конституции бесполезны, если они не укоренены в обычаях и согласии людей».[30] Любая конституция существует не сама по себе, а в сложном контексте менталитета нации, ее обычаев, традиций, политической и общей культуры, ценностных ориентаций.

Порочна ли та система государственной власти, которая заложена в российскую Конституцию и которая делает многие зафиксированные в ней гражданские права фиктивными? Или же проблемы и трудности нашего демократического транзита коренятся в первую очередь в сложившемся соотношении общественных сил, в вековой традиции российского общества жить «по понятиям», а не по закону? Вопрос этот имеет не только теоретическое значение. В первом случае Конституция нуждается в коренном пересмотре. Во втором – мы сталкиваемся со значительно более многосложным вызовом, ответ на который лишь частично может быть дан коррекцией Конституции или государственно-конституционного устройства вообще.

Чтобы уяснить, как действует (или бездействует) Конституция в жизни, можно выделить четыре основные направления организации и функционирования власти в современной России. Это — разделение властей и соотношение их полномочий на федеральном уровне, федерализм, местное самоуправление и судебная реформа.

«Конституция установила в России суперпрезидентский политический строй» – этот тезис некоторыми ее критиками воспроизводится как аксиома. Утверждение об «антинародной Конституции президентского самовластия», о «безвластном парламенте» назойливо повторяется в пропагандистских документах известного толка, и в частности в документах КПРФ.[31] Но близкие суждения можно найти и в трудах серьезных ученых. «Президентская власть, — пишет А. Медушевский, — обрела огромные полномочия, вновь реализовав концепцию власти, стоящей над системами социального контроля».[32] Эта оценка разделяется и рядом западных исследователей. «Президентская власть Ельцина и Путина превосходит власть американского и французского президентов вместе взятых и приблизительно такова, как у царя Николая II в квазиконституционной системе после 1905 г.», — утверждают П. Ридауэй и Д. Глинский.[33] Более осторожную оценку дает Т. Ремингтон: «Используя типологию, предложенную политологами Мэтью Шугартом и Джоном Гэри, мы можем назвать российскую систему “президентско-парламентской”».[34]

Как это ни парадоксально, верны обе характеристики. Необходимо лишь развести «формальную» и «реальную» Конституцию. Нормы первой, на наш взгляд, не дают оснований для слишком жестких оценок. С. Шахрай справедливо замечает: «Ельцин редко заглядывал в Конституцию, от этого возникало ощущение, что у нас суперпрезидентская республика».[35] Организацию государственной власти, если исходить из закона, мы бы назвали не «сверхпрезидентской», а «недопарламентской», а это не одно и то же. Эксцессы президентского правления и при Ельцине, и при Путине определяются не столько чрезмерностью полномочий, которые Конституция возложила на президента, сколько тем, что она не содержит необходимых ограничителей его власти и власти назначаемых им лиц. Она не ставит достаточных заслонов действиям, предпринимаемым в обход Конституции и иных законов, — ограничителей, которые во всех демократических странах связаны в первую очередь с деятельностью парламента (и еще – суда).

В полномочиях, которыми Конституция наделила президента, вне всякого сомнения, содержится определенный перебор с точки зрения сбалансированного разделения властей. Не следовало, по-видимому, концентрировать исключительно в руках президента функции «гаранта Конституции» (статья 80, п. 2). Это расплывчатое положение опасно, поскольку может получать и уже получало безбрежные интерпретации. Исходя из этого, Конституционный суд не нашел превышения власти президента в начатой по его указу в 1994 г. широкомасштабной войне в Чечне без объявления чрезвычайного положения и без санкции парламента. Мировой демократический опыт свидетельствует, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества. Соответственно, не должен президент обладать монополией на «определение основных направлений внутренней и внешней политики», утверждение военной доктрины (статья 80, п. 3, статья 83, п.3) и т.д.

Более существенно, однако, то, какие рычаги Конституция вкладывает в руки президента для реализации вышеупомянутых и иных функций. Особые излишества – по сравнению с государственным строем демократических стран, избравших президентскую и полупрезидентскую форму правления, — здесь не очень велики. Так, в США правительство – по сути продолженная рука президента. В России Конституция – напомним, что речь идет о формальной государственно-правовой конструкции, а не о вырывающейся за ее рамки политической практике, – все же отводит правительству самостоятельную роль отдельного от президента и имеющего свой круг полномочий института.

Справедливой критике подвергается гипертрофированная роль в нашей государственной системе различных советников, консультантов, личных представителей президента и создаваемых по его воле учреждений: администрации президента, Совета безопасности, Совета обороны, созданного было для обслуживания некоей кадровой комбинации, но вскоре забытого, и т.д. Безбрежность роли этой, однако, ни в малейшей степени не вытекает из положений Конституции. К тому же и США дают немало примеров активной политической роли лиц, опиравшихся лишь на персональный выбор президента: советника по национальной безопасности Г. Киссинджера, оттеснившего госсекретаря еще до того, как он сам занял этот пост. А если чуть углубиться в историю, – Г. Гопкинса, немало поспособствовавшего Ф. Рузвельту в преодолении заскорузлого изоляционизма Конгресса в преддверии вступления США во Вторую мировую войну.[36]

Правом досрочного роспуска парламента как инструментом разрешения правительственного кризиса обладают, как правило, президенты или премьеры тех государств, где парламент может потребовать отставки правительства. Причем эта акция, как правило, не затруднена никакими дополнительными процедурами, а в Англии премьер может назначить досрочные парламентские выборы, даже не будучи спровоцирован к тому вотумом недоверия, исходя из одних лишь расчетов, что приближение выборов укрепит позиции его партии. К тому же право роспуска Государственной Думы ограничено рядом условий и сроками. Теоретически баланс соблюден. Если президент для давления на Думу может использовать угрозу ее роспуска, то Дума при некоторых условиях может пустить в ход орудие импичмента (статья 93). Кроме того, Дума может попытаться отправить в отставку правительство. Но процедура импичмента в Конституции изложена столь невнятно, что на практике он едва ли осуществим, а угроза роспуска парламента – значительно более сильное орудие в руках президента, чем вотум недоверия правительству в руках Думы.

Не являются чисто российским изобретением и участие президента в законотворческом процессе, и распоряжение таким острым инструментом как законодательное вето. Президентское вето – мощный инструмент блокирования законодательного процесса, поскольку его преодоление требует квалифицированного большинства не только в Думе, но и в Совете Федерации. В недолгой конституционной истории России президентское вето гасило подчас разумные инициативы, исходившие из парламента, но оно же блокировало некоторые популистские щедроты и опасные эскапады думского большинства. Настоящая проблема здесь – в неодолимости президентского вето, если тому противится чуть превышающее одну треть меньшинство в верхней или нижней палате.

Реальный дисбаланс, как уже было сказано, лежит на стороне не президента, а парламента. Парламент неполноценен, и прежде всего потому что в Конституции прямо не оговорен его статус как контрольного института. Конечно, некоторые контролирующие функции он выполняет, давая согласие на назначение премьера и утверждая бюджет. Но он не может обязать представителей исполнительной власти являться в соответствующие комиссии парламента и представлять по их требованию необходимые документы. Автору самому пришлось столкнуться с тем, что ряд высших чиновников проигнорировал соответствующее требование комиссии Государственной Думы по расследованию причин и обстоятельств войны в Чечне, членом которой он был. Характерно, что из множества поправок к Конституции, вносившихся в Думу, необходимое большинство голосов получила лишь одна, призванная исправить это ненормальное положение. Но и она, принятая в первом чтении, впоследствии была заморожена. Парламент лишен серьезных контрольных функций и по отношению к правительству, и тем более по отношению к теневым исполнительным структурам, которые президент по своему усмотрению может наделять полномочиями, не предусмотренными Конституцией.

Единственный серьезный инструмент влияния парламента на ход событий – утверждение бюджета, но и Дума, и Совет Федерации фактически лишены возможности контролировать его исполнение. Поле, где может беспрепятственно и безбоязненно проявляться активность депутатов, — принятие никого ни к чему не обязывающих заявлений, постановлений и обращений. Эти возможности широко использовались оппозиционным большинством в I и II Думах, принимавшим безответственные политические декларации, главным образом по вопросам внешней политики, что, наряду с безвластием, дискредитировало парламент в глазах общества, подрывало уважение к парламентаризму как таковому. От внешнеполитических демонстраций, столь же вызывающих, сколь и некомпетентных, не может отрешиться и III Государственная Дума. Уже в 2002 г. она поторопилась сообщить президенту свое мнение о деятельности Гаагского трибунала в связи с судом над С. Милошевичем и потребовала репрессалий по отношению к Ватикану, поднявшему уровень представительства своей конфессии в России.

Очевидным дефектом конституционного устройства является порядок формирования верхней палаты – Совета Федерации. Члены Совета Федерации, за которыми не стоит мандат избирателей, стали податливыми объектами манипуляции со стороны как федеральных, так и региональных властей. Последняя реорганизация Совета Федерации вызвала естественный вопрос: если авторитет палаты так сильно понижен, то не следует ли лишить его части функций, записанных в Конституции?[37] Или вообще упразднить этот орган, оставив вместо него Государственный Совет – собрание республиканских президентов и губернаторов.

Своеобразна и композиция правительства. Его «силовой блок», трактуемый чрезвычайно широко (в него входят также Министерства юстиции и по чрезвычайным ситуациям), и Министерство иностранных дел подчинены непосредственно президенту минуя премьера. Это не предусмотрено в Конституции, но в таком виде был принят закон о правительстве, который вполне соответствует советской традиции: «силовые» министры управлялись непосредственно Политбюро и были, как правило, его членами.

Как видно, конструкция федеральной государственной власти действительно неравновесна. Но положение в ней парламента и правительства в меньшей степени определяется нормами Конституции и в значительно большей – иными законами (о формировании Совета Федерации, о правительстве и другими) или, к примеру, голосованием самого парламента за явно нереалистические бюджеты в 90-е гг. Когда Дума хотела отстаивать свои интересы и свою позицию, ей удавалось многого добиваться. Это относится, в частности, к выборам по партийным спискам, которые удалось ввести и отстоять в избирательном законе в 1995 — 1998 гг. вопреки сопротивлению и администрации президента, и Совета Федерации. Но не раз депутаты уступали политическому нажиму, опасаясь роспуска Думы и не желая идти на досрочные выборы. Отсутствие политической воли они восполняли разоблачительными речами и жалобами на приниженность своего положения.

Проблема действительной роли парламента – это проблема не столько коррекции Конституции, сколько формирования гражданского общества, противодействия режиму «управляемой демократии», становления реальной, а не фиктивной партийно-политической системы. Надо вернуть парламенту контрольные функции. Но нет никаких гарантий, что парламент, каков он есть, захочет и сможет ими воспользоваться. Надо заменить Совет Федерации, который теперь чиновники формируют из зависимых людей, Сенатом, который будет избираться населением. Но велики шансы, что и выборный Сенат станет палатой, которая будет так же легко управляться из Кремля, как и Дума, созданная с помощью соответствующих избирательных технологий в 1999 г. Надо совершенствовать избирательный закон, пресекать нарушения и фальсификации. Но как совладать с «административным ресурсом», при помощи которого теперь не столько фальсифицируют данные о результатах голосования, сколько управляют поведением и голосованием избирателей? Все это — непростые вопросы, ответы на которые анализ «формальной» Конституции и иных законов не дает.

О конституционном оформлении российского федерализма речь шла выше. Реальная практика и здесь вносит свои коррективы. Причудливая черта российского конституционного устройства – договоры о разграничении полномочий, которые в первой половине 90-х гг. заключались между Федерацией и ее отдельными субъектами. В период, когда были сильны процессы распада, договоры сыграли известную стабилизирующую роль. Но по договорам некоторые субъекты взяли себе такие полномочия, которые Конституция не предусматривала. В результате начала выстраиваться асимметричная федерация с элементами конфедерации. Были сделаны попытки посредством договоров превратить нашу Федерацию из конституционной в договорную. Поскольку основной проблемой в отношениях центра и регионов было распоряжение финансовыми потоками, договоры нередко становились скорее политико-символическими атрибутами, нежели правовыми регуляторами.

Громадный корпус взаимоотношений регулируется федеральными законами и иными нормативными актами, с одной стороны, и законодательством субъектов, с другой. Даже поверхностное сопоставление первых и вторых, проведенное Генеральной прокуратурой в 2000 — 2001 гг., обнаружило много тысяч несовпадений и противоречий, в особенности между Конституцией РФ и Конституциями входящих в нее республик. Как заявил В. Путин, в начале 2000 г. 20 % региональных нормативных актов противоречили Конституции РФ и федеральным законам.[38] Так, в Башкортостане, Коми, Кабардино-Балкарии, Туве и Якутии было установлено верховенство республиканских Конституций над федеральной. Адыгея, Бурятия, Ингушетия и Калмыкия записали в своих Конституциях право вводить чрезвычайное и военное положение. Башкортостан и Коми закрепили главенствующую роль титульной нации.

Особенно далеко по пути «суверенизации» (если не считать Чечню) пошел Татарстан. В 1992 г. была принята – еще раньше российской – его Конституция. Ее авторы исходили из того, что за распадом СССР последует распад России, и определили свою республику как субъект не Российской Федерации, а международного права, как суверенное государство, всего лишь ассоциированное с Россией и находящееся с нею в межгосударственных отношениях. Вдобавок была заявлена претензия на то, чтобы выделить Татарстан не на территориальной, а на этнической основе. Такой подход опасен и бесперспективен, если учесть, что в России почти не осталось моноэтнических территорий, а «права наций» некоторые политики (не только в Татарии) пытаются поставить на тот же уровень, что и права человека. Противоречие между двумя Конституциями было ослаблено, но не снято заключением в 1994 г. договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Реальное же место Татарстана в системе российской государственности стало в решающей степени определяться неформальными взаимоотношениями двух президентов – Ельцина и Шаймиева. Когда с приходом к власти Путина был жестко поставлен вопрос о соответствии российской и республиканских Конституций, началась подготовка нового основного закона и в Татарстане. Чего от этого следует ждать, можно судить по высказыванию осторожно маневрирующего Шаймиева: «Я же не говорю, что мы этого делать не будем. Я говорю: хорошо, приезжайте сюда и поставьте на голосование в Госсовете Татарстана вопрос об изменении Конституции. Любому я говорю, но никто не хочет». К этому следует лишь добавить, что Госсовет (парламент) республики заполнен представителями администрации и контролируется президентом.[39]

Противоречие законов создает причудливые правовые коллизии вроде конфликта вокруг третьего срока якутского президента в 2001 г. В развернувшемся споре федеральная сторона опиралась на Конституцию Якутии, запрещавшую избрание одного и того же лица на третий срок, а клан местного президента – на федеральный закон, который это разрешил, уступив натиску региональных элит. Республику несколько месяцев держали в напряжении, но в конечном счете состоялся закулисный сговор: бывший президент отказался от претензий на третий срок, но получил за это место в Совете Федерации.

В 2000 — 2001 гг. региональное законодательство стали приводить в соответствие с федеральным. К февралю 2002 г. 9 из имевшихся 42 договоров субъектов с Федерацией были расторгнуты, еще 10 – намечены к расторжению.[40] Это позитивный процесс: договоры целого с частью, безусловно, вынужденная мера, инородное тело в конституционном устройстве. В федеральные законы были внесены изменения, несколько ограничивающие «неприкасаемость» губернаторов (но не президентов республик). Не будучи в состоянии исключительно законодательными средствами дисциплинировать деятельность региональных правителей, обросших многообразными связями в центре и в своих регионах, федеральная власть в 2000 г. прибегла к своеобразному шунтированию, выстраивая исполнительскую вертикаль рядом и в обход не работающих законодательных процедур. Так, было проведено макрорайонирование Федерации и назначено 7 президентских наместников. Видные политики стали все чаще высказываться за то, чтобы перейти от выборов губернаторов к их назначению. Если это произойдет, нарушен будет один из основополагающих принципов Конституции – выборности власти (статья 3). Нарушен будет и другой принцип – равноправия субъектов Федерации (статья 5), так как рядом с назначаемыми губернаторами краев и областей останутся избираемые президенты республик.

Еще хуже обстоит дело с местным самоуправлением, развитие которого находится, и это в лучшем случае, в зачаточном состоянии. Замысел конституционалистов, зафиксированный в основном законе, — местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти — был безупречен. Местное самоуправление в демократических странах – один из важнейших институтов гражданского общества. В этом отношении мы отстаем даже от дореволюционной России, где набирали силу земские учреждения. Функционирование местного самоуправления ограничено с трех сторон: скудостью материальной и финансовой базы (обязательства в несколько раз больше имеющихся ресурсов), давлением государственных органов, небезуспешно стремящихся подмять его под себя (местного самоуправления фактически не существовало до недавнего времени даже в Москве) и низким престижем самого местного самоуправления. В глазах населения это лишь ответвление бюрократического аппарата. Характерна низкая явка избирателей на местные выборы, нередко приводящая к их срыву.

В 2000 — 2001 гг. в законодательство о местном самоуправлении были внесены некоторые изменения. В частности губернаторы получили право отстранять от должности глав муниципальных образований. Дальше идти по этому пути опасно: властная вертикаль, созданием которой озаботились многие политики, может подорвать конституционный принцип независимости местного самоуправления.

В 1991 г. тогдашний Верховный Совет утвердил разработанную демократическими юристами концепцию судебной реформы. Некоторые идеи этого революционного для России документа нашли отражение в Конституции 1993 г. Однако половинчатые шаги по введению отдельных элементов цивилизованной судебной системы, предпринятые после того, не могли заменить комплексного осуществления такой реформы.

Одним из самых значительных достижений российских конституционалистов было учреждение Конституционного суда (КС) – независимой, по замыслу, судебной инстанции, решения которой обязательны и обжалованию не подлежат. В активе КС есть постановления, защищающие принципы права, приоритет Конституции перед нарушающим ее нормотворчеством. Но КС не вполне оправдывает надежды, которые на него возлагались. Отчасти это связано с ограничительной нормой самой Конституции: КС не может по своей инициативе дать толкование Конституции или заняться рассмотрением той или иной спорной коллизии. Он должен ждать запроса или жалобы заинтересованных лиц (статья 125). Такова была реакция законодателя на прямое вмешательство КС в политику в 1993 г.

Другие ограничения связаны с физическими возможностями и организацией работы 19-ти судей КС. Каждая из двух палат может рассмотреть два дела в месяц. КС не может начать новое дело, пока не вынесет постановление по уже начатому. Дела рассматриваются только в порядке их поступления. А поскольку поток запросов и жалоб в КС не иссякает, он не может быть «органом быстрого реагирования»: обращение в КС может дожидаться своей очереди в среднем 6 — 8 месяцев. Но самое главное заключается в том, что и решения КС подчас определяются превосходством «реальной» Конституции над «формальной». Кроме того, не существует надежного механизма реализации постановлений КС: как законодательная, так и в особенности исполнительная власть имеют навыки обходить эти постановления или не замечать их. Конституционные суды созданы также в ряде субъектов, но с федеральным КС единую систему они не образуют и ему не подчинены.

Еще более серьезные претензии могут быть предъявлены к деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных. Общество убеждено в том, что наши суды с помощью многообразных неформальных инструментов подчинены исполнительной власти и очень часто выполняют ее прямые предписания. Это находит, к сожалению, многочисленные подтверждения в судебной практике. Именно суды стали главным инструментом противоправного подавления независимых средств массовой информации в 2001 — 2002 гг. Суды используются для инсценировки «шпионских» процессов против ученых и журналистов. Так, военный суд Тихоокеанского флота вопреки ожиданиям, здравому смыслу и закону, положив в основу обвинения ведомственные инструкции Министерства обороны, забракованные Верховным судом, принял скандальное решение по делу военного журналиста Григория Пасько. Замысел спецслужб, стоящих за кадром этого и ряда других аналогичных процессов, очевиден: вернуть времена, когда страх сковывал возможности не контролируемого государством общения наших граждан с иностранцами. Защищая интересы армейского лобби, областной суд Нижнего Новгорода признал незаконным решение властей о прохождении альтернативной военной службы молодыми людьми, хотя это право прямо указано в Конституции (статья 95). Широко распространено применение пыток в ходе досудебного производства. По теневым каналам осуществляется «обмен опытом» в данной области. Отработана методика сокрытия применения пыток, делающая бесполезными контрольные проверки по жалобам граждан.

Ограниченный и противоречивый характер носит и судебное законодательство 2000 — 2002 гг. Некоторые его нормы на деле ослабляют одну из главных основ правового государства – независимость судей. Введение в жизнь действительно правовых институтов, предусмотренных в Конституции, отодвинуты на ряд лет. В результате в стране парадоксальным образом сосуществуют две судебные системы: неоинквизиционная, принятая в подавляющем большинстве судов общей юрисдикции, и состязательная, действующая лишь в судах с участием присяжных заседателей. Эта прогрессивная правовая система, оставаясь исключением, деградирует в чуждой среде.

Не следует, однако, возлагать надежды только на коррекцию законодательства. Центральная фигура судопроизводства – судья. Преобладающая часть судейского корпуса сегодня – это люди, прошедшие школу советских профессоров и учебников, чуждых правовому мышлению, бывшие прокуроры и милицейские работники, секретари судов с богатой практикой фальсификации судебных протоколов. Они не забыли, как принимались решения по звонку из партийных органов. Оценка их работы, их карьера и благосостояние и сейчас во многом зависят от благосклонности высокопоставленных чиновников. Совершенно недостаточны и штаты судов: при нынешней их численности невозможны своевременное и справедливое рассмотрение дел и повышение авторитета судебных решений.

Что делать с Конституцией?

Итак, и в самой Конституции – при всех ее достоинствах, — и в реализующем ее положения законодательстве существуют пробелы, которые надо устранять. Возникает вопрос: когда и как это лучше осуществить? Как сторонники, так и противники изменения Конституции могут рассчитывать на поддержку в обществе. Согласно опросу, проведенному в декабре 2001 г. ВЦИОМ – авторитетным социологическим центром, — первую позицию поддержали 38,5 % респондентов, вторую – 43,4 %.[41] Однако сегодня проблема изменения Конституции занимает не общество, а элитные группы. Тем более что подавляющее большинство граждан имеет о Конституции весьма приблизительные представления.

Позиция фракции «Яблоко», не раз излагавшаяся публично, сводилась к тому, что Конституция 1993 г. нуждается лишь в отдельных, точечных, немногочисленных поправках. Они ни в коей мере не должны затрагивать «внешние» главы – 1, 2 и 9 (основы конституционного строя, права и свободы, способы изменения Конституции), — а лишь несколько корректировать порядок государственного устройства. В 1996 — 1998 гг. был подготовлен ряд поправок к Конституции, которые позволили бы: уточнить права президента и расширить права парламента (прежде всего наделить его контрольными функциями), более четко определить место правительства в его взаимоотношениях с президентом и парламентом, убрать упоминавшуюся выше президентскую правку о порядке формирования Совета Федерации – препятствие (хотя, на наш взгляд, его можно снять и без изменения Конституции) на пути к выборному Сенату, подробно описать порядок импичмента президента, делающий эту процедуру работоспособной, хотя и непростой, и т.д.[42]

Во второй половине 90-х гг. существовало «окно возможностей», через которое можно было на основе договоренностей и компромиссов различных политических сил провести ограниченную коррекцию ряда статей Конституции, укрепляющую правопорядок, но не ставящую под удар главные достижения демократической антибольшевистской революции рубежа 80 — 90-х гг. Вероятность проведения даже небольшого числа таких поправок была невелика, но при умелом политическом маневрировании и тщательной юридической проработке она могла быть реализована. Когда премьером был Примаков, возникли шансы на переход к правительству парламентского большинства не по закону, а по факту. Однако целесообразность закрепления этого порядка в Конституции вызывает серьезные сомнения.

Сейчас ситуация изменилась. Прежде всего, «окно возможностей» для проведения поправок, которые делают баланс властей более равновесным, по-видимому, захлопнулось. Как в период своей президентской избирательной кампании, так и впоследствии В. Путин категорически высказывался в поддержку действующей Конституции.[43] При сложившемся соотношении сил в обеих палатах парламента попытки провести конституционные поправки, исходящие не от президента, обречены на неуспех. Но еще важнее другое: поскольку система сдержек и противовесов в российской политике с приходом нового президента оказалась ослабленной, резко возросли опасности, связанные с конституционным закреплением «управляемой демократии» и ограничением прав граждан. Ведь возможности ухудшения Конституции так же безграничны, как возможности ее улучшения.

Легко представить, что при соответствующих обстоятельствах конституционная реформа может включить целый ряд весьма нежелательных вещей. Обозначим те из них, которые «прочитываются» в словах и действиях ряда российских политиков. Ущемление прав личности и ослабление гарантий гражданских прав то ли для расширения прерогатив различных сообществ, квазигражданских структур, создаваемых сверху, то ли для защиты «порядка» и «укрепления государства». Передача блокирующего пакета белорусскому президенту в рамках союзного государства России и Белоруссии. Ослабление принципа отделения церкви от государства. Это давно уже происходит явочным порядком, а в начале 2002 г. был запущен пробный шар: во фракции «Единство» объявился явно антиконституционный законопроект, в соответствии с которым государство должно предоставить ряд льгот и уступок так называемым «традиционным конфессиям», прежде всего православию. Внедрение идеологического единообразия во имя «национальной идеи» (которую Ельцин поручал изобрести своим службам). Ослабление «механизма самозащиты» Конституции, встроенного в главу 9 и предусматривающего достаточно сложный порядок ее изменения. В конце 2001 г. был запущен еще один пробный шар: вновь избранный председатель Совета Федерации предложил увеличить срок однократного пребывания президента у власти с 4 до 7 лет.

И хотя сам президент отмежевался от инициативы не в меру усердного политика, придворные политологи и некоторые губернаторы – вопреки здравому смыслу и историческому опыту – немедленно подхватили эту идею, реализация которой несет с собой дальнейшие опасные деформации государственного устройства, закрепление режима личной власти на будущие времена.

В сложившейся ситуации российские демократы (в частности «Яблоко») усматривают в Конституции одно из препятствий ползучему распространению авторитаризма. Можно согласиться с одним из ведущих российских юристов С. Алексеевым: «Конституция – последний рубеж обороны… Есть в действующей Конституции, наряду с недостатками и огрехами, также и немалый демократический потенциал, получивший широкое международное признание. Так что есть основания и для того, чтобы требовать от властей: соблюдайте нашу Конституцию!».[44] К инициативам, запускающим процесс изменения Конституции, следует отнестись очень осторожно, поскольку трудно предсказать их результат. Существуют ведь и другие пути коррекции государственно-правового устройства.

Сама Конституция предусматривает два способа ее изменения. Первый — созыв Конституционного Собрания, которое вправе внести изменения в ее основополагающие главы или вообще разработать проект новой Конституции и самостоятельно утвердить его либо вынести на референдум. Второй — внесение поправок, не касающихся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и порядка изменения Основного закона. Такие поправки могут быть приняты квалифицированным большинством в Федеральном Собрании и затем утверждены в двух третях субъектов Федерации.

Первый из этих вариантов и прежде вызывал серьезные сомнения. Соблазн радикального пересмотра Конституции в целом горячит головы нетерпеливых политиков, но результат приведенного в движение процесса может оказаться весьма далеким от их ожиданий. Основы конституционного строя и права граждан не настолько плохо зафиксированы в Конституции, чтобы подвергать их превратностям игры политических сил. Их соотношение в Конституционном Собрании, созданном в нынешней социальной и политической ситуации, может преподнести весьма неожиданные сюрпризы. Вот почему блокирование прохождения самого закона о Конституционном Собрании представляется предусмотрительным решением. Это – первая линия защиты Конституции, поскольку ни один из внесенных в Думу проектов такого закона не удовлетворителен. Еще долго единственным разумным способом коррекции Конституции будет внесение в нее отдельных поправок, как это делали американские конституционалисты.

Но и без вторжения в текст Конституции существует известное пространство, в котором может осуществляться перестройка государственного устройства. Нет ни одного животрепещущего вопроса – от реформы Совета Федерации до бюджетного федерализма, от повышения самостоятельной роли правительства до упразднения ведомственных судов, — которые нельзя было бы решить посредством издания федеральных законов и федеральных конституционных законов. Не исчерпаны также возможности, которые открывает существующая процедура запросов в Конституционный суд по поводу конституционности ряда законов, а также рассмотрение спорных вопросов в Верховном суде, хотя и не следует питать чрезмерные иллюзии в отношении этих институтов в их нынешнем виде.

Время для конституционных импровизаций прошло, а для создания нетленного документа «на века» — еще не наступило. Значит, непреложным должно быть правило «не навреди»: лучше оставить в нашем конституционном устройстве (подчеркнем еще раз – далеко не совершенном) все, как есть, добиваясь соблюдения действующего законодательства, чем открыть ящик Пандоры. Последствия такого шага сейчас трудно предвидеть.

[1] Обстоятельный исторический анализ дан в докторской диссертации И.Г. Шаблинского «Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989 — 1995 гг.)» (М., 1997).

[2] Полный текст первого варианта проекта был опубликован в издании Конституционной Комиссии «Конституционный вестник» (№ 4. С. 55 – 120), в газете Президиума ВС РСФСР «Россия» (1990. 29 ноября) и еженедельнике «Аргументы и факты» (1990. № 47).

[3] Конституция (основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1989. С. 5, 6, 12 — 20.

[4] Законы, постановления и другие акты, принятые первым Съездом народных депутатов РСФСР. М., 1990. С. 75 — 77, 98, 99.

[5] Конституционный вестник. № 4. С. 81 — 87.

[6] Конституционный вестник. № 2. С. 51.

[7] Конституционный вестник. № 4. С. 88 — 89.

[8] Советская Россия. 1990. 13, 16, 17 нояб.; Конституционный вестник. № 5. С. 8.

[9] Сравнительная таблица «Проект Конституции Российской Федерации, основные положения которого одобрены шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации, и доработанный проект Конституции Российской Федерации, одобренный в основном Конституционной комиссией» // Проект Конституции Российской Федерации. М., 1992. С. 6 — 94.

[10] Сборник документов, принятых первым – шестым Съездами народных депутатов Российской Федерации. М., 1992. С. 163, 164.

[11] Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР: Стенографический отчет. Т. III. М., 1991. С. 132 — 146.

[12] Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР: Стенографический отчет. Т. III. М., 1992. С. 264 — 267.

[13] Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации: Стенографический отчет. Т. V. М., 1992. С. 451 — 490.

[15] Murrel G. Russia’s Transition to Democracy. Sussex academic press, 1997. P. 101.

[16] Архив автора. Закон Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) Российской Федерации – России»: Проект от 11.08.1993.

[17] Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1. М., 1995. С. 11 — 66.

[18] Там же. С. 67 — 137.

[20] Там же. Т. 17. С. 361.

[21] Там же. Т. 5. С. 389 — 391; Т. 15. С. 391 — 392; Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 4 — 52.

[22] Reddaway P., Glinski D. The Tragedy of Russia’s Reforms: Market Bolshevism against Democracy. Wash., 2001. P. 633.

[23] Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 530 — 532.

[24] Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. С. 977.

[25] Nicholson M. Towards a Russia of Regions // Adelphi Paper 330. Oxford, N.Y., 1999. P. 21.

[26] Поправка была внесена в статью 95. См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. М., 1995; Проект Конституции Российской Федерации. С. 42.

[27] По Закону о референдуме РСФСР, принятому 16 октября 1990 г., право назначения референдума принадлежало только Съезду народных депутатов или Верховному Совету. См.: Сборник нормативных актов о референдуме Российской Федерации. М., 1993. С. 10.

[28] Remington T. Politics in Russia. N.Y., 1999. P. 222.

[29] Colton T, McFaul M. Are Russians undemocratic? // Working papers of Carnegie Endowment. 2001. № 20. P. 3 — 4.

[30] Urban G. End of Empire: The Demise of the Soviet Union. Wash., 1993. P. 127.

[31] КПРФ в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1992 — 1999). М., 1999. C. 61, 102, 174 и др.

[32] Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. С. 591.

[33] Reddaway P., Glinski D. Op. cit. P. 633.

[34] Remington T. Op. cit. P. 46.

[35] Независимая газета. 2000. 10 дек.

[36] Шервуд Р. Рузвельт и Гопкинс: Глазами очевидца. Ч. II. М., 1958.

[37] С такой инициативой выступили Е.М. Примаков (Известия. 2000. 9 июня) и высокопоставленный сотрудник администрации президента С. Самойлов (Независимая газета. 2000. 2 авг.).

[38] Общая газета. 2000. 24 февр. – 1 марта.

[39] Известия. 2000. 12 авг.; Общая газета. 2002. 31 янв. – 6 февр.

[40] Известия. 2002. 19 февр.

[41] По данным всероссийского национального опроса, проведенного ВЦИОМ по выборке 1600 человек 21 — 25 декабря 2001 г. Данные опубликованы на интернет-сайте www.wciom.ru.

[43] Путин В. Россия на рубеже тысячелетий: Программная статья председателя правительства России, опубликованная на интернет-сайте правительства РФ // Независимая газета. 1999. 30 дек.; 2000. 14 дек.; Известия. 2000. 12 авг.

[44] Общая газета. 2000. 30 марта – 5 апр.

Республиканская форма правления РФ

Подборка наиболее важных документов по запросу Республиканская форма правления РФ (нормативно–правовые акты, формы, статьи, консультации экспертов и многое другое).

• Конституционный строй РФ:
• 22 апреля
• В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят
• Верховенство закона
• Ветви власти
• Гарант Конституции
• Показать все

• Конституционный строй РФ:
• 22 апреля
• В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят
• Верховенство закона
• Ветви власти
• Гарант Конституции
• Показать все

Статьи, комментарии, ответы на вопросы

Статья: Государственная Дума
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2023) Россия — государство с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. ст. 1, 10 Конституции РФ). Представительным и законодательным органом РФ является Федеральное Собрание — парламент России, который наравне с Президентом, Правительством и судами РФ осуществляет государственную власть (ст. ст. 11, 94 Конституции РФ) и согласно ч. 1 ст. 95 Конституции РФ состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Государственную Думу Федерального Собрания РФ (далее — ГД) еще называют нижней палатой парламента, и она играет особую роль в законодательном процессе.

Статья: К вопросу о форме правления современной России в контексте конституционных поправок 2020 года
(Горбуль Ю.А.)
(«Государственная власть и местное самоуправление», 2021, N 2) Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила республиканскую форму правления в России. Одновременно текст Основного Закона страны, установив, что Российская Федерация есть государство с республиканской формой правления, не включил в себя четкого упоминания о форме республики, что предопределило дискуссионность данного вопроса.