Нормы какого права устанавливают основы муниципального права

Статья 4. Правовая основа местного самоуправления

1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Нормы какого права устанавливают основы муниципального права

Статья 7. Муниципальные правовые акты

1. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

2. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

3. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

4. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

5. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

6. Муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, могут подлежать экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

(часть 6 в ред. Федерального закона от 30.12.2015 N 447-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

6.1. Порядок установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах обязательных требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования), определяется муниципальными нормативными правовыми актами с учетом принципов установления и оценки применения обязательных требований, определенных Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

(часть 6.1 введена Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)

7. Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.

(часть 7 введена Федеральным законом от 30.12.2015 N 447-ФЗ; в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ИХ ВИДЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

ЗАКОН / ПРАВОВЫЕ НОРМЫ / МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ / ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ / МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО / МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ / СУБЪЕКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ / РЕГЛАМЕНТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ / АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ / МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СТАНДАРТ / МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС / LAW / LEGAL NORMS / MUNICIPAL PROCEDURAL NORMS / TYPES OF MUNICIPAL PROCEDURAL NORMS / MUNICIPAL LAW / MUNICIPAL LEGAL ACTS / SUBJECTS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT / CHARTER OF A MUNICIPAL ENTITY / REGULATIONS OF A REPRESENTATIVE BODY OF A MUNICIPAL ENTITY / ADMINISTRATIVE REGULATIONS / MUNICIPAL STANDARD / MUNICIPAL PROCEDURAL CODE

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Забелина Е. П.

В статье анализируется понятие муниципальной процессуальной нормы. Автор обоснованно отмечает, что муниципальная процессуальная норма содержит все признаки правовой нормы и определяет порядок обеспечения материальных полномочий субъектов местного самоуправления . По мнению автора, муниципальные процессуальные нормы содержатся в законодательстве федерального и регионального уровней, а также в муниципальных правовых актах . Многообразие выявленных муниципальных процессуальных норм позволяет выделить три их вида. К первому виду норм относятся процессуальные нормы, описывающие последовательные действия, необходимые для обеспечения субъектами местного самоуправления своих полномочий. Второй вид муниципальных процессуальных норм характеризуется наличием в них отсылок к другим нормативным правовым актам. Третий вид составляют муниципальные процессуальные нормы , которые лишь называют конкретные действия, необходимые для осуществления субъектами местного самоуправления своих полномочий. В связи с многочисленностью муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные нормы, предлагается их кодификация, а также введение в систему муниципальных правовых актов их нового вида — муниципального процессуального кодекса. Данный кодифицированный акт мог бы структурно состоять из двух частей — общей и особенной. В общую часть муниципального процессуального кодекса целесообразно включить муниципальные процессуальные нормы , закрепляющие общие порядки обеспечения реализации всех имеющихся материальных полномочий органов местного самоуправления и других субъектов местного самоуправления . В особенной его части следовало бы закрепить нормы, обеспечивающие особенности реализации каждого материального полномочия субъекта местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Такой подход к систематизации процессуальных норм позволит существенно сократить количество муниципальных процессуальных актов и дублирование процессуальных норм, тем самым обеспечит более эффективную правоприменительную деятельность органов местного самоуправления.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

MUNICIPAL PROCEDURAL RULES AND THEIR TYPES

The paper analyzes the concept of municipal procedural norms . The author justifiably notes that the municipal procedural norm contains all the features of a legal norm and defines the procedure for ensuring the material powers of local self-government subjects. According to the author, municipal procedural norms are contained in the legislation at the federal and regional levels, as well as in municipal legal acts . The variety of identified municipal procedural norms allows us to distinguish three of their types. The first type of norms includes procedural norms that describe the sequential actions necessary to ensure that local self-government entities exercise their powers. The second type of municipal procedural norms is characterized by the presence of references to other normative legal acts. The third type is made up of municipal procedural norms , which only name specific actions necessary for the implementation of their powers by local self-government entities. Due to the large number of municipal legal acts containing procedural norms, it is proposed to codify them, as well as to introduce a new type of municipal legal acts into the system — the municipal procedural code . This codified act could structurally consist of two parts — general and special. In the general part of the municipal procedural code , it is advisable to include municipal procedural norms that establish general procedures for ensuring the implementation of all available material powers of local self-government bodies and other local self-government entities. In the special par, it would be necessary to fix the norms that ensure the specifics of the implementation of each material authority of the subject of local self-government to resolve issues of local significance. This approach to the systematization of procedural norms will significantly reduce the number of municipal procedural acts and duplication of procedural norms, thereby ensuring more effective law enforcement activities of local self-government bodies.

Текст научной работы на тему «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ИХ ВИДЫ»

Муниципальные процессуальные нормы и их виды

Аннотация. В статье анализируется понятие муниципальной процессуальной нормы. Автор обоснованно отмечает, что муниципальная процессуальная норма содержит все признаки правовой нормы и определяет порядок обеспечения материальных полномочий субъектов местного самоуправления. По мнению автора, муниципальные процессуальные нормы содержатся в законодательстве федерального и регионального уровней, а также в муниципальных правовых актах. Многообразие выявленных муниципальных процессуальных норм позволяет выделить три их вида. К первому виду норм относятся процессуальные нормы, описывающие последовательные действия, необходимые для обеспечения субъектами местного самоуправления своих полномочий. Второй вид муниципальных процессуальных норм характеризуется наличием в них отсылок к другим нормативным правовым актам. Третий вид составляют муниципальные процессуальные нормы, которые лишь называют конкретные действия, необходимые для осуществления субъектами местного самоуправления своих полномочий. В связи с многочисленностью муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные нормы, предлагается их кодификация, а также введение в систему муниципальных правовых актов их нового вида — муниципального процессуального кодекса. Данный кодифицированный акт мог бы структурно состоять из двух частей — общей и особенной. В общую часть муниципального процессуального кодекса целесообразно включить муниципальные процессуальные нормы, закрепляющие общие порядки обеспечения реализации всех имеющихся материальных полномочий органов местного самоуправления и других субъектов местного самоуправления. В особенной его части следовало бы закрепить нормы, обеспечивающие особенности реализации каждого материального полномочия субъекта местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Такой подход к систематизации процессуальных норм позволит существенно сократить количество муниципальных процессуальных актов и дублирование процессуальных норм, тем самым обеспечит более эффективную правоприменительную деятельность органов местного самоуправления. Ключевые слова: закон; правовые нормы; муниципальные процессуальные нормы; виды муниципальных процессуальных норм; муниципальное право; муниципальные правовые акты; субъекты местного самоуправления; устав муниципального образования; регламент представительного органа муниципального образования; административный регламент; муниципальный стандарт; муниципальный процессуальный кодекс.

Для цитирования: Забелина Е. П. Муниципальные процессуальные нормы и их виды // Lex russica. — 2021. — Т. 74. — № 3. — С. 62-70. — DOI: 10.17803/1729-5920.2021.172.3.062-070.

Municipal Procedural Rules and Their Types

Elena P. Zabelina, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 epzabelina@msal.ru

Abstract. The paper analyzes the concept of municipal procedural norms. The author justifiably notes that the municipal procedural norm contains all the features of a legal norm and defines the procedure for ensuring

* Забелина Елена Павловна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кута-фина (МГЮА)

Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 epzabelina@msal.ru

the material powers of local self-government subjects. According to the author, municipal procedural norms are contained in the legislation at the federal and regional levels, as well as in municipal legal acts. The variety of identified municipal procedural norms allows us to distinguish three of their types. The first type of norms includes procedural norms that describe the sequential actions necessary to ensure that local self-government entities exercise their powers. The second type of municipal procedural norms is characterized by the presence of references to other normative legal acts. The third type is made up of municipal procedural norms, which only name specific actions necessary for the implementation of their powers by local self-government entities. Due to the large number of municipal legal acts containing procedural norms, it is proposed to codify them, as well as to introduce a new type of municipal legal acts into the system — the municipal procedural code. This codified act could structurally consist of two parts — general and special. In the general part of the municipal procedural code, it is advisable to include municipal procedural norms that establish general procedures for ensuring the implementation of all available material powers of local self-government bodies and other local self-government entities. In the special par, it would be necessary to fix the norms that ensure the specifics of the implementation of each material authority of the subject of local self-government to resolve issues of local significance. This approach to the systematization of procedural norms will significantly reduce the number of municipal procedural acts and duplication of procedural norms, thereby ensuring more effective law enforcement activities of local self-government bodies.

Keywords: law; legal norms; municipal procedural norms; types of municipal procedural norms; municipal law; municipal legal acts; subjects of local self-government; charter of a municipal entity; regulations of a representative body of a municipal entity; administrative regulations; municipal standard; municipal procedural code. Cite as: Zabelina EP. Munitsipalnye protsessualnye normy i ikh vidy [Municipal Procedural Rules and Their Types]. Lexrussica. 2021;74(3):62-70. DOI: 10.17803/1729-5920.2021.172.3.062-070. (In Russ., abstract in Eng.).

Правовая норма — основной структурный элемент любого нормативного правового акта, в том числе и актов, регулирующих организацию и осуществление местного самоуправления. Поэтому закономерно, что во всех учебниках и учебных пособиях раскрывается их предназначение и содержание1. Традиционно под нормой права понимают правило поведения общего характера2. При этом выделяются следующие признаки правовой нормы3. Она содержит общеобязательное правило поведения, рассчитана на многократное применение, выражает волю государства, является моделью поведения для тех, кто подпадает под ее действие, определяет рамки дозволенного и запрещенного поведения, закрепляет властное веление, охраняемое от нарушения силой государственного аппарата4. Эти признаки свойственны и процессуальным нормам5, в том числе и муниципальным процессуальным нормам. В то же время от материальных норм их отличает то, что такие нормы определяют

порядок реализации материальных полномочий населения в лице отдельных граждан или их групп, а также органов и должностных лиц местного самоуправления. На этот признак обоснованно обратил внимание А. Н. Писарев, отметивший, что процессуальные нормы закрепляют порядок реализации материально-правовой нормы6.

Применительно к процессуальной деятельности субъектов местного самоуправления порядок предполагает последовательное осуществление нормативно установленных действий в целях достижения конкретного результата. Как правило, он фиксируется в нескольких нормах, объединенных в статьи соответствующего правового акта. Это подтверждается, к примеру, статьей 37 Регламента Совета депутатов муниципального округа Хамовники в городе Москве7. В ней установлено, что рассмотрение проекта решения на заседаниях Совета депутатов осуществляется путем: оглашения доклада редактора проекта и содоклада представителя

См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. 3-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2010. С. 16.

См.: Юридический энциклопедический словарь / отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2008. С. 399-400. Автор исходит из синонимичности понятий «норма права» и «правовая норма». См.: Теория государства и права : учебник для вузов / под ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 269. См.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 167.

Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право : учебник и практикум. 3-е изд. М., 2019. С. 28. У^: https://mo-hamovniki.ru/council/reglament/ (дата обращения: 15.10.2020).

постоянной комиссии, ответственной за подготовку проекта решения; реализации депутатами права задавать вопросы к этим лицам; проведения прений по обсуждаемому вопросу; предоставления возможности выступить с заключительным словом редактору проекта решения и содокладчику, а также выступлений по мотивам голосования; голосования о принятии проекта решения за основу; внесения поправок к принятому за основу проекту решения (при наличии поправок) и, наконец, голосования по окончательному принятию решения.

Из таких последовательных действий складывается процедура принятия решения как основной части правотворческого муниципального процесса, включающего в себя, кроме названной процедуры, процедуры внесения проекта решения в представительный орган, его предварительного рассмотрения на заседаниях постоянных комиссий, а в нормативно установленных случаях и процедуры организации и проведения публичных слушаний, а также процедуры подписания принятых решений и их обнародования.

Процедурных действий, закрепленных или описанных в муниципальных процессуальных нормах, столько, что пока невозможно установить их полный перечень. Видимо, в связи с этим В. И. Фадеев при определении понятия муниципальных процессуальных норм отметил, что они определяют порядок муниципальных выборов и деятельности органов местного самоуправления. Назвав еще две процедуры, он счел возможным не перечислять все процедуры и использовать сокращение «и т.д.»8.

Важной особенностью содержания муниципальных процессуальных норм является то, что они состоят только из диспозиции, выполнение которой обязательно для тех, кому она адресована. Гипотеза и санкция в процессуальных нормах отсутствуют.

К процессуальным нормам относятся и нормы, содержанием которых является действие, выраженное, например, словами «рассмотрение», «обсуждение», «утверждение». Однако такие нормы по своему смыслу имеют двуединую цель — закрепление соответствующего права субъекта местного самоуправления и одновременно определение действия по его реализации. Так, представительные органы

муниципальных образований наделены правом утверждать местные бюджеты. При этом утверждение — это не только их материальное право, но и процессуальное действие, которое проявляется в голосовании муниципальных депутатов по конкретному проекту нормативного правового акта. В связи с этим обоснованно говорить о существовании неразрывной связи материальных и процессуальных норм. Указывая на такое единство этих норм, Н. С. Тимофеев отметил, что «зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи»9.

Нам представляется, что этот обоснованный вывод следует дополнить выводом о том, что и сами муниципальные нормы являются нормами двуединого содержания. Они включают в себя полномочие органа местного самоуправления, которое одновременно является и действием, необходимым для получения определенного результата, например в виде правового документа о местном бюджете.

В системе норм муниципального права, объединенных в статьи правового акта, имеется три вида процессуальных норм — нормы, закрепляющие порядок обеспечения какого-либо полномочия субъекта местного самоуправления в виде последовательных действий, предназначенных для достижения искомого результата; нормы, указывающие на то, что для обеспечения полномочия субъекта местного самоуправления необходимо обратиться к другому нормативному акту, т.е. отсылочные процессуальные нормы, и нормы, называющие конкретное действие, являющееся основанием для обеспечения итогового результата муниципальной деятельности. Особенность третьей группы процессуальных норм проявляется в том, что называемые в них процедуры доступны для понимания без дополнительного разъяснения и отсылки к другой процессуальной норме.

Муниципальные процессуальные нормы предназначены для регулирования муниципальных процессуальных отношений, возникающих при реализации субъектами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов. Они

8 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 18.

9 Тимофеев Н. С. Муниципальное право — комплексная отрасль права // Муниципальное право России :

учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009. С. 20.

обеспечивают исполнение этих полномочий и получение ожидаемого результата без санкци-онного механизма.

В процессуальных нормах, как уже отмечалось, отсутствуют санкции. Но их неисполнение априори влечет признание незаконной реализации соответствующего полномочия субъекта местного самоуправления. Такой статус муниципальных процессуальных норм повышает их значение в осуществлении субъектами местного самоуправления своих полномочий, закрепленных в материальных нормах. Наличие процессуальной нормы является гарантией надлежащего исполнения материальных полномочий органами местного самоуправления. В связи с этим представляется актуальной проблема развития правового механизма процессуального обеспечения материальных норм10.

Прошло два десятилетия с того времени, как Ю. А. Тихомиров сделал вывод о том, что в «нашем законодательстве много материальных, но очень мало процессуальных норм»11. Этот вывод не утратил своего значения и в настоящее время. Особенно это заметно в сфере правового регулирования местного самоуправления. Законы федерального и регионального уровней в основном состоят из материальных норм, а норм, устанавливающих порядок их реализации, крайне мало. В этом легко убедиться при анализе Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12, который является основным законом, регулирующим организацию местного самоуправления в Российской Федерации. Этому Закону явно не достает процессуальных норм, отвечающих на вопрос: как обеспечить реализацию того или иного вопроса местного значения?

Для поиска ответа на этот вопрос федеральный законодатель, чаще всего, отсылает к отраслевому законодательству, к законодательству субъектов Российской Федерации либо к соответствующим муниципальным правовым актам. Так, например, согласно ч. 2 ст. 23 Закона

№ 131-ФЗ порядок назначения, подготовки и проведения муниципальных выборов устанавливаются специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Частью 2 ст. 24 этого Закона установлено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. Подобная отсылка к иным правовым актам содержится и в ряде других статей Закона, в том числе в ст. 28 и 29, закрепляющих права граждан на инициирование публичных слушаний,проведение собраний для обсуждения вопросов местного значения.

Такой подход, в общем-то, оправдан. Он позволил не увеличивать текст названного Закона. Однако его правоприменительная функция была бы более эффективной в случае выделения главы, регулирующей принципы процессуального обеспечения решения вопросов местного значения и факультативных вопросов, закрепленных в ст. 14.1, 15.1, 16.1, 17 Закона № 131-ФЗ. В эту главу можно было бы перенести и уже имеющиеся в данном Законе нормы, регулирующие процедуры территориальной организации местного самоуправления, иные нормы процессуального характера.

Необходимость совершенствования процессуального обеспечения местного самоуправления обусловливается и конституционными новеллами, требующими улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в решении задач в интересах населения муниципальных образований, определенных в ст. 131 и 132 Конституции РФ в редакции 2020 г.13

В процессуальном обеспечении организации и осуществления местного самоуправления большое значение имеют отраслевые федеральные законы, прежде всего Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»14. В его статье 65 определен,

10 См.: Забелина Е. П. Механизм правового регулирования муниципального процесса // Lex russica. 2019. № 7. С. 36-45.

11 Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 8.

12 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

13 Конституция Российской Федерации с изменениями, принятыми на общероссийском голосовании 1 июля 2020 года. М. : Эксмо, 2020. 96 с.

14 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

например, порядок досрочного голосования и действий председателя участковой комиссии в день голосования. Согласно п. 13 этой статьи, в частности, он обязан сообщить в вышестоящую избирательную комиссию о числе избирателей, участников референдума, находящихся в списках на данном участке, которые проголосовали досрочно, предъявить для визуального ознакомления запечатанные конверты с бюллетенями, а также вскрыть поочередно каждый конверт. В статье 66 этого Закона подробно расписан порядок голосования избирателей, участников референдума вне помещения для голосования. Так, члены участковой комиссии своими подписями подтверждают получение бюллетеней, затем выдают избирателю письменные принадлежности для заполнения бюллетеня, делают отметку в списке избирателей, участников референдума о выезде на место их нахождения, фиксируют выдачу бюллетеня и выполняют ряд иных процессуальных действий, в том числе осуществляют подсчет голосов избирателей, участников референдума и составляют протокол участковой комиссии об итогах голосования.

Несмотря на значительное количество процессуальных норм в Законе № 67-ФЗ имеются отсылочные нормы к региональному законодательству и нормативным правовым муниципальным актам. В частности, согласно ч. 8 ст. 20 полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий муниципальных образований окружных, территориальных и участковых комиссий при проведении выборов в органы местного самоуправления, а также местных референдумов устанавливаются не только этим Законом, но законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Процессуальные и отсылочные нормы, предназначенные для обеспечения полномочий органов местного самоуправления, достаточно часто включаются и во многие другие федеральные законы и кодексы РФ. Процессуальная составляющая, к примеру, есть в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ15. В ходе ее реализации органы местного самоуправления городских округов выполняют такие действия, как выдача разрешения на строительство жилых домов, ведение информационных

систем обеспечения градостроительной деятельности на территории городских округов, представление заинтересованным лицам нужных им сведений, обеспечение сноса самовольно возведенных строений.

Всего в настоящее время выявлено 173 отраслевых федеральных закона, в которых закреплены 1 577 полномочий органов местного самоуправления. При этом в 135 законах содержатся нормы, определяющие 1 348 полномочий органов местного самоуправления в рамках вопросов местного значения. В 55 законах содержатся положения, возлагающие на органы местного самоуправления 229 полномочий органов местного самоуправления за пределами вопросов местного значения16.

Представляется, что столь обширная законодательная практика определения компетенции органов местного самоуправления федеральными кодексами и отраслевыми законами демонстрирует почти необъятные просторы для формирования процессуального механизма ее обеспечения.

На федеральном уровне эту задачу можно решать как дополнением соответствующих законов процессуальными нормами, так и принятием органами исполнительной власти ведомственных методических актов. Так, Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»17, которым на органы местного самоуправления возложена обязанность формировать архивные фонды, можно было бы дополнить нормами, определяющими процедуру выполнения этой обязанности.

Для реализации федеральных законов о борьбе с коррупцией и профилактике правонарушений в Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления привлечены к соответствующей деятельности, МВД России могло бы разработать методические акты.

В этой деятельности желательно более активное участие органов государственной власти субъектов РФ. Пока же чаще всего они принимают региональные законы об организации муниципальных выборов и местных референдумов. В таких законах содержатся нормы, в основном повторяющие или отсылающие к статьям Федерального закона от 12.06.2002

15 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.

16 К вопросу о систематизации законодательных норм, регулирующих полномочия и права органов местного самоуправления // Местное право. 2019. № 2. С. 53-88.

17 СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4169.

№ 67-ФЗ. Например, ст. 13 Закона Московской области от 19.11.2003 № 148/2003-ОЗ «О местном референдуме в Московской области»18 установлено, что регистрация участников референдума осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 16 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ. В то же время данным Законом на местную администрацию городского округа возложена обязанность осуществлять такие действия, как формирование и уточнение сведений об участниках местных референдумов, направление их в избирательные комиссии муниципальных образований, и ряд иных процессуальных действий.

Основной массив муниципальных процессуальных норм содержится в муниципальных процессуальных актах. Они включены как в уставы муниципальных образований, так и в многочисленные процессуальные акты — положения о порядке деятельности по обеспечению реализации конкретных полномочий субъектов местного самоуправления, регламенты органов местного самоуправления, административные регламенты по оказанию различных муниципальных услуг, стандарты их выполнения.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них имеются и отсылочные нормы, и непосредственно описывающие процедуры определенных действий субъектов местного самоуправления. Частью 3 ст. 13 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», например, установлено, что порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов в целях избрания депутатов городской Думы устанавливается федеральным законом и законом Свердловской области19. Подобные нормы имеются и в уставах других муниципальных образований, что свидетельствует о недостаточной самостоятельности органов местного самоуправления при определении особенностей организации выборов муниципальных депутатов. Но такая ситуация обусловлена, как нам представляется, излишней зарегулированностью организации местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти.

В названном Уставе имеются и отсылочные нормы к иному муниципальному акту. Согласно ч. 4 статьи 19, к примеру, порядок

организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, выносимым на публичные слушания, определяется решением городской Думы. К нормам, непосредственно определяющим порядок обеспечения проводимых в Екатеринбурге публичных мероприятий, относится статья 20 Устава этого города. В ней установлено, что для проведения городских собраний по инициативе граждан нужно осуществить следующие последовательные процессуальные действия:создать инициативную группу численностью не менее 10 человек, провести организационное собрание ее членов для принятия решения о проведении городского собрания с предполагаемой повесткой, представить в городскую Думу обращение о назначении собрания, добиться принятия Думой решения о порядке проведения, времени и месте проведения собрания, а также заблаговременно обеспечить информирование граждан об этом. В свою очередь, городская Дума должна не только принять вышеназванное решение, но и обеспечить его размещение в средствах массовой информации, а затем рассмотрение решений, принятых на собрании органами и должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в рекомендациях вопросов. Кроме того, Дума обязана направить инициативной группе по организации собрания горожан письменный ответ о результатах рассмотрения решения собрания. Таким образом, процедура обеспечения права жителей Екатеринбурга на проведение собраний складывается из более чем 10 процессуальных действий. Каждое из них имеет юридическое значение. В совокупности они составляют процессуальный порядок реализации гражданами конкретного права на участие в местном самоуправлении. Без соответствующих процессуальных норм его обеспечение было бы нелегитимно.

В Уставе города Екатеринбург, равно как и в других уставах, определяются и иные наиболее важные порядки обеспечения полномочий субъектов местного самоуправления, в том числе порядок внесения в представительный орган проектов муниципальных нормативных правовых актов и их обнародования, порядок подготовки и рассмотрения местных бюджетов, установления и взыскания местных налогов и самообложения граждан. Так, порядок

18 Ежедневные новости. Подмосковье. 2003. № 228. 6 дек. ; № 230. 10 дек.

19 Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2005. № 95. 15 мая.

обнародования нормативных правовых актов муниципального Совета городского поселения Данилов Ярославской области установлен в ст. 37 Устава городского поселения Данилов Даниловского муниципального образования Ярославской области20. Согласно этой статье обнародование этих актов обеспечивает глава городского поселения Данилов путем таких процессуальных действий, как их подписание и официальное направление в средства массовой информации, рассылка государственным органам и заинтересованным организациям, передача по каналам связи и распространение в машиночитаемой форме в общественных и жилых зданиях.

В статье 54 Устава муниципального образования город Владимир определена процедура исполнения муниципального заказа. Она предполагает осуществление местной администрацией таких процессуальных действий, как размещение информации о муниципальном заказе, его содержании и об условиях его выполнения, создание конкурсной комиссии для рассмотрения заявок и определения победителя конкурса, оформление договора с ним, выделение бюджетных средств на выполнение заказа и контроль за выполнением соответствующих работ по оказанию муниципальных услуг21.

Приведенные примеры показывают, что в уставах муниципальных образований содержатся два вида процессуальных норм — отсылочные к соответствующим законам и другим нормативным актам, а также нормы прямого действия, в которых называются, а порой непосредственно описываются процессуальные действия по обеспечению конкретного полномочия субъектов местного самоуправления. Причем в уставах муниципальных образований чаще всего содержатся процессуальные нормы первого вида. Это объясняется универсальным содержанием уставов как правовых регуляторов организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, основывающихся на конституционных и законодательных нормах.

Процессуальные нормы преобладают в специальных муниципальных правовых актах, предназначенных для обеспечения компетенции органов местного самоуправления. Прежде всего такие акты принимаются

20 Северянка. 2006. № 11-12. 16 февр.

21 Владимирские ведомости. 2005. № 151-152. 4 авг.

22 СПС «КонсультантПлюс».

представительными органами муниципальных образований. Так, например, вскоре после принятия рассмотренного выше Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные представительные органы утвердили своими решениями положения о бюджетном процессе. В этих нормативных актах подробно расписаны процедуры разработки, обсуждения, принятия, изменения муниципальных бюджетов и отчетов об их исполнении.

Представительными органами приняты процессуальные акты и по вопросам организации муниципальной службы. Решением Думы города Костромы от 26.02.2009 № 15, например, утвержден порядок конкурса на замещение должности муниципальной службы города Костромы22. Сам по себе конкурс представляет собой процедуру отбора претендентов на замещение вакантной должности муниципальной службы посредством оценки их профессионального уровня и соответствия квалификационным требованиям для замещения должности муниципальной службы в органе местного самоуправления города Костромы. Его проводят конкурсные комиссии, формируемые главой города на основании предложений руководителей органов местного самоуправления. Конкурс может проводиться в форме индивидуального собеседования, анкетирования, написания реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по должности муниципальной службы, подготовки проектов документов. В совокупности из таких проверочных действий складывается процедура отбора граждан для назначения на должность муниципальной службы.

Повсеместно сложилась практика принятия представительными органами регламентов, регулирующих порядок их деятельности. В этих процессуальных актах содержатся процессуальные нормы, описывающие процедуры избрания руководителей Советов депутатов, проведения их заседаний, а также определяющие порядок правотворческой и иной деятельности.

Регламенты о своей деятельности принимают и местные администрации. Широко развита практика принятия ими административных регламентов, определяющих общий порядок

предоставления населению отдельных муниципальных услуг.

В арсенале органов местного самоуправления имеются регламенты, определяющие порядок осуществления отдельных муниципальных услуг. В этих процессуальных актах определены основания для начала административной процедуры; содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и максимальный срок его выполнения; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры; результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры. Так, постановлением от 07.07.2017 № 2344-п Брянская городская администрация утвердила Административный регламент по исполнению муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности на территории города Брянска23. Он определяет последовательность и сроки выполнения соответствующих административных процедур.

Специфическими муниципальными правовыми актами, в которых имеются процессуальные нормы, являются стандарты муниципальных услуг. Такие акты достаточно активно использует исполнительный комитет города Казани. Они утверждаются постановлением местной администрации. Например, в результате исполнения муниципальной услуги «Информирование населения города Казани о деятельности органов местного самоуправления, общественной, политической, культурной жизни города через информационный электронный портал KZN.RU» обеспечивается опубликование на официальном портале мэрии города Казани материалов, освещающих деятельность органов местного самоуправления, и материалов на темы городского хозяйства, размещение муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих публикации в соответствии с действующим законодательством,

справочной информации. Эту услугу реализует уполномоченная исполкомом города Казани организация. При осуществлении данной процедуры персонал организации обязан обеспечить достоверность представляемой информации, четкость и полноту изложения информации, полноту информирования, удобство и доступность ее получения. Данная услуга предоставляется бесплатно24.

Таким образом, муниципальные процессуальные нормы содержатся как в федеральном и региональном законодательстве, так и в муниципальных нормативных правовых актах. Причем именно на муниципальном уровне в настоящее время разрабатывается и принимается наибольшее количество процессуальных актов. И это вполне обоснованно. Ведь именно субъекты местного самоуправления должны самостоятельно исполнять предоставленные им полномочия . Поэтому они максимально заинтересованы в том, чтобы, приступая к применению норм материального права, четко представлять, как их реализовать, и затем следовать установленному порядку, используя описанные в процессуальных актах процедуры. Такой подход к реализации компетенции является гарантией законности деятельности жителей муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи со значимостью процессуальных актов и их насыщенностью процессуальными нормами имеется потребность в кодификации таких норм. Представляется целесообразным ввести в систему муниципальных правовых актов новый их вид — муниципальный процессуальный кодекс. Такой кодекс мог бы состоять из двух частей — общей и специальной. В первую можно было бы включить процессуальные нормы, имеющие отношение ко всем порядкам обеспечения материальных полномочий субъектов местного самоуправления, во вторую — процессуальные нормы, обеспечивающие особенности реализации отдельных полномочий субъектов местного самоуправления. Причем в идеале во второй части каждого муниципального процессуального кодекса должны

23 Брянск. 2017. № 29д. 14 июля.

24 Постановление исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31.10.2013 № 9232 «Об утверждении стандартов муниципальных услуг, связанных с информированием жителей г. Казани о деятельности органов местного самоуправления» // Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 2013. № 51. 26 дек.

быть нормы, обеспечивающие специфические особенности реализации субъектами местного самоуправления каждого отдельно взятого материального полномочия (естественно, если норм общей части будет недостаточно).

Такая корреляция системы муниципальных процессуальных норм будет способствовать

не только повышению эффективности муниципального процесса. Она позволит существенно сократить число муниципальных процессуальных актов и дублирование процессуальных норм, органы местного самоуправления смогут сосредоточиться на правоприменительной и контрольной деятельности.

1. Забелина Е. П. Механизм правового регулирования муниципального процесса // Lex russica. — 2019. — № 7. — С. 36-45.

2. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. — 3-е изд. пере-раб. и доп. — М., 2010. — 672 с.

3. Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. — М., 2003.

4. Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. — М., 2009.

5. Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право : учебник и практикум. — 3-е изд. — М., 2019.

6. Теория государства и права : учебник для вузов / под ред. О. В. Мартышина. — М., 2007.

7. Тимофеев Н. С. Муниципальное право — комплексная отрасль права // Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. — М., 2009.

8. Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. — 2001. — № 5.

9. Юридический энциклопедический словарь / отв. ред. М. Н. Марченко. — М., 2008.

Материал поступил в редакцию 20 ноября 2020 г.

1. Zabelina EP. Mekhanizm pravovogo regulirovaniya munitsipalnogo protsessa [The Mechanism of Legal Regulation of the Municipal Process]. Lex Russica. 2019;(7):36-44. (In Russ.)

i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Kutafin OE, Fadeev VI. Munitsipalnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: uchebnik [Municipal Law of the Russian Federation: A textbook]. 3rd ed., rev. and suppl. Moscow; 2010. (In Russ.)

3. Lukyanova EG. Teoriya protsessualnogo prava [Theory of procedural law]. Moscow; 2003. (In Russ.)

4. Avakyan SA, editor. Munitsipalnoe pravo Rossii: uchebnik [Municipal law in Russia: A textbook]. Moscow; 2009. (In Russ.)

5. Ovchinnikov II, Pisarev AN. Munitsipalnoe pravo: uchebnik i praktikum [Municipal law: A textbook and practical guide]. 3rd ed. Moscow; 2019. (In Russ.)

6. Martyshin OV, editor. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik dlya vuzov [Theory of State and Law: A textbook for universities]. Moscow; 2007. (In Russ.)

7. Timofeev NS. Munitsipalnoe pravo — kompleksnaya otrasl prava [Municipal law: A complex branch of law]. In: Avakyan SA, editor. Munitsipalnoe pravo Rossii: uchebnik [Municipal law in Russia: A textbook]. Moscow; 2009. (In Russ.)

8. Tikhomirov YuA. Publichno-pravovoe regulirovanie: dinamika sfer i metodov [Public legal regulation: Dynamics of spheres and methods]. Zhurnal Rossiyskogo Prava [Journal of Russian Law]. 2001;5. (In Russ.)

9. Marchenko MN, editor. Yuridicheskiy entsiklopedicheskiy slovar [Legal encyclopedia]. Moscow; 2008. (In Russ.)

Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие

Шпаргалки Бочарова Г.Ю. Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие

Муниципальное право как отрасль современного российского права стало активно формироваться после принятия Конституции РФ, в которой местное самоуправление провозглашено одной из основ конституционного строя, формой осуществления народом своей власти. Важным импульсом развития муниципального права стали Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот политико-правовой документ был утвержден Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., и содержал конкретную задачу — сформировать муниципальное право. Такая задача была обусловлена объективной потребностью создания нормативной правовой основы для осуществления населением местного самоуправления. Оно возрождалось после 75-летнего перерыва, обусловленного функционированием советских органов, созданных после Октябрьской революции 1917 г., пришедшим на смену ранее действовавшим земским учреждениям и иным формам городского и сельского самоуправления.

Особое значение в системе нормативных правовых актов имеют федеральные законы от 1995 и 2003 гг. с одноименным названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормативные правовые акты, составляющие муниципальное право Российской Федерации, регулируют муниципальные общественные отношения, т. е. отношения которые возникают в процессе деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также содействия им со стороны органов государственной власти. Такие общественные отношения составляют предмет муниципального права. В связи с тем, что предмет муниципального права весьма разноплановый, для регулирования соответствующих общественных отношений используются нормы различных отраслей права, в том числе нормы Бюджетного, Гражданского, Земельного и Налогового кодексов. Поэтому данную отрасль называют комплексной отраслью права.

2. Структура муниципального права

Каждая отрасль права имеет относительно четкую структуру. Не исключение в этом смысле и муниципальное право. Оно состоит из нескольких групп однородных, близких по содержанию норм. Однородные группы правовых норм называют правовыми институтами. При этом в муниципальном праве как отрасли российского права выделяются следующие муниципальные правовые институты. Первый правовой институт — это совокупность норм, раскрывающих содержание местного самоуправления как формы народовластия, а также регулирующих вопросы непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения. Второй правовой институт состоит из норм, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, т. е. отношения, возникающие при образовании, изменении и преобразовании муниципальных образований. Третий правовой институт состоит из норм, регулирующих порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления. Четвертый правовой институт — это совокупность норм, регулирующих экономические основы местного самоуправления, т. е. отношения, возникающие в процессе использования муниципальной собственности. Пятый правовой институт — это совокупность норм, регулирующих организацию муниципальной службы. Шестой правовой институт — это совокупность норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления и автономность его органов при решении вопросов местного значения. Седьмой правовой институт — это совокупность норм, устанавливающих ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за деяния, связанные с нарушением российского законодательства. В совокупности названные правовые институты составляют систему муниципального права Российской Федерации.

3. Муниципальные правовые отношения и методы их регулирования

Выделяются несколько групп муниципально-правовых отношений. Критерием для их выделения является определенный сегмент функционирования местного самоуправления. Каждый из них относительно подвижен и может дробиться или расширяться. Но в обобщенном, укрупненном виде можно выделить следующие группы муниципально-правовых отношений.

В первую группу входят муниципально-правовые отношения, возникающие при формировании муниципальных образований, установлении их границ и преобразовании муниципальных образований. Вторая группа муниципальных правовых отношений возникает при формировании органов местного самоуправления, выборах или назначении должностных лиц местного самоуправления, организации их деятельности. Третья группа муниципальных правовых отношений состоит из общественных отношений, возникающих в процессе решения населением непосредственно, т. е. путем проведения референдумов и сходов вопросов местного значения или путем участия в решении вопросов местного значения, например, при обсуждении проекта местного бюджета.

Четвертая группа муниципальных правовых отношений возникает в процессе деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Пятая группа муниципальных правовых отношений возникает в процессе решения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые закрепляются за ними путем принятия федеральных законов и законов субъектов РФ. Для исполнения таких полномочий соответственно из федерального и регионального бюджетов выделяются финансовые средства. Их использование контролируется органами государственной власти.

Под методом регулирования муниципальных правовых отношений понимаются приемы, способы и средства воздействия на участников муниципальных правовых отношений, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления. Такое воздействие на них осуществляется путем обязывания, дозволения или запрета.

В процессе осуществления местного самоуправления более широко используется так называемый диспозитивный метод. Его суть проявляется в предоставлении участникам муниципально-правовых отношений дозволения совершать определенные действия, реализовывать по своей инициативе предоставленные им права.

Для решения вопросов местного значения используются также гарантии обеспечения самостоятельности местного самоуправления, метод рекомендаций, проявляющийся в принятии органами государственной власти предложений в адрес местного самоуправления по осуществлению какой-либо деятельности для решения общественно-значимой задачи, а также метод установления ответственности за неисполнение властных предписаний, установленных компетентными органами государственной власти и местного самоуправления.

4. Субъекты (участники) муниципальных правовых отношений

Муниципальные правовые отношения возникают в процессе практической деятельности отдельных граждан, всего населения муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц по решению вопросов местного значения. Они называются субъектами (участниками) муниципальных правовых отношений.

Каждый субъект муниципальных правовых отношений имеет определенный набор прав и обязанностей, закрепленных в Конституции РФ, Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в других федеральных и региональных нормативных правовых актах, а также в муниципальных правовых актах. Их анализ позволяет выделить субъекты муниципальных правовых отношений. В число субъектов таких отношений входят также органы государственной власти и организации, участвующие или содействующие осуществлению местного самоуправления.

К субъектам муниципальных правовых отношений относятся:

граждане Российской Федерации. Участниками муниципальных правовых отношений могут быть как группы граждан, например, при проведении местного референдума, так и один гражданин, например, при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления;

население муниципальных образований. Под населением применительно к муниципальному праву понимаются все жители поселка, города, другого муниципального образования;

органы местного самоуправления. Они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, устанавливают местные налоги, решают иные вопросы местного значения;

муниципальные образования. Статьей 124 ГК РФ установлено, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

От имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления в пределах своей компетенции;

муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления. Они участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения муниципальных заказов, осуществления культурных и иных мероприятий в пределах соответствующих муниципальных образований или их территориальных частей;

органы государственной власти. Они определяют компетенцию органов местного самоуправления, порядок взаимодействия с ними в процессе реализации федеральных и региональных программ, оказывают им финансовую и материальную поддержку;

общероссийские объединения муниципальных образований, советы муниципальных образований субъектов РФ, иные объединения муниципальных образований. Такие объединения оказывают методическую и иную помощь органам местного самоуправления в их деятельности, распространяют опыт работы лучших муниципальных образований, организуют обучение муниципальных депутатов и служащих.

5. Источники муниципального права как отрасли российского права

Источниками муниципального права являются муниципально-правовые акты, установленные в различных формах органами государственной и муниципальной власти. В своей совокупности они составляют муниципальное право как отрасль российского права. Каждый отдельно взятый нормативный правовой акт состоит из норм, т. е. из общеобязательных правил, регулирующих общественные муниципальные отношения. Такие нормы содержатся в нормативных правовых актах и в совокупности составляют правовую основу местного самоуправления. Это федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Это федеральный уровень. Региональный уровень: конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; муниципальный уровень: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Многие источники муниципального права одновременно являются источниками других отраслей права. Так, нормы Гражданского кодекса РФ являются источниками гражданского права, регулируют договорные, имущественные и неимущественные отношения. Нормы Трудового кодекса РФ, которые распространяются на муниципальных служащих, являются источниками трудового права. Такая специфика источников муниципального права обусловлена тем, что оно является комплексной отраслью права.

Кроме того, к муниципальным источникам относят исторические и иные местные традиции, договоры и соглашения, заключаемые органами местного самоуправления, правовые позиции Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний, полученных в процессе изучения норм права и практики их применения. Такие знания формировались и формируются на протяжении всей истории решения местных дел. Они структурируются на основе исторического опыта, начиная от древнегреческих городов и римских муниципалитетов.

В процессе проведения научных исследований используются различные научные методы, включая диалектический и исторический методы познания бытия и общественных процессов, а также статистический, социологический методы, формально-логический и системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, метод правового мониторинга. В результате научных исследований появляются и обосновываются новые идеи, разрабатываются концепции и проекты законов, пишутся монографии, научные статьи, комментарии к законам, учебные пособия и учебники.

Муниципальное право как учебная дисциплина представляет собой совокупность знаний, которые должны усвоить студенты юридических вузов в пределах учебных программ, утвержденных в установленном порядке. Для их обучения используются лекции, семинары, другие методологические приемы, позволяющие усвоить необходимую информацию, сформировать способность участвовать в разработке нормативных правовых актов, в решении вопросов местного значения.

7. Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивается в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1Федерального закона № 131-ФЗ). Из данного определения следует ряд выводов.

1. Местное самоуправление является одной из форм осуществления народом своей власти. Из этого следует, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя. Этот вывод подтверждается и тем, что о местном самоуправлении упоминается в ст. 3, 8, 9, 12 и 15 первой главы Конституции РФ.

2. Определение «местный» устанавливает территорию, где осуществляется решение местных вопросов. Такой территорией является территория муниципальных образований.

3. Слово «самоуправление» означает, что жители муниципальных образований являются как управляемыми так и управляющими. В связи с этим считается, что они самоуправляются, используя право проведения референдумов и принятия решений на сходах, участвуя в выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Такое самоуправление осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность. Такая ответственность не влечет наложения на население каких-либо санкций. Она носит моральный характер. При этом считается, что за недостатки, например в сфере благоустройства поселения, виноваты не только муниципальные депутаты, но и население, которое их избирало в представительный орган.

4. Наряду с указанными формами самоуправления населением, вопросы местного значения решают органы муниципальных образований. Эти органы ответственны перед населением и создают условия для его активного участия в самоуправлении. Они избираются населением или формируются представительными органами муниципальных образований, состоящих из избранных населением депутатов.

5. Вопросы местного значения должны решаться исходя из интересов населения, с учетом исторических и других местных традиций.

8. Принципы местного самоуправления

Для местного самоуправления конституционным ориентиром прежде всего является закрепленный в ст. 2 Конституции РФ принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». В Конституции РФ зафиксированы и другие принципы местного самоуправления, а именно признания и гарантированности местного самоуправления; самостоятельности местного самоуправления; приоритета населения как субъекта муниципальных правовых отношений при решении вопросов местного значения; организационного обособления местного самоуправления и его органов; сочетания представительной демократии и с формами прямого волеизъявления граждан в виде референдумов, выборов и сходов; взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; законности осуществления местного самоуправления; судебной защиты местного самоуправления.

Эти конституционные принципы повторяются и конкретизируются в российском законодательстве. Законодательные принципы в основном сформулированы в Федеральном законе № 131-ФЗ. В эту группу входят:

– принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов перечню вопросов местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления по их решению;

– принцип многообразия территориальных основ и организационных форм осуществления местного самоуправления;

– принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, который проявляется в периодическом проведении их отчетов, возможности отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления;

– принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в решении местных дел, который проявляется, в частности, в работе представительного органа, принимающего решения на основе коллективной воли депутатов и в работе главы администрации, который наделен правом принимать индивидуальные правовые акты;

– принцип гласности местного самоуправления. Этот принцип реализуется в открытости деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в учреждении и обеспечении деятельности печатного средства для опубликования муниципальных правовых актов, открытии сайтов органов местного самоуправления.

Данные законодательные принципы в совокупности с конституционными принципами характеризуются как общие принципы местного самоуправления.

9. Функции местного самоуправления

Функции местного самоуправления — это основные направления деятельности по решению вопросов местного значения. К таковым относится и деятельность органов местного самоуправления по решению отдельных государственных полномочий, которые переданы им в установленном законодательством порядке. Каждая функция местного самоуправления характеризуется стабильностью, постоянством, относительной самостоятельностью и целенаправленностью. Правовым выражением функции являются права населения и компетенция органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Перечислим функции местного самоуправления:

– развитие муниципальной демократии, обеспечивающей осуществление населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления решение вопросов местного значения;

– укрепление экономической основы местного самоуправления путем управления муниципальной собственностью, организации деятельности муниципальных унитарных предприятий, рационального использования местных финансов;

– обеспечение комплексного развития территории муниципального образования путем разработки и реализации социально-экономических муниципальных программ, градостроительной и дорожной деятельности;

– организация обеспечения социально-культурных, здравоохранительных, образовательных, коммунально-бытовых и иных потребностей населения;

– участие в охране общественного порядка, что проявляется в создании добровольных народных дружин, условий для работы сотрудников правоохранительных органов;

– организация транспортного обслуживания населения путем содействия работе автотранспортных предприятий и индивидуальных предпринимателей, которые занимаются перевозками пассажиров и грузов;

– защита интересов и прав населения муниципальных образований, а также прав органов местного самоуправления.

10. Права граждан на осуществление местного самоуправления

Конституция РФ является первостепенным источником, в котором содержатся не одно, а несколько прав граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего, из содержания ч. 2 ст. 3 Конституции РФ вытекает право граждан на осуществление своей власти, используя местное самоуправление. Для непосредственного ее осуществления могут использоваться референдумы и свободные выборы. Эти права подтверждаются ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, в которой установлено, что граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Эти же формы осуществления местного самоуправления закреплены и в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. В части 1 этой же статьи установлено, что местное самоуправление обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В статье 33 Конституции РФ установлено право граждан РФ обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Конституционные правомочия граждан в сфере местного самоуправления развиваются и конкретизируются в федеральном законодательстве, прежде всего в ст. 3 «Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ. В ней повторяются вышеназванные конституционные права. Кроме того, подчеркивается, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям.

Органы государственной власти обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Эти гарантии подтверждаются ст. 46 Конституции РФ, закрепляющей право каждого человека обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

11. Местное самоуправление как конституционная основа и форма народовластия

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ). При этом местное самоуправление опирается на закрепленные в первой главе Конституции РФ конституционные принципы демократизма, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, социальной ориентированности, свободы экономической деятельности и др. В статье 12 Конституции РФ устанавливается самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Это также выделяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Потребность нахождения местного самоуправления в системе основ конституционного строя обусловлена и тем, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Основанием для характеристики местного самоуправления как формы народовластия является ст. 3 Конституции РФ, согласно которой формами осуществления народом своей власти являются референдумы и свободные выборы, в том числе на муниципальном уровне. Данной статьей предусмотрена возможность осуществления народом своей власти и через органы местного самоуправления.

Муниципальная власть ограничена территорией соответствующих муниципальных образований, ее источником является население этих территорий, а правовой основой Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство. Правовой формой проявления муниципальной власти, которая признается видом публичной власти (второй вид — государственная власть), являются муниципальные правовые акты. Они обязательны для исполнения на территории соответствующих муниципальных образований и при необходимости обеспечиваются силой государства.

12. Система местного самоуправления

Под системой местного самоуправления понимается совокупность организационно-правовых форм, которые используются для решения вопросов местного значения. Такие формы закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ. Исходя из соответствующих норм этих актов выделяются следующие организационно-правовые формы, составляющие систему местного самоуправления: 1) форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления; 2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления; 3) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Достаточно полно первая и вторая группы организационно-правовых форм системы местного самоуправления закреплены в пятой главе Федерального закона № 131-ФЗ. Так, к организационным формам непосредственного осуществления местного самоуправления отнесены местные референдумы, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также сходы граждан. Ко второй группе организационных форм системы местного самоуправления относятся правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции и опросы граждан и иные способы выявления их мнения по вопросам местной жизни.

Третью группу организационных форм системы местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Они названы в шестой главе Федерального закона № 131-ФЗ. Таковыми являются представительный орган, местная администрация, контрольно-счетный орган, глава муниципального образования.

13. Правовая основа местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность нормативных правовых актов, применение которых обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также реализацию органами местного самоуправления собственных полномочий и полномочий, переданных им органами государственной власти.

Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, перечислен в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Он начинается с общепризнанных принципов и норм международного права. на практике местное самоуправление прежде всего регулируется Конституцией РФ. Кроме них, в правовую основу местного самоуправления входят федеральные и региональные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

Кроме нормативных правовых актов, перечисленных в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления образуют внутрироссийские договоры и соглашения, содержащие нормы права, где одной из сторон являются органы местного самоуправления. Такие договоры и соглашения имеют особое предназначение и, соответственно, особое содержание. Они предназначены для регулирования определенных отношений между муниципальными образованиями, от имени которых действуют органы местного самоуправления, и органами государственной власти, а также отношения между органами местного самоуправления различного уровня, отношения, возникающие при образовании и деятельности межмуниципальных объединений и организаций. Договоры и соглашения принимаются в соответствии со ст. 8 и 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Они характеризуются как добровольные акты равноправных сторон и предназначены для установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников договоров и соглашений. Имеются также нормативные и ненормативные договоры и соглашения.

14. Конституция РФ о местном самоуправлении

Муниципальные правовые отношения регулируют 19 статей Конституции РФ (статьи 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 130, 131, 132 и 133). В ст. 3 Конституции РФ органы местного самоуправления названы одной из форм осуществления народом своей власти. Муниципальная собственность провозглашается равной частной, государственной и иным формам собственности (ст. 8). Допускается нахождение земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности (ст. 9). Особое значение имеет ст. 12 Конституции РФ. В ней записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Органам местного самоуправления и их должностным лицам наряду с государственными органами и их должностными лицами предписано соблюдать Конституцию и законы (ст. 15).

В статье 18 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют содержание деятельности не только государственных органов, но и местного самоуправления. На органы местного самоуправления и их должностных лиц возложена обязанность обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24).

В статье 32 закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах, естественно, в том числе и местных. В статье 33 гражданам предоставлено право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В статье 40 отмечено, что органы местного самоуправления призваны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Малоимущим из муниципальных жилищных фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату жилище в соответствии с установленными законом нормами. Гражданам предоставляется медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41). На местное самоуправление возлагается обязанность обеспечивать общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (ст. 43). В статье 46 установлено, что каждый может обжаловать решение и действие (или бездействие) органов местного самоуправления.

В главе 8 Конституции РФ закреплено право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, а также право формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения. В части 2 ст. 132 Конституции РФ предусмотрена возможность наделения законом органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Конституция РФ гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России и федеральными законами (ст. 133).

15. Конституция Российской Федерации как основной источник муниципального права

Конституция Российской Федерации находится во главе системы нормативных правовых актов, которые регулируют наиболее важные муниципальные правоотношения. Приоритет Конституции РФ по отношению к другим нормативным правовым актам, а также международным принципам и договорам закреплен в ее статьях 15 и 132. Так, в ч. 1 ст. 15 записано, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории нашей страны. В части 4 указанной статьи отмечается, что если международными договорами России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, законодатель отдал приоритет международному договору только в случае его коллизии с законом.

Конституционные положения считаются основным источником муниципального права, потому что они определяют сущность федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

16. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика

В настоящее время имеется более двухсот федеральных законов, содержащих нормы муниципального права. Наиболее значимым федеральным законом в данной сфере является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Следующим специальным федеральным законом, регулирующим муниципальные правоотношения, является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В нем определяется статус муниципальных служащих и особенности прохождения муниципальной службы, ее взаимосвязь с государственной службой. Важные сферы муниципальных отношений также регулируют:

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Муниципальное право характеризуется как комплексное право. Это подтверждается тем, что к его источникам относятся Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ. Кроме того, нормы, касающиеся местного самоуправления, имеются в Семейном, Лесном и Водном кодексах РФ.

Федеральными источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, Президент РФ 28 апреля 2008 г. издал указ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Деятельность местного самоуправления регулирует постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

Нормы муниципального права содержатся в нормативных правовых актах федеральных министерств. Министерство юстиции РФ, например, утвердило своим приказом от 19 августа 2005 г. № 136 Инструкцию о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

17. Общая характеристика Европейской хартии местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. С 1 сентября 1998 г. Хартия вступила в силу для России.

Как и во многих других международных документах, в Хартии имеется преамбула. В ней записано: «Считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, будучи убеждены, что право участвовать в управлении наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти государств — члены Совета Европы, подписавшие Хартию, договорились о нижеследующем». То, о чем они договорились, сформулировано в 18 статьях. В статье 2 записано: «Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, там, где это практически целесообразно, в конституции государства».

По смыслу Хартии члены Совета Европы под местным самоуправлением понимают право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Европейской хартией определена сфера компетенции местного самоуправления, закреплено право местных органов власти самостоятельно устанавливать свою внутреннюю структуру. Затем в Хартии устанавливаются пределы административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепляется право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, и право на судебную защиту. В той или иной интерпретации положения Хартии нашли отражение в федеральном законодательстве.

18. Судебные акты по вопросам местного самоуправления

Важное значение для понимания сущности местного самоуправления имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года № 1-П “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”». В нем признано, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Эта характеристика подтверждена в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”». В нем подчеркнуто, что публичная власть может быть не только государственной, но и муниципальной. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда России от 15 января 1998 г. № 3-П отмечено, что при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому. В дальнейшем эта правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года» дана оценка положений ряда статей устава (Основного закона) Курской области, допускавших контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления. Конституционный Суд отметил, что Конституция России (ст. 12, 130,131, 132, 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии местного самоуправления, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Федерации не вправе занижать или ограничивать. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что в Российской Федерации не допускается контроль за целесообразностью деятельности местного самоуправления и их органов. Кроме того, в этом Постановлении отмечено, что местное самоуправление должно быть организовано на территории всей нашей страны, не зависимо от пожелания населения отдельных муниципальных образований. Такой подход обусловлен тем, что местное самоуправление является одной из конституционных основ Российской Федерации.

На содержание деятельности органов местного самоуправления влияют решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Эти суды формируют практику применения законодательства и других правовых актов. Особый интерес в связи с этим представляют Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в частности» и Постановление от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

19. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Источниками муниципального права являются республиканские конституции, уставы краев и областей, других субъектов РФ, а также региональные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления. Наличие этих правовых актов обусловлено тем, что вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это положение закреплено в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Более конкретно круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определен в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом непосредственно правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законодательством субъектов РФ может осуществляться в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Во всех республиканских конституциях и уставах субъектов Федерации имеются статьи или главы (несколько статей), посвященные организации местного самоуправления, его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в субъектах Федерации приняты и действуют региональные законы о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления и муниципальной службы, а также законы о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

20. Муниципальные правовые акты

Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт — это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Из этого определения легко выделить признаки муниципального правового акта.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать:

– по юридической силе (решение местного референдума, решение представительного органа и т. д.);

– по предметам ведения (приватизация, финансы, общественный порядок и т. д.);

– по кругу субъектов, принявших акты (население, муниципальный орган, должностное лицо).

Система муниципальных правовых актов закреплена в ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом на первом месте находятся уставы муниципальных образований. В уставе муниципального образования перечисляются вопросы местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, виды их ответственности и некоторые иные вопросы. Устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Однако высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают решения местных референдумов. Это обусловлено тем, что такие решения принимаются непосредственно населением. Они не подлежат какому-либо дополнительному утверждению, действуют непосредственно и обязательны для исполнения на территории соответствующего муниципального образования гражданами, органами и должностными лицами местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят также нормативные и иные акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.

21. Основные теории местного самоуправления

Наиболее известными теориями местного самоуправления являются теория свободной общины, общественная теория самоуправления и государственная теория самоуправления. Главными постулатами первой теории были:

1) избираемость органов местного самоуправления только членами общины;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые ей поручило государство;

3) дела общинные по своей сути отличны от дел государства;

4) органы местного самоуправления — это органы общины, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они могут только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции в процессе ее реализации. Взаимоотношения государства и общины на основе этих постулатов обеспечило бы ее независимость.

Сущность общественной теории самоуправления (другое название — общественно-хозяйственная теория самоуправления) заключается в негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления. Главное для местного самоуправления — заведование делами местного хозяйства.

Апологеты общественной теории в организации местного самоуправления признавали только инициативу населения. Территориальное управление они приравнивали к деятельности общественных союзов, промышленных компаний и других производственных объединений.

Суть государственной теории самоуправления в том, что местное самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления. При этом источником властных полномочий местного самоуправления является государство, ибо местное самоуправление строится на законе. Набор вопросов местного самоуправления определяется государством.

Государственная теория имеет практическое воплощение в ряде стран. При этом чаще всего муниципальное управление трактуется как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Государственная теория местного самоуправления в значительной мере отражена и в современном российском законодательстве. На ее основе строятся отношения, обеспечивающие баланс самоуправления и государственного управления.

22. Муниципальные системы зарубежных государств

22.1. Англосаксонская система местного самоуправления

Действует в Великобритании, Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других государств Британского содружества. В системе местного самоуправления Великобритании имеется два вида местных органов: общей и специальной компетенции. Первый вид — это советы графств, округов и приходов. Советы графств решают вопросы строительства и содержания региональных дорог, планирования графств и городов, организации образовательного процесса, работы социальных служб, пожарной охраны, полиции, трудоустройства молодежи, культуры и отдыха, и некоторые другие. Предметами ведения советов округов являются вопросы здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, налогообложения. К вопросам советов приходов относятся вопросы распределения земельных участков, потребления, содержания автобусных стоянок и некоторые другие.

Местные органы специальной компетенции созданы для решения отраслевых вопросов, например, здравоохранения, содержания дорог, начального образования. Советы графств и округов имеют одинаковую структуру и состоят из советников, избираемых на четыре года. При этом ежегодно одна треть советников переизбирается. Общее число советников может превышать 100 человек. Из числа советников ежегодно избирается председатель совета сроком на один год. Председатель городского окружного совета называется мэром. В приходах советы образуются, если в таком округе имеется более 150 избирателей. При этом в приходской совет избирается от 5 до 15 человек. Если совет не избирается, то выбирается председатель собрания прихода сроком на один год. Советы решают вопросы своей компетенции на сессиях. Вспомогательными органами совета являются комиссии. Советы графств и округов имеют штатных чиновников.

Особенность англосаксонской системы местного самоуправления проявляется в обеспечении высокой степени автономности органов местного самоуправления. Муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешено законом. В случае необходимости расширения своих функций они могут обратиться в Парламент за получением билля на осуществление дополнительной деятельности. Такое право предоставлено им законом о местном управлении 1972 г.

22.2 Французская система местного самоуправления

В Конституции Франции 1958 г. имеется раздел «О местных коллективах». На конституционном уровне коммуны, департаменты и заморские территории объявляются «территориальными сообществами Республики». Понятием «сообщество» охватываются как население, так и органы власти. Территориальное сообщество является юридическим лицом публичного права. Согласно ст. 77 Конституции Франции 1958 г. сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Особое значение в развитии местного управления и самоуправления имеет закон от 2 марта 1982 г., в соответствии с которым организована в настоящее время местная власть. Этим законом исполнительная власть на всех уровнях передана председателям местных представительных органов и опека за деятельностью местных органов заменена на последующий контроль административным судом законности принятых актов.

Однако префект департамента назначается декретом Президента Франции по представлению совета министров сроком от двух до четырех лет. Префект осуществляет на принципе единоначалия руководство отраслевыми службами, подписывает от имени государства соглашения с местными органами, участвует во внедрении политических программ по освоению подконтрольных территорий, в планировании и решении вопросов финансовой помощи территориям. Местное управление и самоуправление осуществляется во Франции в пределах установленных административно-территориальных единиц. В настоящее время во Франции имеется 26 регионов, 100 департаментов, 400 округов и около 37 тысяч коммун.

Коммуна — низшая единица административно-территориального деления Франции. Их большое число обусловлено тем, что коммунами называются все муниципалитеты, независимо от числа жителей. Все коммуны обладают общим, единым статусом. Коммуна имеет муниципальный совет. Он является органом местного самоуправления коммуны.

К числу его прав относится право на избрание мэра. На своих заседаниях муниципальный совет утверждает бюджет и финансовый отчет мэра, решает вопросы управления имуществом коммуны, утверждает заключаемые коммуной контракты, регулирует организацию общественных работ, создает муниципальные службы и обеспечивает организацию их работы. Кроме того, муниципальные советы вправе высказывать позиции по любому вопросу, представляющему интерес для коммуны, в том числе и по политическим вопросам.

Мэр избирается сроком на шесть лет. Мэр вправе создавать свой кабинет из числа советников. У него двойной статус. Он глава местной исполнительной власти и одновременно представитель центральной власти в коммуне. У муниципального совета нет права отзыва мэра. Совет может лишь воздействовать на мэра путем обращения в суд. В то же время префект может отстранить мэра от исполнения государственных полномочий. Муниципальная администрация структурирована по основным направлениям деятельности коммуны. Ее возглавляет генеральный секретарь муниципальных служб, который подчиняется непосредственно мэру.

22.3 Германская система местного самоуправления

Федеративная Республика Германия является федеративным государством. Этим обусловливаются особенности местного самоуправления, проявляющиеся прежде всего в определенном разнообразии его организации в различных землях. Земли являются субъектами германской федерации. Их в настоящее время шестнадцать. В ФРГ имеется три уровня государственного управления — федеральный, земельный и коммунальный, т. е. местный. Коммунальный уровень подразделяется на три уровня: общинный, районный, надрайонный. Германское местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

В настоящее время основные принципы организации местного самоуправления закреплены в Конституции ФРГ, принятой в 1947 г. В статье 28 гарантируется местное самоуправление и установлено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения вопросов общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин также обладают правом самоуправления. В законодательстве ФРГ реализована идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

В то же время право на самостоятельную деятельность местного самоуправления гарантируется правом самостоятельно формировать местные органы, определять их внутреннюю структуру, принимать на работу служащих и при необходимости увольнять их. Местные органы наделены также правом планировать развитие территории, собирать налоги, принимать общеобязательные решения, иметь собственные финансовые источники для выполнения предоставленных им полномочий, расходовать деньги под свою ответственность.

Полномочия органов управления общин делятся на собственные и делегированные. Собственные полномочия делятся на обязательные и добровольные. К первой группе относятся строительство школьных зданий и общинных дорог, пожарная охрана, санитарный надзор. Добровольные — строительство и обустройство библиотек, местных музеев, спортивных площадок. Решать дополнительные задачи местные органы вправе только в случае выполнения обязательных полномочий.

23. Земское и городское самоуправление в Российской империи

В 30-е годы XVI в. в уездах появляются губные избы во главе со старостами, избираемые населением уезда. После упразднения царем Иваном IV системы кормления вводятся земные учреждения — земские избы. Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В XVII в. укреплялась воеводское управление. В 1708 г. Петром I была проведена территориальная реформа, в ходе которой впервые Россия была разделена на восемь губерний, которые возглавлялись губернаторами. Губернии делились на провинции и уезды, которые возглавляли соответственно оберкоменданты провинций и коменданты уездов.

Правление Екатерины II характеризуется расширением основ самоуправления на местах и укрепления его правовой основы. В этот период были приняты следующие правовые акты: Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Екатерина II создавала сословные местные организации. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства.

Во главе уездной администрации, которых тоже стало в два раза больше (примерно 360) стоял земской исправник, избираемый уездным дворянством; дворяне избирали и нижний земской суд, в который кроме исправника входили два заседателя. Этот суд руководил земской полицией, наблюдал за исполнением законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего.

В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах — полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами двух выборных ратманов, т. е. советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.

В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход — волостное управление — сельский сход — сельский староста. В городах функционировали общие городские думы — представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые, в свою очередь, избирали соответствующие земские управы.

Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения. Губернское земское собрание состояло из гласных, которых избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

После принятия Городового положения 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. При Александре III Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892) были пересмотрены. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились.

В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. За неисполнение его законных требований земский начальник имел право подвергать крестьян аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления аресту на срок до семи дней и штрафу.

Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие

Данное учебное пособие раскрывает краткое содержание муниципального права Российской Федерации в форме ответов на экзаменационные вопросы для студентов высших учебных заведений и муниципальных служащих при проведении аттестации.

Шпаргалки Бочарова Г.Ю. Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие

Шпаргалки Бочарова Г.Ю. Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие Шпаргалки Бочарова Г.Ю. Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие Данное учебное пособие раскрывает краткое содержание муниципального права Российской Федерации в форме ответов на экзаменационные вопросы для студентов высших учебных заведений и муниципальных служащих при проведении аттестации.

Внимание! Авторские права на книгу «Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие» (Бочарова Г.Ю.) охраняются законодательством!

Нормы какого права устанавливают основы муниципального права

Нормы какого права устанавливают основы муниципального права

Нормы какого права устанавливают основы муниципального права

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ИХ ВИДЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Забелина Е. П.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Забелина Е. П.

MUNICIPAL PROCEDURAL RULES AND THEIR TYPES

Текст научной работы на тему «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ИХ ВИДЫ»

Муниципальное право. Шпаргалка. Учебное пособие

2. Структура муниципального права

3. Муниципальные правовые отношения и методы их регулирования

4. Субъекты (участники) муниципальных правовых отношений

5. Источники муниципального права как отрасли российского права

6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

7. Понятие местного самоуправления

8. Принципы местного самоуправления

9. Функции местного самоуправления

10. Права граждан на осуществление местного самоуправления

11. Местное самоуправление как конституционная основа и форма народовластия

12. Система местного самоуправления

13. Правовая основа местного самоуправления

14. Конституция РФ о местном самоуправлении

15. Конституция Российской Федерации как основной источник муниципального права

16. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика

17. Общая характеристика Европейской хартии местного самоуправления

18. Судебные акты по вопросам местного самоуправления

19. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

20. Муниципальные правовые акты

21. Основные теории местного самоуправления

22. Муниципальные системы зарубежных государств

22.1. Англосаксонская система местного самоуправления

22.2 Французская система местного самоуправления

22.3 Германская система местного самоуправления

23. Земское и городское самоуправление в Российской империи

Добавить комментарий Отменить ответ