Как юридическая служба участвует в подготовке нормативных актов

I. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

2. При подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:

«Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

3. Со дня вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

В этой связи государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, изданные в соответствии с абзацем первым пункта 2 Правил.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.

Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 28, ст. 279; 2003, N 2, ст. 157; N 52 (ч. I), ст. 5029, 5032; 5038; 2004, N 27, ст. 2711; N 31, ст. 3233; N 52 (ч. I), ст. 5277; 2005, N 25, ст. 2426; N 30 (ч. I), ст. 3101; 2006, N 19, ст. 2061; N 25, ст. 2628.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

3.1. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются должностные лица, ответственные за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

В целях недопущения включения в проект нормативного правового акта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, при подготовке проекта нормативного правового акта используется Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196.

Для проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — независимая экспертиза на коррупциогенность), в соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195, проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, размещаются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти — разработчика проекта нормативного правового акта — в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти.

Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти при размещении указанных проектов в сети Интернет, составляет не менее семи дней.

(п. 3.1 введен Приказом Минюста РФ от 26.05.2009 N 155)

4. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций).

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

На заключение в Министерство финансов Российской Федерации направляются проекты нормативных правовых актов:

устанавливающие новые расходные обязательства публично-правовых образований;

приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

приводящие к увеличению (уменьшению) объемов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации принятых расходных обязательств.

Указанное заключение готовится в 30-дневный срок с даты поступления проекта нормативного правового акта.

Согласование проекта нормативного правового акта осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления.

В случае непредставления федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта, либо замечаний к нему по истечении указанного срока проект нормативного правового акта считается согласованным.

В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий его разработку, должен обеспечить обсуждение указанного проекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия:

может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

может быть направлен Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) вместе с протоколами согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия. В отношении указанных разногласий Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) принимается соответствующее решение.

Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа.

В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Правилами.

В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта не требует доработки, такой проект не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами исполнительной власти, а нормативный правовой акт после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения.

В случае принятия руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти решения о подписании (утверждении) проекта нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого к проекту нормативного правового акта не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) для принятия решения материалы разногласий, проект нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Министерству юстиции Российской Федерации о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения.

В случае если после государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки нормативного правового акта с учетом замечаний соответствующего федерального органа исполнительной власти, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) дает руководителю федерального органа исполнительной власти, которым подписан (утвержден) такой нормативный правовой акт, поручение о внесении в соответствии с Правилами изменений в указанный нормативный правовой акт.

Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством (пункт 5.6 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 31, ст. 3233; 2007, N 43, ст. 5202; 2008, N 9, ст. 852, N 14, ст. 1413, N 46, ст. 5337).

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов (статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 3, ст. 148; 2002, N 12, ст. 1093, N 30, ст. 3029, ст. 3033; 2003, N 27 (ч. I), ст. 2700, N 50, ст. 4855; 2004, N 27, ст. 2711; 2005, N 19, ст. 1752; 2008, N 30 (ч. II), ст. 3616; 2009, N 1, ст. 17).

(п. 4 в ред. Приказа Минюста РФ от 26.05.2009 N 155)

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.

Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки (пункт 6 Правил).

6. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования (Российскую газету, Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и др.). В случае ссылки на акты законодательства Российской Федерации без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым.

В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции Российской Федерации при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений актов федеральных органов исполнительной власти, признанных не нуждающимися в государственной регистрации (не требующими государственной регистрации), либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации, которым акт признан не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации).

Ссылка на акт, не нуждающийся в государственной регистрации (не требующий государственной регистрации), не направлявшийся ранее на государственную регистрацию, возможна в случае одновременного направления его в Министерство юстиции Российской Федерации.

Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), не прошедший государственную регистрацию, не допускается.

7. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено.

8. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

В случае признания федеральным органом исполнительной власти утратившим силу нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации, соответствующий документ о признании утратившим силу должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу совместно или по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт рекомендуется оформлять отдельным документом.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном пунктом 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом.

Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации.

(абзац введен Приказом Минюста РФ от 26.05.2009 N 155)

9. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и применение нормативного правового акта, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания.

При необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, изданный до введения государственной регистрации, если он содержит признаки, указанные в пункте 12 настоящих Разъяснений, разрабатывается единый новый акт.

10. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Возложение исполнения обязанностей руководителя федерального органа исполнительной власти в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подписанным (утвержденным) руководителем федерального органа исполнительной власти.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дату подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт (пункт 9 Правил).

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями и дополнениями)

11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г., 20 февраля, 15 мая 2010 г., 21 февраля, 7, 29 июля, 22 декабря 2011 г., 25 апреля, 25 июня, 6 сентября, 29 ноября, 17, 18 декабря 2012 г., 27 марта, 18 сентября, 22 ноября 2013 г., 17 февраля, 11 декабря 2014 г., 30 января, 27 августа 2015 г., 21 марта, 5 мая, 22 августа, 15 октября 2016 г., 31 июля 2017 г., 13 июня, 25 сентября, 31 октября 2018 г., 25 января, 2 февраля, 14 сентября, 12 октября 2019 г., 28 марта, 7 мая, 10 октября, 3, 31 декабря 2020 г., 18 марта, 1, 20 июля 2021 г., 11 марта, 2 июня, 7 ноября 2022 г., 14 февраля 2023 г.

В целях дальнейшего совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Правительство Российской Федерации постановляет:

Информация об изменениях:

Пункт 1 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

1. Утвердить прилагаемые Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Установить, что методические указания по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждает Министерство юстиции Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Пункт 2 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

2. Федеральным органам исполнительной власти:

обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции Российской Федерации запрашиваемые в соответствии с пунктом 4 настоящего постановления нормативные правовые акты;

абзац утратил силу с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

Информация об изменениях:

исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке;

осуществить меры по укреплению юридических служб и повышению эффективности их деятельности;

привести в месячный срок свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим постановлением.

Установить, что руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение требований настоящего постановления.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2006 г. N 418 в пункт 3 внесены изменения

3. Министерству юстиции Российской Федерации:

обобщать практику государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и ежегодно представлять в Правительство Российской Федерации соответствующую информацию, в том числе о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано;

представить в 2-месячный срок предложения по правилам кодификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Информация об изменениях:

Пункт 4 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

4. Министерство юстиции Российской Федерации вправе:

осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации;

запрашивать акты федеральных органов исполнительной власти в целях проведения правовой экспертизы на предмет необходимости их государственной регистрации;

осуществлять проведение правовой экспертизы актов федеральных органов исполнительной власти, размещенных в общедоступных источниках информации, в случае непредставления указанных актов в Министерство юстиции Российской Федерации;

передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, в средства массовой информации;

привлекать в случае необходимости высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве внештатных экспертов для подготовки заключений по нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, представленным на государственную регистрацию, или для проведения правовой экспертизы на предмет необходимости государственной регистрации указанных актов.

Оплата труда внештатных экспертов производится за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых Министерству юстиции Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Пункт 4.1 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

4.1. Представление об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти и исполняется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок со дня получения.

Абзац утратил силу с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

Информация об изменениях:

4.2. Утратил силу с 1 января 2016 г.

Информация об изменениях:

4.3. Утратил силу с 31 марта 2021 г. — Постановление Правительства России от 18 марта 2021 г. N 412

Информация об изменениях:

Пункт 4.4 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

4.4. При подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций, решений подкомиссии по повышению устойчивости финансового сектора и отдельных отраслей экономики Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации, а также решений Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (далее — решения), а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции не применяются положения пунктов 3 — 3 3 , 4 1 и 8, а также пункта 12 (в части необходимости представления сведений о проведении экспертиз и протоколов) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных настоящим постановлением, за исключением случаев, указанных в решениях.

Государственная регистрация нормативных правовых актов, подготовленных во исполнение решений или Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в течение 5 рабочих дней, если иное не установлено решением.

5. Признать утратившими силу:

постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов»;

постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. N 722 «Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 31, ст. 2857).

Председатель Правительства
Российской Федерации

Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации
(утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009)

С изменениями и дополнениями от:

11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г., 20 февраля, 15 мая 2010 г., 21 февраля, 7 июля, 22 декабря 2011 г., 25 апреля, 25 июня, 6 сентября, 29 ноября, 17, 18 декабря 2012 г., 27 марта, 18 сентября, 22 ноября 2013 г., 17 февраля, 11 декабря 2014 г., 30 января, 27 августа 2015 г., 21 марта, 5 мая, 22 августа, 15 октября 2016 г., 31 июля 2017 г., 13 июня, 25 сентября, 31 октября 2018 г., 25 января, 2 февраля, 14 сентября, 12 октября 2019 г., 28 марта, 10 октября, 3, 31 декабря 2020 г., 18 марта, 1, 20 июля 2021 г., 2 июня, 7 ноября 2022 г., 14 февраля 2023 г.

ГАРАНТ:

См. Методические указания по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденные приказом Минюста России от 31 августа 2023 г. N 222

О подготовке нормативных правовых актов отдельных федеральных органов исполнительной власти см. справку

I. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Информация об изменениях:

Пункт 1 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

ГАРАНТ:

Решением Верховного Суда РФ от 23 июня 2014 г. N АКПИ14-522 пункт 1 настоящих Правил признан не противоречащим действующему законодательству в части, исключающей возможность издания изменений и (или) дополнений, вносимых в нормативные правовые акты на основе вступившего в законную силу решения Верховного Суда РФ, содержащего в мотивировочной части толкование норм права, данное при производстве по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее — нормативные правовые акты) издаются при наличии в федеральных конституционных законах, федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации полномочий на издание того или иного нормативного правового акта или группы актов.

Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами на очередной календарный год.

В планы подлежат включению нормативные правовые акты, разработка которых относится к компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти, но срок на издание которых прямо не предусмотрен актами законодательства Российской Федерации, поручениями или указаниями Президента Российской Федерации, а также поручениями Председателя Правительства Российской Федерации.

Внесение изменений в указанные планы осуществляется федеральными органами исполнительной власти по согласованию с заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, в обязанности которых входит координация вопросов деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Указанные планы, а также информация о внесении в них изменений подлежат размещению на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение 5 дней со дня внесения изменений.

Установление требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, представления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования), в нормативных правовых актах осуществляется в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Информация об изменениях:

Пункт 2 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

2. Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Акты, издаваемые в ином виде, не должны содержать предписания нормативно-правового характера.

Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается.

Акты рекомендательного характера не могут содержать предписания нормативно-правового характера. В таких актах должны использоваться формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа. При необходимости включения в акт рекомендательного характера нормативно-правового предписания, содержащегося в нормативном правовом акте, необходимо делать ссылку с указанием всех реквизитов и структурной единицы такого нормативного правового акта.

Информация об изменениях:

Пункт 3 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

ГАРАНТ:

Положения пункта 3 не применяются при подготовке НПА федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

3. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. При издании нормативного правового акта совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти полномочия на издание нормативного правового акта должны быть у каждого из указанных органов.

Проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт содержат сведения, составляющие государственную тайну).

Согласование проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в рамках реализации федеральных проектов, по решению проектного комитета по национальному проекту или федеральному проекту, утверждаемому президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, осуществляется с учетом особенностей, установленных Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».

Абзац утратил силу с 28 сентября 2013 г. — Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 г. N 819

Информация об изменениях:

Проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

В случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», проект нормативного правового акта подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (при наличии указанных советов).

Проект нормативного правового акта, устанавливающего требования пожарной безопасности, подлежит согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее — мероприятия по информатизации), подлежат направлению в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. К проекту акта, направляемому на заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, прилагается технико-экономическое обоснование, содержащее необходимые расчеты, обоснования, перечень мероприятий по информатизации, описание ожидаемых конечных результатов мероприятий по информатизации, информацию о соответствии указанных мероприятий по информатизации документам стратегического планирования Российской Федерации и информацию о включении мероприятия по информатизации в ведомственную программу цифровой трансформации, а в случае, если мероприятия по информатизации направлены на создание или развитие государственных информационных систем, также прилагается проект концепции создания соответствующей государственной информационной системы, предусмотренной требованиями к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 г. N 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации».

Абзац утратил силу с 1 июля 2013 г. — Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318

Информация об изменениях:

Проект нормативного правового акта, созданный на бумажном носителе, визируется собственноручно руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем, а созданный в форме электронного документа, в том числе проект административного регламента предоставления государственных услуг, который разрабатывается в федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее соответственно — проект административного регламента, реестр услуг), — указанным руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, направляется на согласование и для получения заключения в случаях, установленных настоящим пунктом.

Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений, предусмотренных настоящим пунктом, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в течение 12 рабочих дней со дня поступления проекта нормативного правового акта или заключения в федеральный орган исполнительной власти. Подготовка заключений об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования осуществляется Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в 20-дневный срок со дня поступления проекта нормативного правового акта, содержащего мероприятия по информатизации. Согласование проекта административного регламента, который разрабатывается в реестре услуг, осуществляется в течение 5 рабочих дней со дня поступления его на согласование в реестре услуг.

В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным.

Согласование проекта нормативного правового акта осуществляется письмами, подписанными руководителем (заместителем руководителя) согласующего федерального органа исполнительной власти, или может оформляться визами, заключение подписывается руководителем (заместителем руководителя). Письмо о согласовании не может содержать замечания. Виза на проекте нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданного в форме электронного документа, — наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего. Подпись на заключении, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности уполномоченного должностного лица федерального органа исполнительной власти, его собственноручную подпись, расшифровку подписи и дату, а на заключении, созданном в форме электронного документа, — наименование должности указанного уполномоченного должностного лица и его усиленную квалифицированную электронную подпись. Согласование проекта административного регламента, который разрабатывается в реестре услуг, оформляется посредством проставления усиленной квалифицированной электронной подписи руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя в листе согласования проекта административного регламента в реестре услуг.

Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа и подписываются руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, предусмотренной пунктом 3.1 настоящих Правил, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если в заключении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия. Протоколы, созданные в форме электронных документов, указанные руководители (их заместители) подписывают с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Протоколы согласительных совещаний подписываются в течение 5 рабочих дней со дня их поступления в федеральный орган исполнительной власти. В случае неподписания протокола или ненаправления замечаний по нему в течение указанного срока такой протокол считается подписанным.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия (за исключением не урегулированных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия разногласий), может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, этот федеральный орган исполнительной власти уведомляет об этом федеральный орган исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия (за исключением не урегулированных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия разногласий), руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей), а по проекту нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано отрицательное заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, — в Правительственную комиссию по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности материалы разногласий, проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются неурегулированные разногласия (за исключением не урегулированных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия разногласий), и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия (за исключением не урегулированных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия разногласий), и принятия в отношении указанных разногласий соответствующего решения.

В случае если в соответствии с решением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) либо в случае, установленном настоящим пунктом, решением Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с настоящими Правилами.

В случае если после государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) либо Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки нормативного правового акта с учетом замечаний соответствующего федерального органа исполнительной власти, руководитель федерального органа исполнительной власти, которым подписан (утвержден) такой нормативный правовой акт, вносит в соответствии с настоящими Правилами изменения в указанный нормативный правовой акт.

Информация об изменениях:

Пункт 3.1 изменен с 1 января 2022 г. — Постановление Правительства России от 1 июля 2021 г. N 1106

ГАРАНТ:

Положения пункта 3.1 не применяются при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

3.1. Проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содержащие обязательные требования, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности, отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, в области оценки соответствия, в области безопасности процессов производства, а также в области применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в указанных сферах, проекты актов, устанавливающие требования к осуществлению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществлению полномочий органов местного самоуправления, подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Пункт 3.2 изменен с 23 октября 2019 г. — Постановление Правительства России от 12 октября 2019 г. N 1319

ГАРАНТ:

Положения пункта 3.2 не применяются при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

3.2. Проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

К проектам нормативных правовых актов, подлежащим направлению на заключение, указанным в абзаце первом настоящего пункта, относятся проекты нормативных правовых актов:

устанавливающие новые расходные обязательства публично-правовых образований;

приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

Указанное заключение готовится в течение 30 дней со дня поступления проекта нормативного правового акта.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия проектов нормативных правовых актов критериям, предусмотренным настоящим пунктом, такие проекты также подлежат направлению на заключение в Министерство финансов Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2013 г. N 819 Правила дополнены пунктом 3.3

ГАРАНТ:

Положения пункта 3.3 не применяются при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

3.3. Финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта, составляется по форме, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, и представляет собой описание экономического эффекта от реализации нормативного правового акта, основывается на содержащихся в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта финансовом, экономическом и (или) статистическом анализе текущей ситуации по решениям, предлагаемым к принятию проектом нормативного правового акта, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений, содержит оценку влияния (в том числе косвенного) реализации проекта нормативного правового акта на доходы и расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, юридических и физических лиц, а также в зависимости от содержания нормативного правового акта включает расчеты в денежном выражении (тыс. рублей):

а) расходов соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в связи с реализацией нормативного правового акта, прекращением (отменой) действия других нормативных правовых актов с установлением объема финансового обеспечения, в том числе:

бюджетных ассигнований с указанием направлений расходов (с их обоснованием) на реализацию решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта, сведений об источниках финансового обеспечения в текущем финансовом году, в очередном финансовом году и плановом периоде, а также за пределами планового периода в случае, если срок реализации решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта, выходит за пределы планового периода;

дополнительных расходов соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на реализацию решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта, с указанием источников их финансового обеспечения;

б) финансового обеспечения расходов из иных источников;

в) расходов юридических и физических лиц по исполнению решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта (при реализации нормативного правового акта, прекращении (отмене) его действия);

г) доходов соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в случае, если решения, предлагаемые к принятию проектом нормативного правового акта, повлекут сокращение (увеличение) доходов (расходов) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

д) увеличения (уменьшения) поступлений налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации;

е) увеличения (уменьшения) доходов физических лиц при реализации решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта (рассчитывается суммарно и в виде денежной суммы, процента роста (снижения) к среднему доходу);

ж) дополнительных доходов юридических и физических лиц, выраженных в снижении налогового бремени в связи с реализацией решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта.

Информация об изменениях:

Пункт 4 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

4. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

Абзац третий утратил силу с 1 января 2009 г.

Информация об изменениях:

Абзац утратил силу с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. N 1334 в пункт 4.1 внесены изменения, вступающие в силу с 15 апреля 2013 г.

ГАРАНТ:

Положения пункта 4.1 не применяются при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

4.1. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. N 72 в пункт 5 внесены изменения

5. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Информация об изменениях:

Пункт 6 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

6. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

В нормативном правовом акте дается вступительная часть — преамбула для разъяснения оснований, целей и мотивов принятия нормативного правового акта. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты.

Абзацы 6 — 7 утратили силу с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

Информация об изменениях:

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Информация об изменениях:

Пункт 7 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

7. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу совместно или по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Нормативные правовые акты, изданные по согласованию с несколькими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу (не подлежащими применению) по согласованию с теми федеральными органами исполнительной власти, интересы которых затрагивают такие изменения или признание утратившими силу (не подлежащими применению).

Положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

Федеральным органом исполнительной власти может быть издан нормативный правовой акт о приостановлении действия (неприменении) нормативного правового акта или его отдельных положений с указанием срока, на который осуществляется такое приостановление (устанавливается неприменение).

Информация об изменениях:

Пункт 7.1 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

7.1. Нормативный правовой акт реорганизованного (преобразованного) федерального органа исполнительной власти, функции по осуществлению нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности которого переданы нескольким федеральным органам исполнительной власти, изменяется или признается утратившим силу нормативным правовым актом, издаваемым совместно этими федеральными органами исполнительной власти, за исключением случаев, когда компетенция этих органов по изданию указанного нормативного правового акта определена в федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации.

В случае передачи полномочий по осуществлению нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти одному федеральному органу исполнительной власти федеральный орган исполнительной власти, которому переданы указанные полномочия, утверждает новый нормативный правовой акт в пределах таких полномочий и признает нормативный правовой акт реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти не подлежащим применению, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти федеральным органом исполнительной власти, которому переданы указанные полномочия.

В случае передачи полномочий по осуществлению нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности федерального органа исполнительной власти без его реорганизации (преобразования), упразднения другому (другим) федеральному органу исполнительной власти одновременно с утверждением федеральным органом исполнительной власти, которому переданы указанные полномочия, в пределах таких полномочий нового нормативного правового акта федеральный орган исполнительной власти, полномочия по осуществлению нормативно-правового регулирования которого переданы, признает утратившим силу ранее изданный им в пределах таких полномочий нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт переименованного федерального органа исполнительной власти изменяется или признается утратившим силу нормативным правовым актом, издаваемым этим федеральным органом исполнительной власти.

Информация об изменениях:

Пункт 8 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

ГАРАНТ:

Положения пункта 8 не применяются при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, за исключением случаев, указанных в решениях

8. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений в ранее изданные нормативные правовые акты, в том числе изменения названия, предмета правового регулирования, оснований его издания, или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. N 890 в пункт 9 внесены изменения, вступающие в силу с 1 марта 2013 г.

9. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, — с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

ГАРАНТ:

О порядке применения абзаца второго пункта 9 настоящих Правил см. письмо Минюста РФ от 25 декабря 1997 г. N 07-02-2348-97

Абзацы третий — шестой утратили силу.

Информация об изменениях:

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

II. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

ГАРАНТ:

Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 введена государственная регистрация актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования

Информация об изменениях:

Пункт 10 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

10. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, которые в том числе:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

б) устанавливают правовой статус организаций (типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также об организациях, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции);

в) обязательны для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не подведомственных федеральным органам исполнительной власти, совместно издавшим нормативный правовой акт.

Информация об изменениях:

Пункт 11 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

11. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

ГАРАНТ:

Согласно Правилам государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, а также изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. N 1238, государственная регистрация условий эмиссии и обращения, а также изменений в условия эмиссии и обращения, осуществляется Министерством финансов РФ

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

правовую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, включающую в себя в том числе проверку:

наличия компетенции на издание нормативного правового акта;

проведения в отношении проекта нормативного правового акта обязательных процедур, предусмотренных настоящими Правилами, и документов (в том числе заключений, протоколов), подтверждающих проведение указанных обязательных процедур;

положений нормативного правового акта на предмет соответствия нормам актов законодательства Российской Федерации;

наличия в нормативном правовом акте обязательных требований (с учетом позиции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере установления и оценки применения обязательных требований);

наличия нормативных правовых актов органа, представившего нормативный правовой акт на государственную регистрацию, регулирующих сходные отношения или имеющих идентичные названия, а также актов других органов, которые должны быть признаны утратившими силу (не подлежащими применению) одновременно с вступлением в силу представленного на государственную регистрацию нормативного правового акта;

соблюдения разработчиком нормативного правового акта иных требований, содержащихся в настоящих Правилах;

антикоррупционную экспертизу этого акта;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Министерство юстиции Российской Федерации не осуществляет проверку соответствия редакции нормативного правового акта, направленного на государственную регистрацию, редакции проекта нормативного правового акта, согласованного в соответствии с пунктом 3 настоящих Правил.

При представлении на государственную регистрацию нормативных правовых актов о внесении изменений в зарегистрированные нормативные правовые акты Министерством юстиции Российской Федерации также осуществляется проведение правовой и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов, в которые вносятся изменения.

Информация об изменениях:

Пункт 12 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

12. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, содержащие в том числе сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и одна копия). Нормативные правовые акты представляются на государственную регистрацию с сопроводительным письмом, подписанным руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти. Административные регламенты, которые разрабатываются в реестре услуг, направляются в Министерство юстиции Российской Федерации в реестре услуг.

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту (за исключением случаев разработки нормативных правовых актов об утверждении административных регламентов в реестре услуг) прилагается справка, содержащая:

основания, цели и мотивы издания нормативного правового акта и (или) внесения в него изменений;

сведения о результатах изучения вопросов, указанных в абзаце первом пункта 5 настоящих Правил;

сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о наличии или отсутствии в акте обязательных требований, соответствующих виде государственного контроля (надзора), муниципального контроля, виде разрешительной деятельности и предполагаемая ответственность за их нарушение или последствия несоблюдения;

сведения о согласовании нормативного правового акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование требуется в соответствии с пунктом 3 настоящих Правил (с приложением копий писем в случае, если согласование осуществлялось письмами), или сведения о получении проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти или другим государственным органом (дата поступления и входящий номер) в случае несогласования нормативного правового акта в сроки, предусмотренные пунктом 3 настоящих Правил;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

сведения о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копии заключения либо об отсутствии оснований для направления проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия;

сведения о раскрытии федеральным органом исполнительной власти информации о разработке нормативного правового акта в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851;

сведения о предварительном обсуждении на заседаниях общественного совета при федеральном органе исполнительной власти с приложением копии заключения соответствующего общественного совета или об отсутствии основания для проведения такого обсуждения;

сведения о результатах проведения педагогической экспертизы нормативного правового акта (в случае ее проведения);

сведения о проведении согласительного совещания в случае наличия разногласий по проекту нормативного правового акта, выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, по результатам которого разногласия были урегулированы, с приложением копии протокола согласительного совещания;

сведения о результатах обязательной метрологической экспертизы требований к измерениям, стандартным образцам и средствам измерений, содержащихся в проектах нормативных правовых актов Российской Федерации;

сведения о результатах экспертизы, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации, и о проведении согласительного совещания в случае наличия разногласий по проекту нормативного правового акта (с приложением оригинала протокола согласительного совещания и оригинала заключения);

сведения о том, что расходные обязательства публично-правовых образований, возникшие на основании нормативного правового акта, будут исполняться в пределах соответствующих бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, и их увеличение не потребуется, либо сведения о наличии заключения Министерства финансов Российской Федерации, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений, с приложением копии такого заключения.

В случае, установленном абзацем шестнадцатым пункта 3 настоящих Правил, к нормативному правовому акту прилагается решение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, содержащие положения, которыми устанавливаются, изменяются или признаются утратившими силу обязательные требования в соответствии с Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», направляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением протокола заседания рабочей группы в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти при подкомиссии Правительственной комиссии по проведению административной реформы (при наличии рабочей группы) или протокола заседания указанной подкомиссии или Правительственной комиссии по проведению административной реформы, на котором рассматривался проект соответствующего нормативного правового акта, за исключением нормативных правовых актов в области регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений, одобренных Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений.

Нормативные правовые акты, на проекты которых дано заключение об оценке регулирующего воздействия, содержащее вывод о наличии в проекте акта положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, направляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением протокола заседания Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации и (или) ее президиума (штаба), на котором рассматривался проект соответствующего нормативного правового акта.

В случае направления на государственную регистрацию нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, к нормативному правовому акту прилагаются копии протоколов согласительных совещаний (в том числе не подписанных в установленный срок руководителем (заместителем руководителя) согласующего федерального органа исполнительной власти, с которым имеются неурегулированные разногласия) с приложением позиции, содержащей замечания, и представлением сведений о получении протокола федеральным органом исполнительной власти, замечания которого не учтены (даты поступления и входящего номера), и уведомления о направлении акта на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, направленного в федеральный орган исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний (руководителем (заместителем руководителя) которого не подписан протокол согласительного совещания).

В случае внесения изменений в нормативный правовой акт к справке прилагается сравнительная таблица положений нормативного правового акта в действующей редакции и в редакции предлагаемых изменений, а также обоснование предлагаемых изменений.

Прилагаемая к нормативному правовому акту справка, созданная на бумажном носителе, должна быть подписана собственноручно руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего этот акт, а созданная в форме электронного документа, — указанным должностным лицом с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

На обороте каждого листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе, руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти проставляется собственноручная виза. Нормативный правовой акт, созданный в форме электронного документа, руководитель юридической службы федерального органа исполнительной власти визирует с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Информация об изменениях:

Пункт 13 изменен с 1 декабря 2021 г. — Постановление Правительства России от 20 июля 2021 г. N 1228

13. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта.

В случае необходимости срок государственной регистрации нормативного правового акта может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации до 40 рабочих дней.

Государственная регистрация административных регламентов, которые разрабатываются в реестре услуг, осуществляется в срок до 15 рабочих дней с даты получения административного регламента. В случае необходимости срок государственной регистрации административного регламента может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации до 20 рабочих дней.

ГАРАНТ:

Государственная регистрация нормативных правовых актов, подготовленных во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации или Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, осуществляется Министерством юстиции РФ в течение 5 рабочих дней, если иное не установлено решением

Информация об изменениях:

Пункт 14 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

14. В государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 274 в пункт 15 внесены изменения

15. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа.

В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае если федеральный орган исполнительной власти, в регистрации нормативного правового акта которого было отказано в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, не согласен с заключением Министерства юстиции Российской Федерации, этот федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством юстиции Российской Федерации совещание в течение 10 дней со дня получения отказа. По результатам совещания в случае неурегулирования разногласий по оценке указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший нормативный правовой акт, оформляет протокол, который подписывается Министром юстиции Российской Федерации и руководителем этого федерального органа исполнительной власти либо по указанию руководителей федеральных органов исполнительной власти их заместителями.

Руководитель федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт, направляет в течение 10 дней со дня проведения совещания протокол этого совещания с приложением указанного акта и изложением своей позиции по этому вопросу в Правительство Российской Федерации для рассмотрения.

Указанные материалы рассматриваются в течение 1 месяца Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) с участием Министра юстиции Российской Федерации и руководителя федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт (лиц, исполняющих их обязанности). По решению Председателя Правительства Российской Федерации материалы могут быть рассмотрены на заседании Правительства Российской Федерации.

В случае принятия решения об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов этот акт подлежит в течение 5 дней со дня принятия такого решения повторному представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном настоящими Правилами.

В случае принятия решения о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший акт, издает в течение 5 дней соответствующий документ о его отмене.

Информация об изменениях:

Пункт 16 изменен с 26 февраля 2023 г. — Постановление Правительства России от 14 февраля 2023 г. N 218

16. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без государственной регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или настоящие Правила.

В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или настоящих Правил нарушения должны быть устранены, а акт — повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.

Нормативный правовой акт не может быть представлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации более 3 раз.

В случае выявления по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз несоответствия нормативного правового акта, в который вносятся изменения, законодательству Российской Федерации (наличия коррупциогенных факторов) Министерство юстиции Российской Федерации направляет в федеральный орган исполнительной власти обязательное для исполнения представление о приведении нормативного правового акта, в который вносится изменение, в соответствие с законодательством Российской Федерации в течение 4 месяцев со дня получения такого представления.

Информация об изменениях:

Пункт 17 изменен с 7 декабря 2020 г. — Постановление Правительства России от 3 декабря 2020 г. N 2006

17. Подлинник нормативного правового акта в течение 5 рабочих дней после дня государственной регистрации выдается представителю федерального органа исполнительной власти, направившего нормативный правовой акт на государственную регистрацию. В случае неполучения подлинника нормативного правового акта Министерство юстиции Российской Федерации направляет нормативный правовой акт в федеральный орган исполнительной власти, представивший его на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Министерство юстиции Российской Федерации в течение 5 дней после государственной регистрации нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, направляет их электронные копии (электронные образы) в федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты» и в Федеральную службу охраны Российской Федерации.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату его государственной регистрации является обязательным.

Нормативный правовой акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (Порядок вступления нормативного правового акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим его.

Информация об изменениях:

Пункт 18 изменен с 30 сентября 2019 г. — Постановление Правительства России от 14 сентября 2019 г. N 1200

18. Изменения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами.

19. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Теория и практика правовой работы в коммерческих организациях Текст научной статьи по специальности «Право»

В статье рассматриваются актуальные вопросы правовой работы в сфере экономики и роль юристов в осуществлении этой работы в советский период и современной России, формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности юридической службы и улучшению практики ее работы в условиях инновационного развития экономики.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Theory and practice of legal work in commercial entities

The article deals with current issues of legal work in the field of economy and the role of lawyers in carrying out this work in the Soviet period and modern Russia, formulate proposals to improve legal regulation of legal services and improve the practices of its operation in terms of innovation development of economy.

Текст научной работы на тему «Теория и практика правовой работы в коммерческих организациях»

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 2

ПРАВО И ЭКОНОМИКА

В.А. Северин, профессор кафедры коммерческого права и основ правоведения МГУ, доктор юридических наук *

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОВОЙ РАБОТЫ В КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

В статье1 рассматриваются актуальные вопросы правовой работы в сфере экономики и роль юристов в осуществлении этой работы в советский период и современной России, формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности юридической службы и улучшению практики ее работы в условиях инновационного развития экономики.

Ключевые слова: правовая работа; коммерческая организация; правовые средства; юридическая служба.

Keywords: legal work; commercial organization; legal means; legal service.

В современный период правовая работа является важнейшим направлением деятельности коммерческих организаций, содействующей формированию инновационных рыночных отношений. Правовая работа в коммерческих организациях (далее — организации) выполняет в рыночной экономике две важнейшие функции — способствует получению прибыли в гражданском обороте с соблюдением принципа законности и обеспечивает защиту экономических интересов организации путем применения правовых средств.

Отсутствие в теории и практике должного внимания к проблемам правовой работы в сфере экономики и функционирования юридической службы приводит к неполному использованию потенциала правовых средств, к снижению уровня хозяйственной деятельности и в целом препятствует укреплению законности и становлению России как правового государства.

В советский период были разработаны научные и методические основы правовой работы в народном хозяйстве, что позволяло упорядочить работу юридических служб государственных предприятий. В

1 Настоящая статья подготовлена при информационной поддержке компании « КонсультантПлюс».

рыночных условиях хозяйствования организации оказались не подготовленными к новым условиям правового обеспечения их деятельности. Имеются многочисленные публикации, посвященные организации правовой работы и деятельности юридических служб, но отсутствуют необходимые методики осуществления этой работы в различных сферах экономики. Многие хозяйствующие субъекты испытывают трудности в осуществлении правовой работы и формировании юридической службы. Рекомендации, содержащейся в литературе, носят порой общий характер и прямо не относятся к регулированию отношений, возникающих при осуществлении правовой работы в организациях.

Сущность правовой работы в хозяйственной деятельности. Понятие правовой работы в сфере экономики. Правовое регулирование общественных отношений в рыночной экономике представляет собой единый и непрерывный цикл, начальной стадией которого является выработка и издание нормативных правовых актов (процесс правотворчества), «юридическое упорядочение при посредстве договора взаимосвязанных действий контрагентов. путем формулирования ими условий договора»2 (заключение договора как ненормативного правового средства), а на завершающей стадии — организация исполнения законов (реализация норм права) и выполнение условий договора (исполнение обязательств).

Основными субъектами, осуществляющими правоорганизующую деятельность в рыночной экономике, выступают коммерческие организации3. В литературе данное направление их деятельности принято называть «правовой работой». Термин «правовая работа» был введен в хозяйственный оборот на государственном уровне в 70-е гг. ХХ в. после принятия постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.12.1970 г. № 1025 «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве»4. В названном акте были определены направления правовой работы, хотя не раскрывалось само понятие этой работы, что, по мнению Б.И. Пугинского5, «породило множественность трактовок этого понятия» как в советский период, так и в формирующейся рыночной экономике России.

По мнению большинства ученых-правоведов советского периода, правовая работа являлась органической частью правового регулирования общественным производством. Причем одни авторы считали, что это деятельность юридических служб, другие — что это деятельность по подготовке и принятию правовых актов, регулирующих работу органов управления и юридических лиц, третьи — что это ис-

2 Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. М., 2008. С. 202.

3 Правовое положение коммерческой организации. М., 2001. С.14—46.

4 СП СССР. 1971. № 1. Ст. 1.

5 См.: Пугинский Б.И., Неверов О.Г. Правовая работа: Учебник. М.: 2004. С. 12.

пользование правовых средств для достижения хозяйственных резуль-татов6. По мнению Б.И. Минца, правовую работу следует рассматривать как деятельность по формированию и реализации правовых актов, направленную на обеспечение прав и законных интересов предприя-тия7, организации исполнения правовых актов, а также подготовке и принятию локальных актов. И.Е. Замойский добавляет к перечисленным направлениям «деятельность субъектов, направленную на повышение эффективности производства при строгом соблюдении закон-ности»8.

Важнейшим направлением правовой работы в советский период считалось обеспечение хоздоговорных отношений. По мнению С.С. Алексеева9, В.М. Манохина10, И.Е. Замойского11 и других авторов, правовая работа в процессе заключения и исполнения хозяйственных договоров определялась ими как часть правового регулирования деятельности органов управления и предприятий, включающей три компонента. Во-первых, это правотворческая работа, которая осуществляется в силу необходимости нормативного регулирования хозяйственно-договорных отношений. Во-вторых, это реализация правовых актов, воплощенных в конкретную правовую форму — договор. В-третьих, это контроль за обеспечением законности в процессе заключения и исполнения соглашения между хозяйствующими субъектами.

В современный период перехода к рыночной экономике существенно изменились приоритеты правовой работы. Сегодня она рассматривается не как функция государственных органов власти и органов местного самоуправления, а как важнейшее направление деятельности хозяйствующих субъектов. Поэтому современные авторы иначе раскрывают суть правовой работы. В целом можно согласиться с мнением А. Сазонова, который рассматривает правовую работу как деятельность по формированию и реализации правовых средств, обеспечивающих решение экономических и социальных задач12, стоящих

6 См., напр.: Мамутов В.К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности. Киев, 1982. С. 4; Теоретические проблемы хозяйственного права. М., 1975. С. 35—38; Беспалов А.А. Виды правовой работы в процессе заключения и исполнения договоров. М., 1985. С. 4—53; и др.

7 См.: Минц Б.И. Организация правовой работы на предприятии: Учебное пособие. Свердловск, 1983. С. 3.

8 Замойский И.Е. Эффективность хозяйственно-правовой работы. Донецк, 1980.

9 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. гос. право. 1987. № 11.

10 См.: Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970. С. 48-125.

11 См.: Замойский И.Е. Указ. соч. С. 56-87.

12 См.: Сазонов А. Проблемы организации правовой работы на предприятии // Бизнес, Менеджмент, Право. 2002. № 1. С. 30.

перед предприятиями. К этому следует добавить, что функцию правового обеспечения деятельности организации осуществляет не только юридическая служба, а все структурные подразделения13. В литературе правильно отмечается, что «правовая работа на предприятии не может быть сведена только к деятельности юридической службы и не исчерпывается выполняемыми ею функциями. Если для всех функциональных служб предприятия правовая работа — лишь часть их деятельности, то для юридической службы правовая работа — суть всей ее деятельности»14. Этот вывод важен для определения руководителем организации функций и структуры юридической службы в рыночной экономике.

Системный подход к определению сущности «правовой работы» в рыночных условиях сформулировал Б.И. Пугинский, который называет два подхода к решению проблемы. Первый подход заключается в том, что многие авторы достаточно узко понимают этот термин и сводят многогранную правовую работу только к деятельности юридической службы, а второй подход позволяет определить «правовую работу» не только как деятельность юридической службы, но и как деятельность должностных лиц функциональных подразделений15. Соглашаясь с мнением Б.И. Путинского о сущности правовой работы, нужно добавить, что второй подход позволяет шире увидеть суть проблемы, поскольку организация фактически вынуждена заниматься правовой работой и при отсутствии штатного юриста — это во-первых. Во-вторых, суть правовой работы состоит не только в исполнении нормативных предписаний закона и соблюдении запретов, относящейся к деятельности организаций, но и в активном применении правовых средств для решения предпринимателями своих хозяйственных задач. Это, пожалуй, главное, чем должны заниматься сегодня юристы.

Объектами правовой работы в организациях являются отношения, связанные с решением задач по предупреждению правонарушений в процессе визирования документов правового характера, защите прав и законных интересов при подготовке и заключению договоров, предъявлению претензий и исков и др. В этой работе участвуют все подразделениями с учетом их правового статуса, однако особая роль принадлежит юридической службе, деятельность которой носит пра-воорганизующий характер.

Таким образом, правовая работа в сфере экономики — это деятельность коммерческой организации и ее подразделений, включая юридическую службу, направленная на достижение экономических целей получения прибыли с использованием правовых средств при

13 См.: АнохинВ.С. Правовая работа в народном хозяйстве в новых экономических условиях. Воронеж, 1991.С. 8.

14 Айзин С.М., Тихомиров М.Ю. Юридическая служба на предприятии: настольная книга юрисконсульта. М., 2001. С. 4; и др.

15 См.: Пугинский Б. И., Неверов О. Г. Правовая работа: Учебник. М., 2004. С. 12.

соблюдении принципа законности, а в более широком понимании — это деятельность не только коммерческой организации, но правотворческая и правоприменительная деятельность государственных и местных органов власти, суда по реализации правовых норм и способов защиты гражданских прав.

Роль юридической службы в осуществлении правовой работы исторически определялась в зависимости от политического и экономического устройства российского государства. Так, в дореволюционной России юрисконсульты были в штате ряда министерств, но круг решаемых ими задач был ограничен. Хотя уже тогда к ним предъявлялись высокие профессиональные требования и наличие юридического образования. В основном они выполняли работу, связанную с консультированием по правовым вопросам, возникавшим в деятельности министерства или учреждения и осуществлением представительских функций в судах в качестве поверенных казны16.

В период плановой экономики правовая работа имела определенную специфику. Это объясняется существованием системы хозяйствования, основанной на административно-приказных методах управления. В экономике преобладали жесткие централизованные начала, повсеместно на основании норм государственного плана заключались хозяйственные договоры, содержание которых определялось не волей и интересами участников, а специально уполномоченными государственными органами хозяйственного управления. Именно они решали: кто, с кем и на каких условиях будет заключать договор17.

Для участия в экономическом обороте были созданы «хозор-ганы» — хозяйственные организации государства, находившиеся под его полным контролем и лишенные собственных имущественных интересов18. Предприятиям ничего не надо было согласовывать, все основные параметры их хозяйственной деятельности спускались им сверху в различных приказах, нарядах, плановых заданиях и т. п. Роль юриста на предприятии сводилась к содействию реализации полученных указаний путем правильного применения норм административно-хозяйственного права. Главным для юриста было умение подчиняться и контролировать исполнение, которое было предписано сверху вышестоящим органом19.

В первые годы советской власти роль юридической службы в обслуживании хозяйственного механизма нового уклада экономики высоко оценивалась правительством. В частности, декретом СНК РСФСР от 27 июня 1918 г. «Об оплате труда служащих и рабочих со-

16 Правовая работа на промышленном предприятии. М., 1972. С. 23-59.

17 См.: Шор Л.М. Юридическая служба в промышленности, ее влияние на экономику и укрепление законности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М. 1965. С. 5-8.

18 Гражданское право:Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1998. Т. 1. С. 17.

19 См.: Акчурин Р. Юрисконсульт: прошлое, настоящее, будущее // Хозяйство и право. 1991. № 11. С. 81.

ветских учреждений» юрисконсульты были отнесены к первой, наиболее высокооплачиваемой группе «как ответственные работники со специальным знанием»20. В последующий период огосударствления экономики правовой статус юрисконсульта в структуре организации был значительно снижен. Его роль сводилась в основном «к содействию реализации промфинплана своего учреждения или предприятия путем правильного применения норм административно-хозяйственного права и всемерного укрепления договорной дисциплины»21. Вместе с тем развитие и регулирование экономики объективно требовали сохранения профессии юрисконсульта, хотя направления правовой работы претерпели в анализируемый период существенные изменения.

Если говорить о законодательной базе, то первым актом, определившим направления правовой работы и правовой статус юридической службы, было Положение о юрисконсультах госпредприятий, подведомственных ВСНХ СССР22. Основные функции юрисконсультов ограничивались консультационной работой и ведением дел в судебных, административных и общественных учреждениях. В дальнейшем обязанности юрисконсультов были расширены, их положение в организации постепенно укреплялось, а значение при принятии управленческих решений повышалось. Так, постановлением СНК РСФСР от 30 марта 1927 года «О юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и надзоре за их деятельностью» на юрисконсультов возлагалось решение широкого спектра правовых вопросов.

Основными обязанностями юрисконсульта, определенными данным правовым актом, были консультационная работа, участие в подготовке документов правового характера, представительство в различных государственных и общественных органах. В связи с введением в 30-е гг. XX в. отраслевой системы управления народным хозяйством функции методического и частично организационного руководства юрисконсультами стали осуществлять отраслевые органы управления. В последующем государственными органами были приняты отраслевые положения о юрисконсультах.

В начале 70-х гг. учеными-правоведами активно ведутся исследования в области организации эффективности правовой работы и юридической службы на предприятии, а также возможного использования гражданско-правовых средств в условиях плановой экономики. При этом исследователи неизбежно сталкивались и до сих пор сталкиваются с проблемами определения понятий «правовая работа»

20 СУ РСФСР. 1918. № 45. С. 567.

21 БСЭ. М., 1931. Т. 65. С. 263.

22 Приказ ВСНХ от 27 июня 1925 года № 955 // Бюл. финансового и хозяйственного законодательства. 1925. № 6. С. 18.

и «правовые средства» в хозяйственной деятельности. Следует отметить, что термин «правовые средства» был введен в научный оборот учеными-юристами еще в дореволюционный период23. Проблема содержательной интерпретации правовых средств как научной категории относится к числу наиболее актуальных и «вечных» объектов исследования юридической науки. Общетеоретическим и гражданско-правовым проблемам правовых средств посвящено большое количество работ24. Одной из первых работ, в которой рассматриваются проблемы использования гражданско-правовых средств в сфере экономики, была монография Б.И. Пугинского «Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях» (М., 1984). Несмотря на то что со времени ее издания минуло более четверти века, многие содержащиеся в ней выводы сохраняют актуальность и сегодня, в период становления рыночной экономики в России и отличаются масштабом анализируемых гражданско-правовых проблем25. Существенный вклад в развитие теории использования правовых средств внесли последующие работы отечественных ученых26.

Проблемы правовой работы в рассматриваемый период были глубоко проанализированы в работах Л.М. Шора, Б.И. Пугинского, И.Е. Замойского и других авторов. Исследования велись в рамках определения правового статуса юрисконсульта, которые были закреплены в Примерном положении о юридическом (договорно-юри-дическом) отделе, главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте предприятия, учреждения, организации, утвержденным постановле-

23 См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912; ПетражицкийЛ.И. Введение в изучение права и нравственности. Основы эмоциональной психологии. Спб., 1908; Жижиленко А.А. Наказание, его понятие и отличие от других правоохранительных средств. Спб., 1898; Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. Спб., 1881; и др.

24 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Он же. Проблемы теории права. Свердловск, 1972; Быков А.Г. План и хозяйственный договор. М., 1975; Знаменский Г.Л. Совершенствование хозяйственного законодательства: цель и средства. Киев, 1980; Замойский И.Е. Эффективность хозяйственно-правовой работы. Киев, 1982; Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Сов. гос. право. 1970. № 10; Пугинский Б.И. Актуальные проблемы теории правовых средств // XXVI съезд КПСС и правовые вопросы совершенствования хозяйственного механизма. М., 1982. С. 60-64; Халфина Р.О. Правовое регулирование поставки продукции в народном хозяйстве. М., 1963; Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972; и др.

25 См.: Пугинский Б.И. Основные проблемы теории гражданскоправовых средств: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1985.

26 См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. гос. право. 1987. № 11; Он же. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999; Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М.,1992; ИсаковВ.Б. Механизм правового регулирования //Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987; Малько А.В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2; Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988; Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4; и др.

нием Совета министров РСФСР от 29 марта 1963 г. № 38627. В последующем эти принципы были уточнены в «Общем положении о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения» (далее — Общее положение), утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 46728. Содержание данного правового акта, как отмечается большинством ученых, сегодня не отвечает потребностям практики с учетом перехода страны к рыночной экономике, поскольку в нем не учтены частные интересы коммерческих структур.

В советской юридической литературе господствующим было мнение о том, что деятельность юридической службы предприятия сводится исключительно к выполнению двух функций — консультированию по вопросам права и судебному представительству29. Первая функция заключается в обязанности направлять работу организации по руслу социалистической законности и обеспечивать правомерные условия ее деятельности как целого, так и отдельных ее частей. Вторая функция состояла в обязанности судебного представительства от имени организации в различных судебных учреждениях. Решение этих вопросов было под силу только работникам, имевшим юридическое образование и необходимый опыт представительства интересов предприятия в судебных органах.

По мнению ученых-юристов, консультационная роль юридического отдела в советский период являлась более важной, поскольку отражала общий характер государственной экономики и оказывала, таким образом, влияние на всю хозяйственную деятельность предприятия. Правовые действия юридической службы носили совещательный характер, и в этом качестве они вполне устраивали руководство предприятия.

Содержание научных трудов по данной тематике в советский период было посвящено в основном организации правовой работы в промышленности и других отраслях народного хозяйства. Одной из первых была работа «Юридическое обслуживание колхозов и совхозов»30. Основное внимание в книге уделяется определению роли юридической службы в устранении противоречий планирования колхозного и совхозного производства и защите законных прав сельскохозяйственных объединений при продаже продукции государству. С организационной точки зрения деятельность юридической службы в сельском хозяйстве

27 СП РСФСР. 1963. № 7. С. 44.

28 СП СССР. 1972. № 13. С. 70.

29 См.: Гавриленко Л., Голубова С. Организация юридической работы учреждений. Опыт руководства для юрисконсультов и юристов-практиков. М., 1927. С. 5—21.

30 См.: Годес А.Б., Давыдов А.В., Каландадзе А.М. Юридическое обслуживание колхозов и совхозов. М., 1969.

имела свою специфику, обусловленную социально-экономической природой колхозного строя31. Большинство сельскохозяйственных объединений не имели своего юриста в штате и пользовались услугами коллегий адвокатов, заключая с ними договоры на юридическое обслуживание. Таким образом, юрисконсульты межхозяйственных юридических групп обслуживали несколько хозяйств и не состояли в их штате, что являлось основной формой правового обслуживания колхозов и совхозов.

Нужно отметить, что направления деятельности юристов в сельской местности были традиционными и особо не отличались от аналогичной деятельности в промышленности. Юридическая служба считалась организатором и исполнителем правовой работы, которая велась всеми подразделениями организации. В последующий период начиная с 80-х гг. от юристов, обслуживавших сельское хозяйство, начали требовать знание сельскохозяйственного законодательства (колхозного права), что было продиктовано необходимостью правового обеспечения Продовольственной программы СССР32.

Одним из значимых исследований, посвященных правовой работе, является монография Л.М. Шора «Организация юридической службы на предприятии и в совнархозе»33. В числе важнейших задач правовой работы, организатором которой является юридическая служба, автор выделяет всемерное укрепление социалистической законности в работе хозяйственных организаций, активное содействие улучшению хозяйственно-финансовой деятельности, укрепление хозяйственного расчета и договорной дисциплины, оказание юридической помощи работникам организации. В книге обращается внимание на повышение профессиональных требований к юристам, которые должны обладать глубокими знаниями в юриспруденции, уметь проводить анализ хозяйственно-финансовой деятельности предприятия, знать организацию производственного процесса. Эти требования актуальны и сегодня, когда юрист, обслуживающий хозяйствующий субъект, должен знать специфику его хозяйственной деятельности, в противном случае он не сможет эффективно осуществлять правовое обеспечение.

К числу основных функций юридической службы Л.М. Шор относит: обеспечение законности издаваемых на предприятии актов, участие в разработке и реализации мероприятий по укреплению договорной и финансовой дисциплины, защиту законных интересов предприятия в суде. Кроме того, обязанностями юрисконсульта являются сбор и анализ данных по фактам нарушения уголовного законодательства на пред-

31 См.: Зайц Н.Ф. Юридическое обслуживание колхозов и межколхозных организаций. М., 1977. С. 4-26.

32 См.: Раянов Ф.М. Правовая работа в сельском хозяйстве. Уфа, 1986.

33 См.: Шор Л.М. Организация юридической службы на предприятии и в совнархозе. М., 1960. С. 5-18.

приятии, принятие мер к уменьшению дебиторской задолженности, пропаганда законодательства среди работников предприятия.

По мнению Л.М. Шора, юридическая служба должна, во-первых, быть внесена в структуру предприятия с указанием ее подчиненности, при этом оставаясь самостоятельной, поскольку она выполняет контрольную функцию по отношению к другим подразделениям, проверяет и обеспечивает соблюдение законности во всех сферах деятельности предприятия. В принципе она всегда (или почти всегда) подчинена непосредственно первому руководителю предприятия. Для юриста важно иметь гарантии при увольнении, поскольку у него неизбежны конфликты с руководством в связи с его деятельностью. Во-вторых, был поставлен важный вопрос о целесообразности использования услуг коллегий адвокатов вместо создания штатного юридического отдела либо наряду с его функционированием. По мнению автора, адвокат никак не связан с предприятием и коллективом, он не несет дисциплинарной ответственности перед предприятием за результаты своей деятельности, весьма эпизодично посещает предприятие, находящееся на его абонентском обслуживании.

Л.М. Шор предложил варианты решения вопроса об эффективности содержания в штате предприятия юриста, а именно: 1) один юрист обслуживает несколько предприятий, находясь в штате только одного предприятия; 2) юрист входит в штат небольшого предприятия, но из-за невысокой загруженности по основному виду деятельности он выполняет дополнительные функции. Нужно отметить, что большинство предложений Л.М. Шора были внедрены в практику работы юридических отделов (бюро), взяты на вооружение не одним поколением юристов, и не потеряли своей актуальности использования в рыночной экономике.

В анализируемый период некоторые авторы34 отмечали важность участия юридической службы в управленческой деятельности и различие между функциями юрисконсульта и правовой работой, выполняемой работниками аппарата управления. В современный период достаточно участков правовой работы, где раздельно или сообща действуют юристы и работники аппарата управления. Речь идет о договорной и претензионно-исковой работе, подготовке и визировании документов и др. Вопросы участия юристов в правовом обеспечении управленческой работы, когда соответствующие обязанности возложены на работников аппарата управления, и в новое время требуют разграничения с увязкой их в должностных инструкциях.

Выделение правовой работы в самостоятельное направление со временем потребовало определения единого руководства этой работой.

34 См., напр.Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М, 1975. С. 133-134. МартемьяноваА.М. Работа юридической службы по укреплению социалистической законности на предприятии. Свердловск, 1979. С. 7-12.

Решение этой задачи35 было под силу лишь специалистам юридических служб. Их деятельность отличалась большим многообразием. Они занимались регулированием отношений внутри предприятия, разработкой положений о подразделениях, о претензионно-исковой и договорной работе, что позволило юристам выдвинуться на передний край правовой работы. В современных условиях юристы успешно выполняют эту роль, ведут не только консультационную, но и другую работу, связанную с применением правовых средств.

Интересным представляется вопрос о компетенции юридической службы в период плановой экономики. При определении правового положения юридической службы считалось, что она принимает участие в регулировании отношений внутри предприятия и обладает в этой связи определенным комплексом прав. Однако эти права не носят организационно-властного характера, поскольку служба не участвует самостоятельно в принятии управленческих решений, а действует в силу предоставленных ей полномочий. Взаимоотношения юридической службы и остальных подразделений также были лишены властного ха-рактера36. В рыночной экономике ситуация изменилась в сторону большей самостоятельности юридической службы, хотя при отсутствии прямого закона это не всегда находит отражение в корпоративных актах и сдерживает потенциальные возможности юриста.

Для современного понимания правовой работы имеют значение и другие научные труды советских ученых, посвященные данной проблематике. Многие из них носят характер практических пособий и раскрывают порядок ведения какой-либо отдельной области правовой работы. Например, книги Г.В. Астановского, В.Ф. Васильева «Правовая работа на железнодорожном транспорте»37 и Н.И. Воронина, И.Н. Раскова «Организация правовой работы в производственном объединении ГАЗ»38, в которых описаны организация и функционирование юридических служб системы министерства путей сообщения и крупного промышленного предприятия. Следует подчеркнуть методическую значимость этих работ не только для начинающих юрисконсультов, но и для руководителей юридических служб, поскольку в них показана специфика правового обслуживания отдельных отраслей экономики. Конечно, эти работы написаны в советский период и не

35 См.: ШорЛ.М. Организация юридической службы на предприятии и в совнархозе. М., 1964. С. 42-67; Организация хозяйственно-правовой работы на предприятии / Под ред. В.К. Мамутова, Ю.С. Цимермана. М., 1975. С. 11-12.

36 См.: Ефимочкин В.П. Проблемы юридической службы в народном хозяйстве // Сов. гос. право, 1976. № 8. С. 66; Зубова И.Л. Юридическая служба предприятия (объединения) в условиях радикальной экономической реформы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1989. С.10-16.

37 См.: Астановский Г.В., Васильев В.Ф. Правовая работа на железнодорожном транспорте. М., 1972. С.56-74.

38 См.: Воронин Н.И., Расков И.Н. Организация правовой работы в производственном объединении ГАЗ. М., 1981. С. 2356.

отражают особенности правовой работы в рыночных условиях, хотя многие подходы могут быть пригодны для организации правовой работы в коммерческих организациях.

Специфика правовой работы в условиях формирующейся в России рыночной экономики объясняется тем, что каждая организация выступает самостоятельным хозяйствующим субъектом (гл. 4 ГК РФ), который должен сам заботиться о защите своих экономических интересов. Причем юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случае и порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано хозяйствующим субъектом в суд. Совершенно изменились экономическая направленность деятельности организаций. Целью любой организации является извлечение прибыли, а не выполнение плановых заданий, установленных государством в лице хозяйственных органов.

В этих условиях важную роль в осуществлении правовой работы в организациях призвана играть юридическая служба, которая является не только ведущим исполнителем, но и организатором этой работы. Для выполнения функций организатора правовой работы недостаточно знать только законодательство, нужно обладать еще знаниями, необходимыми для практической реализации правовых норм в повседневной деятельности организации. Поскольку юристы обладают специальной подготовкой в этой области, на них возложена организующая роль в осуществлении правовой работы. Хотя это положение прямо не вытекает из норм действующего законодательства, однако многие организации закрепляют в корпоративных актах правовое положение юридических служб с указанием их главенствующей роли в осуществлении правовой работы.

В последнее время издан ряд работ, освещающих отдельные стороны деятельности юридических служб, их организационное построение, статус, порядок взаимодействия с другими подразделениями. Вместе с тем такие важные проблемы, как изменение роли юридической службы в рыночных условиях хозяйствования, ее правового положения и необходимости закрепления его в отдельном законе, в литературе практически не рассматривались, тогда как решение этих вопросов востребовано практикой.

Сегодня никто не станет отрицать влияние деятельности юридической службы на экономические результаты и финансовое положение организации в целом. Юридическая служба в процессе правового обеспечения создает такие условия, которые способствуют нормальному функционированию организации по получению прибыли. В литературе немало примеров того, что существует прямая зависимость улучшения предпринимательской деятельности от активной работы юридической службы39. Отмечаются большие возможности, которыми

39 Эффективный юридический департамент. М., 2007. С. 81-198; и др.

располагает юридическая служба для совершенствования предпринимательской деятельности. Повышение роли юриста, несомненно, связано с огромным числом правовых актов, нормы которых обязаны соблюдать организации в своей деятельности. При этом нужно учитывать громоздкость законодательства, обилие устаревших правовых наслоений, что порой способствует дезорганизации производства и сбыта товаров. Все это привело к тому, что с мнением юриста стали считаться и к нему стали относиться как к полноправному участнику производственного процесса.

По этому критерию можно утверждать, что юридическая служба должна быть выделена из разряда вспомогательных в число подразделений, решающих стратегические задачи, стоящие перед организацией. Конечно, отсутствие закона, определяющего права и полномочия юридической службы (юрисконсульта) коммерческой организации, затрудняет решение многих задач по использованию правовых средств, хотя, с другой стороны, эти пробелы в определенной степени восполняются нормами корпоративного права. Кроме того, нельзя не учитывать того факта, что роль юристов в организациях определяется их квалификацией и профессиональной подготовленностью, на что обоснованно обращается внимание в литературе.

Юридическая служба в процессе организации правовой работы использует различные правовые средства, способы защиты гражданских прав. Возникает вопрос, с какой целью юридическая служба использует правовые средства, что является главной задачей ее деятельности в условиях рыночной экономики? Отвечая на этот вопрос, нужно однозначно сказать, что конституционный принцип построения правового государства требует от коммерческих организаций строгого соблюдения законности при осуществлении предпринимательской деятельности. В литературе законность определяется как строгое (неуклонное) исполнение (соблюдение) законов и иных правовых актов всеми органами государства и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами. Применительно к хозяйственной деятельности соблюдение законности означает не просто отсутствие каких-либо нарушений закона, а эффективное хозяйствование, производство и реализацию конкурентоспособных товаров, обеспечение правовыми средствами получения прибыли на законных основаниях с наименьшими затратами, защиту прав и законных интересов организации.

Таким образом, в рыночных условиях хозяйствования на юридическую службу возложена важная миссия по осуществлению правовой работы в коммерческих организациях с целью правового обеспечения получения прибыли и достижения иных экономических интересов путем использования правовых средств при строгом соблюдении законности.

Основные направления деятельности юридической службы. Задачи,

i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

стоящие перед организациями, и необходимость правового обеспечения хозяйственной деятельности определяют функции юридической службы. В литературе описаны различные функции, выполняемые юридической службой40. Под функциями юридической службы понимаются направления ее деятельности, виды действий, которые закрепляются в Положении о юридической службе и других корпоративных актах. Функции в зависимости от того, осуществляются ли они во внутриорганизационных или во внешних отношениях, можно сгруппировать по двум основным направлениям деятельности юридической службы. Первое направление связано с правовым обеспечением внутренних организационно-управленческих (административных, трудовых) отношений в организации (внутренние функции). Второе направление — с правовым обеспечением внешних отношений организации, т.е. отношений с партнерами, контрагентами, государственными и муниципальными органами власти (внешние функции)41. Названные направления деятельности юридической службы тесно взаимосвязаны и имеют определенную специфику.

Внутренние функции юридической службы. Важной функцией юридической службы является работа с внутрифирменными, корпоративными документами. Юридическая служба осуществляет правовую экспертизу принимаемых администрацией корпоративных актов и распорядительных документов с точки зрения их непротиворечия законодательству и действующим в организации актам. С этой целью в любой организации действует система подготовки и издания корпоративных актов. Технология этой работы выглядит следующим образом. Проект документа готовит соответствующее подразделение организации. После необходимых согласований документ направляется в юридическую службу, где проводится его правовая экспертиза. В случае положительного результата проверки он визируется и передается на подпись руководителю: юридическая служба отвечает за надлежащее оформление документа и его соответствие нормам законодательства. Форма и реквизиты документа должны соответствовать предусмотренным в государственном стандарте либо корпоративном акте требованиям.

В таком же порядке принимаются административно-распорядительные документы индивидуального характера: приказы, распоряжения, указания, подготовленные по различным вопросам хозяйственной деятельности. Обязанности по разработке проектов названных документов возлагаются на юридическую службу, которая несет ответственность за их правовое содержание в порядке, предусмотренном

40 См.: Неверов О.Г. Организационные обязанности юридической службы //Актуальные проблемы коммерческого права: Сб. статей. Вып. 3. М., 2007. С. 217; Анохин В.С. Указ. соч. С. 11-12.

41 См.: Лебедев К.К. Правовое обслуживание бизнеса (корпоративный юрист): Учеб.-практ. пособие. М., 2001. С. 107.

учредительными документами организации. В подготовительных проектах документов должны отражаться изменения, произошедшие в организации: структуре управления, составе участников (учредителей), размере уставного капитала и т.д. При выполнении данной работы используются процедуры обсуждения и издания корпоративных актов. Как правильно отмечает М.Ю. Тихомиров, что если на предприятии накопилась масса локальных актов разных лет, дублирующих или взаимоисключающих друг друга, имеет смысл создать комиссию для отбора действующих актов. По его мнению, роль юридической службы в данном процессе была бы, естественно, руководящей42. Результатом такой работы будет составление реестра локальных актов организации. Учитывая, что такая работа должна вестись регулярно, целесообразно утвердить в организации Инструкцию о порядке подготовки, учета и хранения корпоративных актов, раскрывающей процедуры локального нормотворчества.

Следующая функция юридической службы — это консультирование администрации по правовым вопросам. Коммерческой организации в своей деятельности приходится решать различные вопросы, многие из которых требуют юридического анализа. Взаимодействуя с производственными подразделениями, юридическая служба оказывает им правовую помощь в процессе их работы43. Это вопросы правового характера, решение которых влечет изменения в правовом положении лиц и режиме имущества. Поэтому на юридическую службу возлагается обязанность по информированию администрации о принятых законах, в части, касающейся конкретных направлений хозяйственной деятельности, и об изменениях, которые нужно внести в корпоративные акты и практику правового обеспечения. Служба участвует в правовой экспертизе документов и управленческих решений. Конечно, мнение юрисконсульта не является обязательным, но оно в большинстве случаев учитывается руководством. На практике, как правило, ни одно решение не принимается без должного анализа и участия юриста. Представляется, что право юридической службы на участие в работе органов управления и рассмотрения вопросов, требующих правового заключения, должно быть закреплено в Положении о юридической службе.

Обеспечение правовыми средствами сохранности имущества организации, борьба с хищениями, недостачами и порчей материальных ценностей — одна из основных задач юридической службы. Деятельность службы, с одной стороны, направлена на возмещение причиненного ущерба путем оформления и передачи материалов о хищениях и недостачах в следственные органы, а с другой — на реализацию мер по предупреждению нарушений (разработка корпоративных актов,

42 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая служба на предприятии. М., 2001. С. 10-11.

43 См.: Половцева Ф.П. Коммерческая деятельность: Учебник. М., 2000. С. 22-35.

обеспечивающих прием, хранение и учет материальных ценностей, контроль за правильным заключением договоров о полной материальной ответственности, правовое заключение по результатам инвентаризаций и др.).

Важной функцией юридической службы является помощь администрации и работникам при разрешении трудовых споров, что выражается в разработке положений о подразделениях, должностных инструкций, участии в приеме и увольнении работников. Довольно часто основанием для возникновения конфликта является нарушение требований Трудового кодекса РФ, корпоративных актов. Юрист должен информировать стороны о действующем законодательстве и предлагать законное, а по возможности и внесудебное решение трудового спора.

В числе внешних функций следует выделить договорно-правовую и претензионно-исковую работу, а также взаимоотношения организации с государственными органами. Договорно-правовая работа — одно из важнейших направлений деятельности юридической службы в рыночной экономике, которое достаточно полно разработано в литературе, и требует в силу объема полученных результатов исследова-ний44 самостоятельного рассмотрения. Эта работа наиболее ярко демонстрирует совместную деятельность различных служб организации, вместе участвующих в подготовке проектов договоров с контрагентами, анализе юридических рисков, проверке добросовестности партнеров. Важно не только подготовить хороший договор, учитывающий интересы организации, но и организовать его компетентное юридическое сопровождение, связанное с надлежащим исполнением обязательств. В противном случае юридической службе придется заниматься претензиями и исками. Если же в адрес организации направлена претензия или предъявлен иск, то юридическая служба обязана организовать работу по сбору необходимых материалов в подразделениях и предпринять меры по защите интересов организации. Рассмотрение материалов о состоянии дебиторской задолженности также требует участия юридической службы. Одной из составляющих успеха юриста в этой области является своевременность предъявления претензий и исков к должникам с соблюдением процессуальных сроков. Решение этой задачи возможно при системном анализе документации. В этой связи должен положительно решаться вопрос о предоставлении юристу права доступа к документам о финансово-хозяйственной и иной деятельности, имеющим гриф коммерческой тайны.

Безусловно, важнейшей функцией юридической службы является представительство интересов организаций в судах, арбитражных судах,

44 См.: Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. М., 2008; Вахнин И.Г. Техника договорной работы. М., 2009; Разу М.Л., И.В. Цветков И.В. Договорная работа: организация, технология, управление. М., 2005; и др.

государственных органах власти, а также рассмотрение поступивших претензий. Нужно отметить, что претензионно-исковая работа не самоцель, а неизбежность хозяйственной деятельности в рыночных условиях. С недавних пор актуальной стала работа по обеспечению исполнения решений судебных органов, которая предполагает взаимодействие юриста с судебным приставом. Защита имущественных интересов организации не ограничивается представительскими функциями. Эта работа более многогранная, она связана с прогнозированием развития событий в предпринимательской деятельности, предупреждением ошибок в планировании сделок, расчетом юридических рисков и решением других вопросов.

В процессе хозяйственной деятельности организации взаимодействуют с различными субъектами. Так, К.К. Лебедев отмечает, что организации приходится контактировать и выстраивать отношения с банками, партнерами, контрагентами, с налоговыми и таможенными органами и другими45, при этом работники юридической службы всегда выступают как представители конкретной организации. Наибольшую сложность в работе службы представляют взаимоотношения с антимонопольными, таможенными и налоговыми органами46.

Защита законных интересов организации при взаимоотношении с антимонопольными органами по поводу нарушений, которые согласно Закону о защите конкуренции47 считаются монополистической деятельностью либо недобросовестной конкуренцией и могут проявляться в различных формах48, требует от юриста знания не только конкурентного законодательства, судебной практики по этим делам, но и овладения методиками оценки правового положения субъектов, находящихся в отношениях экономической зависимости (аффилированные и др. лица), а также стимулирующих, ограничительных мер и мер защиты, используемых для стимулирования конкуренции.

При взаимоотношении с налоговыми органами юридической службе приходится решать различные вопросы, связанные с отчетностью, подачей уведомлений (например, открытие или закрытие счета в банке) в налоговые органы о своей деятельности, и защищать свои права в процессе налогового контроля49. Перечень требований постоянно расширяется за счет нормотворчества Федеральной налоговой службы, что требует адекватной реакции службы на изменения в хозяйственной ситуации. Речь идет о защите интересов организации в процессе выездных проверок налоговых органов, о проверке пра-

45 См.: Лебедев К.К. Указ. соч. С. 125.

46 См.: ИлюшинаМ.Н., ЧелышевН.Ю., СитдиковаР.И. Коммерческое право: Учеб. пособие / Под. ред. Н.А. Баринова. М., 2002. С. 112-120; и др.

47 Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3434.

48 См.: Варламова А.Н. Конкурентное право России. М., 2008. С. 17-478; и др.

49 Финансовое право: Учебник / Отв ред. Н.И. Химичева. М., 2002. С. 310-508.

вильности оформления полномочий представителя налоговой службы, правомерности проверки, выемки документов и наложения штрафа.

Организации, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, встречают немалые сложности при выполнении требований Таможенного кодекса РФ50. При взаимодействии с таможенными органами работа юристов заключается не только в проверке правильности оформления документов и разрешений внутренними подразделениями, но и при необходимости в оспаривании незаконных действий тамо-жженных органов в административном и судебном порядке. Нужно подчеркнуть, что общение с работниками этих государственных органов требует хорошего знания юристом соответствующих отраслей права. Нужна специализация юристов не только в названных областях, но и в первую очередь при защите прав организации на бурно растущем финансовом и информационном рынках: здесь в полной мере проявляется компетентность юриста в ведении диалога и использовании правовых средств для защиты прав и интересов организации.

Рассмотренные направления деятельности юридической службы присущи многим организациям, хотя в литературе встречаются иные классификации, в частности предлагается учитывать отношения юридических служб с судебными, контролирующими и иными государственными органами, с контрагентами и отдельно отношения внутри организации между подразделениями и службами51. Думаю, с этим можно согласиться, и тогда укрупненный подход к определению функциональных направлений деятельности юридической службы может быть представлен в следующем виде.

Во-первых, выделяются функции, выполняемые юридической службой своими силами и под свою ответственность. В их числе проверка на соответствие требованиям законодательства проектов приказов и других актов, издаваемых руководителями подразделений, и принятие мер к отмене или изменению ненадлежащих актов; самостоятельное ведение претензионной работы или ее постановка в подразделениях; представление интересов организации в суде, арбитражном суде; обобщение и анализ результатов рассмотрения судебных дел, внесение предложений об устранении выявленных недостатков; консультации и заключения по правовым вопросам; информирование о действующем законодательстве.

Во-вторых, функции, выполняемые юридической службой совместно с другими подразделениями и под их ответственность: подготовка предложений об изменении или отмене локальных актов; принятие мер к ликвидации дебиторской задолженности, подготовка материалов о хищениях, недостачах, выпуске брака и других нарушениях для передачи в следственные или судебные органы.

50 См.: Халипов С.В. Таможенное право: Учебник. М., 2005. С. 84-384.

51 См.: Пугинский Б. И., Неверов О. Г. Правовая работа: Учебник. М., 2004. С. 18.

В-третьих, работа, выполняемая другими подразделениями при содействии юридической службы: подготовка и заключение трудовых договоров; разработка и осуществление мероприятий по укреплению трудовой дисциплины; подготовка проектов правовых актов, разрабатываемых на предприятии; подготовка заключений по поступающим проектам правовых актов.

В-четвертых, мероприятия, организуемые юридической службой под свою ответственность, но исполняемые другими подразделениями: работа по заключению договоров (юридическая служба участвует в подготовке документов и их визировании); претензионная работа (если не ведет самостоятельно); учет законодательных актов и издаваемых корпоративных актов; изучение работниками правовых актов, относящихся к сфере их деятельности.

Анализ публикаций о деятельности юридических служб (департаментов, управлений, отделов и др.) позволяет сделать вывод о тенденции смешения традиционных внутренних и внешних функций, выполняемых службой52. В современный период организации уделяют первоочередное внимание тем направлениям деятельности юридической службы, которые способны обеспечить конкурентное развитие в условиях формирующейся инновационной рыночной экономики. Для решения этой задачи создаются новые подразделения либо уточняются функции действующих отделов. Несколько изменилось традиционное направление отдела анализа и обобщения правовой работы. Наряду с подготовкой рекомендаций по хозяйственно-правовым вопросам и претензионно-исковой работе уделяется внимание анализу деятельности компании по использованию правовых средств с учетом регулятивных возможностей и функциональной связи; определению критериев эффективности юридического сопровождения коммерческих сделок; реализации мер по автоматизации процессов заключения договоров и учета исполнения обязательств и др.

В крупных организациях создается отдел правовых экспертиз, который готовит заключения о хозяйственной деятельности с применением правовых средств; проводит анализ законодательной базы, определяющей рамки возможного и дозволенного поведения компании в инновационной деятельности; предлагает решение задач по обеспечению экономической безопасности компании, включая защиту ее капитала и интересов от угроз; проводит экспертизу правовых актов, затрагивающих деятельность компании, и решает другие вопросы.

Юридические службы не могут обойтись без научных рекомендаций по разрешению проблем обеспечения правовой работы. Речь идет о разработке концепции механизма формирования правовой работы, структуры юридической службы и способов взаимодействия ее с другими подразделениями. Эти и другие вопросы требуют научного

52 Эффективный юридический департамент. С. 5-36.

подхода для определения предметной области правового сопровождения бизнеса в сложившейся хозяйственной ситуации в зависимости от государственных и частных интересов в данном секторе экономики. Результатами исследований является разработка политики правового обеспечения деятельности организации, положений и стандартов по ведению договорной работы, возмещению причиненных убытков и другие.

Правовое положение и структура юридической службы. Правовое положение юридической службы. Расширение объема функций юристов, возрастание их роли не всегда сопровождаются внесением изменений в документы, определяющие их правовое положение. Длительное отсутствие в России Закона о юридической службе коммерческой организации привело к тому, что форма деятельности службы давно перестала соответствовать ее содержанию, когда работники не ощущают реальных прав и, как следствие, ни за что не отвечают рублем. Такая недооценка значения правовой работы со стороны законодательных органов отрицательно сказывается на правовом обеспечении бизнеса коммерческих структур.

Коммерческая организация самостоятельно решает вопрос о создании юридической службы. Анализ документов, закрепляющих правовое положение службы, показывает, что порой допускается путаница в определении целей, задач, функций, методов и форм деятельности службы. В Положениях о юридической службе преобладают формулировки типа «осуществляет мероприятие», «принимает участие» и др., которые придают акту неопределенность и расплывчатость, а юрисконсульту отводится роль стороннего наблюдателя за процессами, происходящими в организации без права вмешательства в решение производственных вопросов. Такая практика, на наш взгляд, будет продолжаться до тех пор, пока не будет принят закон, который заставит руководителя организации делегировать часть организационно-властных полномочий юридической службе при осуществлении правовой работы. При этом нужно иметь в виду, что права службы должны подкрепляться обязанностями работников других подразделений, поскольку правовая работа не сводится только к деятельности юридической службы.

В организациях, имеющих свою юридическую службу, как правило, действует Положение о юридическом отделе, при разработке которого по-прежнему используются формулировки давно устаревшего Общего положения о юридическом отделе53 (далее — Положе-

53 Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения, утвержденным постановлением Совета Министров СССР № 467 от 22 июня 1972 года // Свод законов СССР. М., 1972. Т. 10. С. 123 (в ред. Постановлений Совмина СССР от 04.12.80 № 1124, от 01.12.87 № 1367, от 21.12.90 № 1332).

ние-72). При определении правового положения службы организации руководствуются и другими актами. Так, например, постановлением Министерства труда РФ от 21.08. 1998 г. был утвержден «Квалификационный справочник должностей рабочих и служащих» № 37 (с изм. от 21 января, 4 августа 2000 г., 20 апреля 2001 г.), которым определены должностные обязанности начальников юридических отделов и юрисконсультов; постановлением Правительства РФ от 02.03.2002 г. № 207 утверждено Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти54, определившим задачи юристов федеральных органов власти. При проведении правовой работы организации учитывают возможности адвоката, правовой статус которого закреплен Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ55, который вправе заключить договор с организацией на оказание правовой помощи.

Юридическая служба призвана осуществлять правовое обеспечение деятельности организации, определенной учредительными документами. Анализ показывает, что на многих предприятиях юристы выполняют всю подготовительную работу, связанную с претензионной деятельностью, однако не обладают правом подписи документов. Такой подход руководства ведет к снижению их роли и ответственности за конечный результат работы. Нужна сбалансированность прав и обязанностей юристов и работников других подразделений.

Для повышения роли юридической службы необходимо разработать и принять Закон о юридической службе коммерческой организации прямого действия и отразить в нем цели, функции юрисконсультов, их права и обязанности, а также гарантии их осуществления. Принятие Закона объясняется тем, что в Типовом положении о юридической службе федерального органа исполнительной власти (2002) урегулированы только права и обязанности юристов, работающих в федеральных органах власти, и не учтены особенности правовой работы в коммерческих организациях. По нашему мнению, при разработке законопроекта необходимо учитывать специфику деятельности юридической службы коммерческой организации, связанной с использованием правовых средств для получения прибыли. В этой связи важно определить право юридической службы на организационную обособленность, права и обязанности работников (права юриста на получение информации, в том числе от государственных органов, право подписи на документах правового характера, возложение ответственности за результаты правового сопровождения сделок и др.). Необходимо четко прописать формы взаимодействия с внутренними подразделениями, а также обмен информацией с органами власти,

54 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 1307.

55 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

контрагентами, другими участниками рынка56. Представляется, что в первоочередном порядке юристы должны иметь право участвовать в работе органов управления и рассмотрении тех вопросов, которые требуют правового заключения; получать от работников документы, необходимые для выполнения служебных обязанностей; привлекать по согласованию с руководством работников для подготовки корпоративных актов, участия в судебных заседаниях и мероприятиях проводимых службой; предъявлять требования к руководителям подразделений об отмене, изменении или дополнении издаваемых ими распоряжений, если они противоречат законодательству и приказам организации.

Структура юридической службы. Для эффективной деятельности юридической службы важное значение имеет оптимальный выбор ее организационной структуры57, которая обусловлена особенностями хозяйственной деятельности в соответствующей отрасли экономики и необходимостью ее правового обеспечения на малом, среднем и крупном предприятии. Типовых методик, позволяющих определить наиболее приемлемую структуру юридической службы для коммерческих организаций, не существует: в каждом конкретном случае она индивидуальна. Практически этот вопрос решается применительно к отдельной организации с учетом ее основных параметров производственной, научной и коммерческой деятельности в конкретной отрасли народного хозяйства. Объем обстоятельств, имеющих общий характер, влияющих на определение организационной структуры службы, сравнительно невелик. К ним главным образом относятся особенности хозяйственной деятельности, связанные с производством и реализацией конкурентоспособных товаров, виды и характер договорных отношений с контрагентами, и контроль за выполнением обязательств, обеспечение правовыми средствами качества продукции, организация и ведение претензионно-исковой работы и др. Существенным для решения указанных задач является учет требуемой совокупности мер, связанных с использованием правовых средств, выполнение которых обеспечит устойчивое функционирование организации. И, наконец, учет ресурсного потенциала организации, определяющего возможности и рамки применения правовых средств.

В свете названных требований проанализируем деятельность различных коммерческих структур по их правовому обеспечению, начав с малых предприятий. Типичным примером малого предприятия, как показывает практика, является посредническая торговая организа-ция58, основным направлением деятельности которой является полу-

56 См.: Андреева Л.В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М., 2004. С. 37—52..

57 См.: Анохин В.С. Указ. Соч. С. 64.

58 ПугинскийБ.И. Коммерческое право России: Учебник. М., 2010. С. 61-65.

чение кредита в банке, приобретение на кредитные средства оптовых партий товаров, имеющих спрос у потребителей, реализация товара оптом и (или) в розницу с использованием магазинов, в том числе и партнеров. Обычно такие предприятия арендуют офисные и складские помещения, имеют наемный штат работников, состоящий из директора, главного бухгалтера, экономиста-диспетчера, водителей, экспедиторов. Возможные направления правового обеспечения такой организации определяются имущественными интересами организации и ее связями с контрагентами.

Решение задач, связанных с использованием правовых средств, требует введения в штат организации юриста, однако финансовые возможности не позволяют решить эту проблему. Поэтому возможна передача функций по правовому обеспечению организации адвокату на основании заключаемого с ним договора, что весьма дорого, либо малые предприятия решают эту задачу самостоятельно, исходя из собственных возможностей. В большинстве своем руководитель распределяет обязанности между работниками в части правового обеспечения в зависимости от предоставленных им правомочий по занимаемой должности. Самые важные вопросы решаются лично директором, он проводит коммерческие переговоры, заключает договоры и контролирует их исполнение. Главный бухгалтер при выполнении обязанности, связанной с ведением бухгалтерского учета и отчетности, осуществляет контроль финансовой деятельности и соблюдение законности при ведении коммерческих операций. Обязанности экономиста-диспетчера несколько иные. Он ведет учет договорной работы, выявляет факты причинения ущерба при неисполнении обязательств. Такой подход, когда работники наряду с исполнением своих производственных задач участвуют в правовом обеспечении организации, получил распространение и является типичным для малых предприятий.

Правовое обеспечение деятельности средних коммерческих ор-ганизаций59 связано с расширением хозяйственной деятельности, увеличением численности работников и связей с контрагентами, что объективно требует расширения правовой работы. Эти факторы влияют на определение оптимальной структуры юридической службы и содержание используемых правовых средств, а также возникает необходимость принятия дополнительных мер по правовому обеспечению организации. Это связано не только с необходимостью привлечения финансовых и трудовых ресурсов, но и использования более широкого арсенала форм и методов правовой работы.

Аналогичная закономерность в правовом обеспечении отмечается при переходе от среднего к крупному предприятию (корпорация, холдинг и т.д.). Правовое обеспечение такой структуры осуществляется

59 См.: Бакшинскас В.Ю., Дедов Д.И., Карелина С.А. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (Акционерное право). М., 1998; и др.

по тем же направлениям, что и среднего предприятия, в зависимости от сфер бизнеса, а также наличия дочерних компаний, филиалов и представительств, и требует единого подхода к организации правовой работы60. Различие, пожалуй, состоит только в количестве подразделений, входящих в юридическую службу и работников, занятых разработкой мер по осуществлению правовой работы.

Итак, богатый опыт организации и проведения правовой работы на предприятиях бывшего СССР в сочетании с современными материалами и оценками может быть плодотворно использован коммерческими организациями при защите своих прав и законных интересов в современной России. Эффективность правовой работы зависит от подготовки юристов-профессионалов, которые должны знать отраслевую специфику правового обеспечения хозяйственной деятельности и использовать в условиях инновационного развития российской экономики адекватные правовые средства и методики.

1. Анохин В.С. Правовая работа в народном хозяйстве в новых экономических условиях. Воронеж, 1991.

2. Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984.

3. Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. М., 2008.

4. Пугинский Б.И., Неверов О.Г. Правовая работа: Учебник. М., 2004.

5. Эффективный юридический департамент. М., 2007.

60 См.: МогилевскийС.Д. Правовые основы деятельности акционерных обществ. М., 2004. С. 167-201; и др.

Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники Текст научной статьи по специальности «Право»

Текст научной работы на тему «Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники»

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

О.И. Цыбулевская, А.В. Ермолаева

Цыбулевская Ольга Ивановна — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории права Поволжского института управления им. ПА. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Ермолаева Анна Всеволодовна — доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой документационного обеспечения управления Поволжского института управления им. ПА Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники*

Основной формой реализации юридической деятельности органов исполнительной власти, посредством которой реализуется компетенция данных органов, является издание правовых актов. Административные акты направлены на урегулирование управленческих отношений, практическую реализацию в жизнь интересов как государства, так и общества.

Значение данной разновидности юридических актов сложно переоценить. Являясь важным и необходимым элементом механизма действия права, а также будучи частью управления, административный акт вобрал в себя черты и свойства двух обозначенных сфер общественных отношений. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, «институт правового акта управления должен существовать на основании принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования (функций права)»1.

Но, несмотря на то что большинство ученых-правоведов единодушны в определении признаков административного акта (представляет собой вид управленческой деятельности, является одной из форм реализации исполнительной власти, имеет подзаконный характер, принимается только уполномоченными субъектами, принимается в одностороннем порядке, обеспечивается системой государственной власти и т. д.), остается немало «белых пятен» в теории правовых актов управления и практике реализации данного правового инструментария. Большинство вопросов возникает уже на стадии подготовки подобного рода юридических актов.

Серьезные проблемы связаны, например, с наименованием правовых актов в привязке к их юридической природе. Виды документов, входящих в систему организационно-распорядительной документации (ОРД) и систему нормативных актов, в ряде случаев совпадают. В частности, статьей 5 «Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»2 установлено, что нормативные правовые документы издаются в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации3 (далее по тексту — Правила). Однако, согласно Правилам, нормативные правовые акты издаются не только в виде приказов, но и в виде постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Из представленного перечня два вида — постановление и распоряжение — в соответствии с действующим законодательством ассоциируются прежде всего с деятельностью Правительства РФ4, при-

* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 13-03-00352

1 Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Кн. 2. Воронеж, 2001. С. 55.

2 О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31, ст. 3233.

3 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33, ст. 3895; 2014. № 8, ст. 816.

4 См.: статья 155 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993), статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 23 декабря; 2010, 28 декабря.

Юридическая техника. 2015. М 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

чем последние не являются нормативными документами. Отдельные новеллы, связанные с методикой подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, содержатся в Регламенте Правительства РФ1. При этом следует отметить, что ни в наименовании соответствующего раздела2, ни в его содержании виды разрабатываемых документов ни разу не упоминаются, что свидетельствует об отсутствии дифференцированного подхода к методике их подготовки.

Аналогичное замечание следует отнести и к Правилам, в которых, несмотря на регламентацию видового состава, отсутствуют их индивидуальные характеристики, дифференциация по субъектам правотворчества и также представлена единая методика разработки.

Попытка дать определения указанным видам документов была предпринята на уровне субъектов РФ при разработке региональных систем правовых актов, однако сформулированные в законодательстве субъектов РФ определения весьма условны и не отличаются особой четкостью формулировок. Наиболее противоречивы определения, даваемые таким видам документов, как постановления и распоряжения, что является следствием не только отнесения этих видов документов к различным субъектам правотворчества, но и применения их в качестве как нормативных, так и ненормативных документов.

Особое внимание в свете изложенного обращает на себя такой вид юридического документа, как приказ. В юридической литературе нет единства мнений по поводу данного вида документа. Не раз обращалось внимание на то, что приказ — это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Приказ — ненормативный правовой акт. Это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия3. Форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

Однако есть и иная точка зрения. Отдельные ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания. Именно эта позиция нашла закрепление в действующем законодательстве. Запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием не зависимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов; 2) регулирования приказами отношений с участием граждан. Регистрируются и внутриорганизационные приказы.

Согласно Указу Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года министерствам, образуемым на его основе, предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства — приказы ненормативного характера4. И такая практика широко распространена. Между тем является азбучной истиной, что все правовые акты по своему содержанию подразделяются на нормативные, правоприменительные, правореализационные и интерпретационные и, соответственно, правовые акты управления — на нормативные (подзаконные) и индивидуальные. Нормативные правовые акты управления являются важнейшими источниками права. Они устанавливают, изменяют и отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение. Индивидуальные акты, будучи в своей основе правоприменительными актами, порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Они достаточно разнообразны, что требует их классификации в зависимости от особенностей волеизъявления, субъектов издания и содержания5. Среди них больше всего правонаделительных, оперативнораспорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения. Данный вид правоприменительных актов направлен на решение правовых споров, профилактику и пресечение правонарушений и применение мер юридической ответственности за их совершение. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, поощряющими, содержащими отказы.

1 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

2 Раздел IV «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов».

3 См.: Бошно С.В., Пытикова Т.А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. 2005. № 10. С. 17

4 Пункт 10.13 Положения о Министерстве финансов (Российская газета. 2004. 31 июля); пункт 10.5 Положения о Министерстве транспорта (Российская газета. 2004. 10 августа).

5 Об этом см.: Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления. Воронеж, 2005. С. 62.

Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти.

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Но такая сложившаяся десятилетиями конструкция начинает рушиться, что недопустимо. Издание актов неопределенной юридической формы и размытой юридической природы — результат отсутствия комплексного, четкого урегулирования вопроса. Практика, когда документы с одинаковым наименованием имеют различную юридическую силу и неодинаковую видовую принадлежность, должна быть прекращена.

На доктринальном уровне необходимо определиться с целесообразностью издания смешанных (одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения) и общих актов (содержащие общие кратковременные предписания), преобладающих в системе управления. Такие акты рассматриваются в качестве нетипичных. По мнению А.В. Малько и Я.В. Гайворонской, их необходимо включить в общую систему правовых актов Российской Федерации, во-первых, потому, что они получили широкую распространенность в практике управления. Во-вторых, по своему содержанию они могут затрагивать права, свободы и обязанности широкого круга лиц. В-третьих, издание обозначенных актов оправдано потребностями юридической практики: необходимостью оперативно-властного вмешательства, требованиями экономичности правового регулирования, необходимостью комплексного урегулирования вопроса не только за счет установления общих правил, но и путем дачи конкретных поручений, назначения ответственности лиц, установления определенных сроков1. Ю.Г. Арзама-сов придерживается позиции, согласно которой необходимо четко разграничивать понятия «нетипичный правовой акт» и «смешанный правовой акт». Смешанные акты на сегодняшний день, отмечает ученый, как раз стали типичным явлением, а не исключением из правил. При этом под нетипичными ведомственными правовыми актами следует понимать такие акты, которые не соответствуют официальной классификации актов по видам (формам), которая предусмотрена нормами постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 10092.

Частично соглашаясь с высказанной точкой зрения, считаем необходимым все-таки придать такого рода документам исключительный статус и установить ограничения на их издание.

Смешение индивидуальных и нормативных признаков правовых документов органов исполнительной власти субъектов РФ закономерно получает отражение и в трактовке обязательных процедур, сопровождающих подготовку рассматриваемых документов, и их документальном оформлении. В частности, практически отсутствует дифференциация двух реквизитов, оформляющих процедуру согласования, несмотря на тот факт, что в разделах, посвященных требованиям к составлению и оформлению документов, фактически воспроизводящих положения ГОСТа Р 6.30—2003, их особенности учтены.

Следует подчеркнуть, что результаты административной реформы органов исполнительной власти непосредственно отразились и на методике подготовки их нормативных документов. Если в самом начале деятельности федеральных органов исполнительной власти для регламентации процедуры подготовки проекта было достаточно положения о том, что он «подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным. а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств» (пункт 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в ред. 1977 г.), то с конкретизацией функций органов исполнительной власти, направленной на повышение эффективности их деятельности, в том числе и правотворческой, требования к процедуре согласования существенно изменились.

Типовые методики подготовки документов, как правило, представлены в специальной литературе, методических разработках и учебниках в целях обеспечения качества подготовки соответствующих документов посредством унификации применяемых методов и способов документирования и рассчитаны на широкий круг пользователей. Единообразие представленных методик обеспечивается в том числе и составом документов, используемых в качестве модели. Ими являются организационно-нормативные, распорядительные и информационно-справочные документы, входящие в Унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД).

С документоведческих позиций чрезвычайно важным является то обстоятельство, что описание технологии подготовки проекта нормативного правового акта потребовало регламентации ее документального сопровождения, в частности, подготовку такого вида документа, как заключение с закреплением его за конкретным органом исполнительной власти, участвующим в процедуре создания нормативного акта. Так, например, заключение оформляется Министерством экономического развития РФ на проекты нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора). При этом и для рассматриваемого и для ряда

1 См.: Малько А.В., Гайворонская Я.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право, 2012. С. 21.

2 См.: Арзамасов Ю.Г. Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов // Юридическая техника: ежегодник. 2013. № 7: в 2 ч. Ч. 2: Юридическая конструкция в правотворчестве, реализации, доктрине. С. 109.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

других аналогичных случаев даются указания, предъявляемые к тексту заключения. Ключевым элементом качественной характеристики данного вида документа является его назначение — оценка регулирующего воздействия нормативного акта, оценка последствий принятия, то есть установление значимости содержащихся в нем положений.

Кроме того, как показала практика, для подготовки самого заключения недостаточно только текста предлагаемого проекта нормативного документа, а требуется дополнительная информация. Так, например, к проектам нормативных документов, затрагивающим вопросы государственного контроля (надзора), прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Важным является тот факт, что форма пояснительной записки должна быть установлена субъектом, оформляющим заключение, в данном случае Министерством экономического развития РФ (пункт 3 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94)). Из этого следует, что в целях обеспечения качества заключения, содержащего оценку предлагаемого проекта, должна быть разработана унифицированная документальная форма, гарантирующая предоставление однородной, достаточной по объему объективной информации.

Таким образом, в отличие от традиционной трактовки процедуры согласования, в результате которой заинтересованное ведомство выражает свое положительное (или отрицательное) отношение только к определенной части содержащейся в проекте информации, заключение представляет собой комплексную прогнозную оценку проекта документа.

И здесь также обнаруживаются недочеты. Одно и то же ведомство в зависимости от сферы регулируемых отношений может выступать как в роли субъекта, осуществляющего согласование в его традиционном понимании, так и в роли «арбитра», дающего оценку проекта документа в целом. В частности, Министерство финансов осуществляет подготовку заключения в случае, если проект оказывает влияние на доходы или расходы бюджетов всех уровней (пункт 3 Правил (в ред. постановления Правительства от 7 июля 2011 г. № 546)); но при участии в подготовке проекта, регулирующего отношения в области страхового дела, указанное ведомство выступает в качестве обязательного субъекта, участвующего в процедуре согласования1.

В тексте Правил имеется специальное указание на то, что согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Несмотря на тот факт, что в целом требования к оформлению «визы согласования», изложенные в Правилах, идентичны требованиям, содержащимся в нормативно-методических документах, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления в целом2, их формулировка может привести к неоднозначной трактовке и, как следствие, к различиям в методике подготовки данной категории документов.

В частности, согласно Правилам «. при наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии)». В первую очередь обращает на себя внимание неопределенность местоположения визы, которая может быть оформлена как на проекте, так и на его копии. Кроме того, на практике без соответствующей отметки: «замечания прилагаются» в самом реквизите «виза согласования» не представляется возможным де-юре зафиксировать наличие замечаний и осуществить дифференциацию между «положительным» и «отрицательным» согласованием.

Однако, как следует из других положений, визирование может и не являться обязательной процедурой в методике подготовки проекта. Соответствующие условия оговорены как в рассматриваемых Правилах, так и в Регламенте Правительства.

Согласно норме Правил согласование проекта осуществляется федеральным органом исполнительной власти в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта. «В случае непредоставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа3, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта считается согласованным». Практически анало-

1 См.: Арзамасов Ю.Г. Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов // Юридическая техника: ежегодник. 2013. № 7: в 2 ч. Ч. 2: Юридическая конструкция в правотворчестве, реализации, доктрине. С. 109.

2 Визы согласования, согласно п. 3 Правил, включают в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Аналогичный состав информации для данного реквизита регламентирован ГОСТом Р 6.30—2003 на Унифицированную систему организационно-распорядительной документации, а также Методическими рекомендациями по разработке Инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Однако в отличие от вышеназванных документов Правилами, при наличии у визирующего должностного лица замечаний, не предусматривается включение в данный реквизит формулировки: «замечания прилагаются».

3 В приведенной формулировке слово «документ» выделено в связи с тем, что, согласно положениям, содержащимся в этих же Правилах, документ составляется только при наличии замечаний у федерального органа исполнительной власти к согласуемому проекту.

Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти.

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

гичная норма содержится и в Регламенте Правительства РФ, согласно которой «в случае неполучения завизированного согласующим органом проекта акта в 3-дневный срок с даты истечения установленного для согласования срока проект акта может быть внесен в Правительство без согласований» (пункт 58 Регламента Правительства Российской Федерации).

При этом положениями Правил и Регламента не предусматривается обеспечение «прозрачности» движения проектов (пункт 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации)1, в частности, в отношении механизма фиксирования дат их передачи- приема, кроме указания на то, что ответственность за проведение согласований возлагается на лицо, вносящего проект. Представляется, что данная проблема может быть решена посредством применения компьютерных технологий, позволяющих осуществлять протоколирование всех этапов движения проекта в автоматизированном режиме. Такая возможность предусмотрена для проектов нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ2.

И еще один немаловажный аспект. В пункте 3 Правил речь идет о подготовке проекта нормативного правового акта, который и подлежит согласованию. Одновременно этим же пунктом устанавливается, что «. виза должна проставляться в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта». В существующих нормах содержится и еще одно противоречие, поскольку виза может быть проставлена как на проектах актов, так и их копиях. Отсутствие регламентации полной методики разработки нормативного документа с учетом документоведческого аспекта приводит к свободному обращению с терминологической системой, а также не позволяет увязать между собой два понятия — «проект» и «подлинник»3 и совместить их в одном носителе.

В данном случае необходимо отметить, что традиционная методика разработки документов, издаваемых по принципу единоначалия, имеет прямое отношение к документированию деятельности органов исполнительной власти (в отличие от документирования деятельности законодательных (представительных) органов). Для документов на бумажных носителях она предполагает подготовку проекта на официальном бланке органа государственной власти без проставления слова «проект» с последующим оформлением всех необходимых реквизитов, включая визы согласования и подписи соответствующих должностных лиц, в результате чего проект приобретает статус подлинника нормативного правового акта, формуляр которого имеет все обязательные реквизиты.

Между тем в практической деятельности органов исполнительной власти достаточно распространенным является оформление реквизита «виза согласования» на бумажном носителе со словом «проект», что, в конечном итоге, делает формуляр официального письменного документа, каким является нормативный правовой акт, неполным и уязвимым с правовой точки зрения. В этом случае становится необходимым идентифицировать текст проекта и текст, оформленный на официальном бланке, предоставляемый для подписания, а в последующем, для обеспечения полного состава реквизитов, осуществлять их совместное хранение. Не решает данной проблемы и оформление виз на отдельном «листе согласования», прилагающегося сначала к проекту, а затем к подписанному документу, поскольку он может явиться предметом для манипуляций.4 Кроме того, достаточно распространена ситуация, при которой в ходе процедуры согласования не поступает ни одного замечания, что подтверждает тот факт, что технология оформления проекта на официальном бланке органа исполнительной власти является наиболее оптимальной. И, наконец, руководитель федерального органа исполнительной власти, имеющий право подписи нормативного правового акта и тем самым реализующий принцип единоначалия, может не учитывать замечания и возражения, если они выходят за пределы установленной сферы деятельности органа исполнительной власти, представившего их. Однако в этом случае данные замечания, оформленные на бланке соответствующего органа, станут неотъемлемой частью подлинника нормативного правового акта, на котором в реквизите «виза согласования» будет проставлена отметка о наличии приложения с замечаниями.

С позиций документоведения следует отметить еще одну проблему в методике подготовки нормативных правовых актов.

1 Как уже отмечалось, Правилами допускается согласование как самих проектов, так и их копий. При этом остается непонятным, как аккумулировать все визы согласования на одном носителе и какие критерии существуют при создании таких копий (количественные и качественные характеристики).

2 Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота: постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 // СПС «КонсупьтантПлюс».

3 Вместо термина «подлинник» в тексте Правил используется и термин «оригинал». В частности, в пункте 12 указано: «на обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти» (см. постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 154).

4 См.: Ермолаева А.В. Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (документоведческий аспект) // Власть. 2011. № 11. С. 78.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Как известно, в документоведении процедура согласования дифференцируется на внутреннюю и внешнюю. Внешнее согласование выражается оформлением «грифа согласования», который может быть оформлен на согласуемом документе непосредственно лицом, осуществляющим данную процедуру (его подпись и дата согласования), так и содержать информацию о документе, в котором процедура согласования отражена. В данном контексте рассмотренное выше заключение можно отнести к особой разновидности внешнего согласования. Внутреннее согласование отражается «визой согласования» и свидетельствует о прохождении всех необходимых этапов, связанных с подготовкой проекта у его разработчика (автора). В отношении рассматриваемой категории документов и гриф, и виза согласования должны быть оформлены на его подлиннике, который в конечном итоге включается в документальный фонд органа исполнительной власти — автора нормативного акта.

Как свидетельствует проведенный анализ, действующее законодательство всю процедуру согласования рассматривает как внутренний процесс. Действительно, в том случае если рассматривать органы исполнительной власти как единую корпоративную систему, то применение реквизита «виза согласования» будет вполне оправданным и явится отражением внутреннего процесса в рамках данной системы. Однако и согласование юридической службы федерального органа, и его структурных подразделений, участвующих в подготовке проекта, будет представлено в аналогичной форме1.

На наш взгляд, применение дифференцированного подхода к процедуре согласования проектов нормативных актов, предусмотренного в документоведении, в отношении существующей методики явилось бы наиболее предпочтительным. В пользу данного предложения свидетельствует и подготовка отдельного вида документа в форме заключения, представляющего собой особую разновидность согласования, факт о существовании которого должен быть отражен в реквизите «гриф согласования».

В документировании процедуры подготовки нормативных актов органов исполнительной власти следует отметить еще некоторые проблемы. Одна из них связана с тем, что в Правилах, как и во многих нормативных актах Российской Федерации, акты-действия подменяют акты-документы. В анализируемой методике указанная проблема наиболее очевидна в регламентации такой стадии, как порядок проведения согласительных процедур. Несмотря на тот факт, что в более поздней редакции для этой стадии предусмотрено оформление такого акта-документа, как протокол согласительного совещания, дальнейшее взаимодействие участников регламентируется исключительно актами-действиями: «Заместитель Председателя Правительства РФ может дать поручение Министерству юстиции РФ. »; «. в соответствии с решением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. проект нормативного правового акта требует доработки.»; «правительственной комиссией. рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки.» и т. п. Из приведенных формулировок остается не ясным, какой вид документа должен соответствовать акту-действию и требуют ли указанные действия документирования в принципе?

Следующая проблема связана с процедурой подписания нормативных правовых актов исполнительных органов власти. Согласно правовой норме «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности» (пункт 9 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538)), однако при регламентации процедуры государственной регистрации указывается, что нормативные правовые акты должны быть подписаны (утверждены) руководителем федерального органа исполнительной власти (Пункт 12 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)). Подобное противоречие может явиться формальным основанием для отказа в государственной регистрации документов, подготовка которых прошла все необходимые стадии и имеет их документальное подтверждение.

Кроме того, при толковании данной нормы процедура утверждения является аналогом процедуры подписания. Ею фактически закрепляется существующая практика, при которой утверждение значительного количества нормативных актов (положений, правил, инструкций) оформляется отдельным документом (постановлением, распоряжением, приказом). В результате утверждаемый нормативный акт остается не только без реквизита «подпись», на нем отсутствуют все обязательные реквизиты, установленные настоящими Правилами. К подобным актам, состоящим из текста и заголовка, весьма проблематично применять термин «документ». В конечном итоге утверждаемые акты становятся неотъемлемой частью (приложением) процедурного документа.

Указанная проблема имеет продолжение на этапе регистрации как в самом федеральном органе — авторе нормативного акта, так и при его государственной регистрации, поскольку регистрируются не приложения, а процедурные документы, имеющие все необходимые реквизиты. Учитывая, что общее количество постановлений, распоряжений и приказов весьма значительно даже в рамках

1 Об обязательном участии юридической службы федерального органа исполнительной власти указано в тексте Правил. Кроме того, подготовка проекта может быть возложена на одно или несколько его структурных подразделений (п. 4). Отдельно об оформлении визы руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти указывается в пункте 9.

Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти.

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

одного федерального органа исполнительной власти, а порядок их регистрации ни Правилами, ни Инструкциями по делопроизводству федерального органа не предусматривает дифференцированного подхода (основные и процедурные). В этой связи следует напомнить первый опыт создания автоматизированных поисковых систем по нормативным документам федерального и регионального уровней, когда в базы данных включались постановления, распоряжения и приказы, но отсутствовала возможность доступа к текстам приложений, в которых и содержались правовые нормы.

Перечень «узких мест» в существующих методиках подготовки правовых актов органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней можно было бы продолжить.

Подведем, однако, некоторые итоги.

Можно констатировать, к сожалению, что общая комплексная теория правовых актов в России пока не сложилась. Отсутствуют легальные определения понятий: «документ», «правовой акт», «нормативный правовой акт». На законодательном уровне не закреплена иерархия юридических форм и видов документов. Неадекватность используемой документоведческой терминологии, неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в Правила, приводит к определенным противоречиям, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные эпизоды методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов.

В целях упорядочения анализируемого процесса целесообразно, на наш взгляд, законодательно определиться с основными видами правовых актов, привести в соответствие с содержанием их юридическую форму, установить единые принципы подготовки нормативных документов как на федеральном, так и региональном уровне. Принятие федерального закона «О системе правовых актов» ждет своего часа.

Юридическая техника. 2015. № 9

Как юридическая служба участвует в подготовке нормативных актов

I. Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

С изменениями и дополнениями от:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

ГАРАНТ:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Информация об изменениях:

Теория и практика правовой работы в коммерческих организациях Текст научной статьи по специальности «Право»

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Северин В.А.

Theory and practice of legal work in commercial entities

Текст научной работы на тему «Теория и практика правовой работы в коммерческих организациях»

Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники Текст научной статьи по специальности «Право»

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Цыбулевская Ольга Ивановна, Ермолаева Анна Всеволодовна

Текст научной работы на тему «Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники»

Добавить комментарий Отменить ответ