Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 N 2395-1 (последняя редакция)
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов недропользования (вскрышных и вмещающих горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащих полезные ископаемые и полезные компоненты или не содержащих полезных ископаемых и полезных компонентов), специфических минеральных ресурсов (рап лиманов и озер, торфа, сапропеля и других минеральных ресурсов), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с нефтью, газом и газовым конденсатом (далее — углеводородное сырье), и вод, использованных пользователями недр.
(в ред. Федерального закона от 14.07.2022 N 343-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
- Раздел I. Общие положения
- Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах
- Статья 1.1. Правовое регулирование отношений недропользования
- Статья 1.2. Собственность на недра
- Статья 2. Государственный фонд недр
- Статья 2.1. Участки недр федерального значения
- Статья 2.2. Федеральный фонд резервных участков недр
- Статья 2.3. Участки недр местного значения
- Статья 3. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования
- Статья 3.1. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Статья 4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования
- Статья 5. Утратила силу
- Статья 6. Виды пользования недрами
- Статья 7. Участки недр, предоставляемые в пользование
- Статья 7.1. Исправление технических ошибок в лицензии на пользование недрами
- Статья 8. Ограничения и запреты пользования недрами
- Статья 9. Пользователи недр
- Статья 10. Сроки пользования участками недр
- Статья 10.1. Предоставление права пользования участками недр
- Статья 11. Лицензия на пользование недрами
- Статья 12. Содержание лицензии на пользование недрами
- Статья 12.1. Оформление, государственная регистрация, выдача лицензии на пользование недрами, внесение изменений в лицензию на пользование недрами, переоформление лицензии на пользование недрами
- Статья 13. Утратила силу
- Статья 13.1. Аукцион на право пользования участками недр
- Статья 14. Отказ в приеме заявки на участие в аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения аукциона
- Статья 14.1. Реестр недобросовестных участников аукционов на право пользования участками недр
- Статья 15. Цели лицензирования пользования недрами
- Статья 16. Организационное обеспечение лицензирования пользования недрами
- Статья 17. Антимонопольные требования при пользовании недрами
- Статья 17.1. Переход права пользования участками недр
- Статья 18. Предоставление в пользование участков недр местного значения и использование добытых на таких участках недр общераспространенных полезных ископаемых
- Статья 19. Права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков в целях использования для собственных нужд имеющихся в границах земельных участков общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод
- Статья 19.1. Разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод при разведке и добыче иных видов полезных ископаемых, разработке технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, добыча полезных ископаемых, извлечение которых связано с разработкой месторождений углеводородного сырья, размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд
- Статья 19.2. Добыча подземных вод садоводческими некоммерческими товариществами и (или) огородническими некоммерческими товариществами
- Статья 20. Прекращение права пользования недрами
- Статья 20.1. Приостановление осуществления права пользования недрами
- Статья 20.2. Ограничение права пользования недрами
- Статья 21. Порядок прекращения права пользования недрами, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами
- Статья 21.1. Пользование участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр
- Статья 22. Основные права и обязанности пользователя недр
- Статья 22.1. Право на приобретение, хранение и использование служебного оружия организациями, проводящими полевые работы по региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению, включающему поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
- Статья 23. Основные требования по рациональному использованию и охране недр
- Статья 23.1. Утратила силу
- Статья 23.2. Технические проекты разработки месторождений полезных ископаемых, технические проекты строительства и эксплуатации подземных сооружений, технические проекты ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами
- Статья 23.3. Первичная переработка минерального сырья пользователями недр
- Статья 23.4. Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования и иное использование отходов недропользования
- Статья 23.5. Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из вскрышных и вмещающих горных пород и иное использование вскрышных и вмещающих горных пород
- Статья 24. Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами
- Статья 25. Условия застройки площадей залегания полезных ископаемых
- Статья 25.1. Предоставление земельных участков и водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и необходимых для осуществления пользования недрами
- Статья 25.2. Прекращение прав граждан и юридических лиц на земельные участки и водные объекты, необходимые для осуществления пользования недрами
- Статья 26. Ликвидация и консервация горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, объектов хранения отходов недропользования и объектов хранения вскрышных и вмещающих горных пород
- Статья 27. Геологическая информация о недрах
- Статья 27.1. Единый фонд геологической информации о недрах
- Статья 27.2. Особенности представления, хранения и использования образцов горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и иных материальных носителей первичной геологической информации о недрах
- Статья 28. Государственный учет и государственная регистрация
- Статья 29. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр
- Статья 30. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых
- Статья 31. Государственный баланс запасов полезных ископаемых
- Статья 32. Составление и ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых
- Статья 33. Охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность
- Статья 33.1. Установление факта открытия месторождения полезных ископаемых
- Статья 34. Государственное денежное вознаграждение за открытие месторождения полезных ископаемых
- Статья 35. Задачи государственного регулирования отношений недропользования
- Статья 36. Государственное управление отношениями недропользования
- Статья 36.1. Государственное геологическое изучение недр
- Статья 36.2. Государственный мониторинг состояния недр
- Статья 37. Государственный геологический контроль (надзор)
- Статья 38. Федеральный государственный горный надзор
- Статья 39. Система платежей при пользовании недрами
- Статья 40. Разовый платеж за пользование недрами
- Статья 41. Утратила силу
- Статья 42. Сбор за участие в аукционе
- Статья 43. Регулярные платежи за пользование недрами
- Статья 49. Административная, уголовная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах
- Статья 50. Порядок разрешения споров
- Статья 51. Возмещение вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах
- Статья 52. Международные договоры
С какой глубины начинаются недра
Статья 7. Участки недр, предоставляемые в пользование
В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.
(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 32-ФЗ, от 02.12.2019 N 396-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения), оформляются органом федерального государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в отношении участков недр местного значения) после подготовки и согласования в установленном порядке технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых или технического проекта строительства и эксплуатации подземных сооружений, предусмотренных статьей 23.2 настоящего Закона.
(в ред. Федеральных законов от 28.12.2013 N 408-ФЗ, от 30.04.2021 N 123-ФЗ (ред. 11.06.2021), от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.
С 01.09.2024 ч. 5 ст. 7 излагается в новой редакции (ФЗ от 25.12.2023 N 656-ФЗ).
Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно осуществлять пользование недрами несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.
(в ред. Федеральных законов от 02.01.2000 N 20-ФЗ, от 30.04.2021 N 123-ФЗ, от 12.12.2023 N 576-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.
(часть шестая введена Федеральным законом от 10.02.1999 N 32-ФЗ)
В целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр, предоставленного в пользование, могут быть изменены.
(часть седьмая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 222-ФЗ)
Порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
(часть восьмая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 222-ФЗ, в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 408-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
В целях обеспечения эффективного и безопасного пользования недрами на участке недр, предоставленном в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, и содержащем трудноизвлекаемые полезные ископаемые, по решению комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, по заявке пользователя недр в границах предоставленного ему в соответствии с настоящим Законом участка недр допускается выделение участка недр, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, разведки и добычи таких полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии.
(часть девятая введена Федеральным законом от 02.12.2019 N 396-ФЗ; в ред. Федерального закона от 30.04.2021 N 123-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
При выделении участка недр, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые, участок недр, из которого осуществляется выделение, сохраняется в измененных границах, а выделенный участок недр, содержащий трудноизвлекаемые полезные ископаемые, предоставляется в пользование пользователю участка недр, из которого выделен указанный участок недр.
(часть десятая введена Федеральным законом от 02.12.2019 N 396-ФЗ)
Порядок выделения участка недр, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, разведки и добычи таких полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.
(часть одиннадцатая введена Федеральным законом от 02.12.2019 N 396-ФЗ)
Участок недр предоставляется с ограничением по глубине в соответствии с лицензией на пользование недрами для разведки и добычи полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов, для образования особо охраняемых геологических объектов.
(часть двенадцатая введена Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ)
Пользователи недр по совмещенной лицензии, выданной до 01.01.2022, могут получить права на геологическое изучение недр, сопредельных с нижней границей их участка, без ограничения по глубине и внести соответствующие изменения в лицензию (ФЗ от 30.04.2021 N 123-ФЗ).
Участок недр предоставляется с ограничением по глубине или без такого ограничения в соответствии с лицензией на пользование недрами для геологического изучения недр, для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.
(часть тринадцатая введена Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ)
С 01.03.2024 ст. 7 дополняется ч. 14 (ФЗ от 29.12.2022 N 598-ФЗ). См. будущую редакцию.
С какой глубины начинаются недра
В садоводческом товариществе имеются колодцы и скважины различной глубины. Говорят о введении налога за пользование недрами. С какой глубины начинаются «недра»? Т.е. вода на участке это недра? А глина или песок?
Ответ эксперта
16 августа 2011
Преамбула Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» определяет недра как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Глубина почвенного слоя колеблется в зависимости от региона, поэтому невозможно точно указать в законе, где начинаются недра. Этот вопрос решается в каждом отдельном случае исходя из конкретных обстоятельств. Таким образом, вода на участке (вероятно, вы имели в виду воду в колодце или скважине) будет относиться к недрам в том случае, если будет находиться ниже почвенного слоя. Так же решается вопрос и в отношении глины и песка. Согласно статье 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предоставление недр в пользование по общему правилу (статья 11 Закона РФ «О недрах») оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, при этом пользование осуществляется на платной основе. Несмотря на это, статьёй 19 Закона РФ «О недрах» предусмотрено исключение, в силу которого собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению (т.е. без лицензии и бесплатно), в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Никаких налогов за устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на дачных участках законодательством Российской Федерации не предусмотрено и не планируется.
Средняя оценка: 4.2 (49 голосов)
Оцените ответ:
Разграничение земли и недр как самостоятельных видов природных ресурсов Текст научной статьи по специальности «Право»
Текст научной работы на тему «Разграничение земли и недр как самостоятельных видов природных ресурсов»
ПРОБЛЕМЫ АГРАРНОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
аспирантка Пермского государственного университета
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ЗЕМЛИ И НЕДР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
В реальной жизни объекты природы тесно связаны между собой, образуя единый природный комплекс. Несмотря на это законодательство России (особенно, начиная с советского периода развития законодательства) определенно исходит из того, что земля, недра, леса и воды представляют собой самостоятельные объекты правоотношений. Следствием явилась оживленная дискуссия в советской литературе о критериях разграничения указанных природных объектов, причем именно с точки зрения правовых норм, а не отграничения земли, недр, лесов, воды в их физическом, химическом и биологическом смысле. Уже в этот период сформировалось общее мнение, что самым сложным является установление критериев для правового разграничения наиболее связанных между собой природных ресурсов — недр и земли. Многие ученые, занимавшиеся данным вопросом, указывали, что критерии разграничения и в законодательстве, и в литературе не выявлены, и решение вопроса должно быть предложено будущими поколениями по мере развития горного и земельного законодательства1.
В настоящее время проблема разграничения земли и недр интересна не только с теоретической точки зрения, она все чаще и чаще встает перед правоприменителями в конкретных ситуациях и, как показывает практика, решения, принимаемые в каждом конкретном случае, далеко не всегда соответствуют правовой сути складывающихся отношений.
От автора к автору в литературе передается следующий пример. В Кузбассе подземные выработки привели к тому, что просело зернохранилище. В суде был рассмотрен трудный спор: горный отвод находился не перед зернохранилищем, а на относительно большом удалении; собственник горного отвода — государство; пользователь — шахта; шахта не нарушала горное законодательство; а собственник зернохранилища не нарушал земельное законодательство. Границы горного отвода в целях ведения подземных разработок были определены еще в 50-х годах в полном соответствии с законо-
1 Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 23; Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974. С. 15.
дательством; в тот период не планировалось строительства зернохранилища; городской орган власти принял впоследствии решение о таком строительстве как собственник земли, не считая нужным согласовать решение по такому строительству с пользователем горного отвода — шахтой. Это судебное дело напомнило об актуальности решения вопроса о гармонизации земельного и горного законодательства1.
Приведенный пример отмечен несколькими авторами, а сколько проблем возникает на практике, но в литературе не обсуждается?
Так, в 2005 году в городе Перми компетентными органами было предварительно согласовано строительство многоквартирного дома при условии строительства вместе с домом автомобильной парковки для жильцов будущего дома. Так как строительство дома планировалось в центре города, поместить автомобильную парковку рядом с домом оказалось невозможным по причине отсутствия свободного земельного участка. Было предложено построить подземную парковку под близлежащим детским дошкольным учреждением. Земельный участок был ранее предоставлен детскому учреждению в соответствии с требованиями земельного законодательства. Перед органом местного самоуправления встал вопрос, на каком праве и какой земельный участок должен быть предоставлен строительной организации для строительства парковки, если вход в нее планировался с земельного участка, отведенного под строительство многоквартирного дома, а не того, который был предоставлен детскому дошкольному учреждению. В действующем законодательстве ответа не нашлось, земельный участок у детского дошкольного учреждения согласно закону изъят быть не может и не может быть предоставлен в соаренду или в сособственность. На этом основании организации было отказано в предоставлении земельного участка под строительство жилого дома2.
Что же говорит нам про разграничение земли и недр действующее законодательство?
Земельным кодексом РФ установлено, что земельный участок как объект земельных отношений представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке3.
В преамбуле Закона РФ «О недрах» определено, что недра — это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии —
1 Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958. С. 22; Салиева Р.Н., Нигма-туллина А.М. Специфика недр и ресурсов недр как объектов права собственности. Тюмень, 2001. С. 67.
2 Архив юридического отдела ОАО «Завод силикатных панелей». 2006. Дело № 14.
3 Земельный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения1.
Какие отправные точки в целях проведения анализа можно выделить из указанных законодательных определений? Земельный участок — это поверхность земли, в том числе почвенный слой. Недра — это часть земной коры, которая расположена ниже почвенного слоя, то есть верхняя граница недр, нижняя граница земли — нижняя граница почвенного слоя. При отсутствии почвенного слоя верхней границей недр, нижней границей земли выступает земная поверхность или дно водоемов и водотоков.
Так как часть понятий, используемых законом для определения недр и земли, не являются правовыми, то есть нормативно-правовые акты не раскрывают их дефиниции, обратимся к определению этих понятий, даваемых в энциклопедическом словаре.
Земная кора — это одна из оболочек земли наряду с ядром (в центре), мантией, гидросферой, атмосферой, магнитосферой2.
Почва — природное образование, состоящее из генетически связанных горизонтов, формирующихся в результате преобразования поверхностных слоев литосферы под воздействием воды, воздуха и живых организмов; обладает плодородием. Твердая, жидкая (почвенный раствор), газообразная и живая (почвенная фауна и флора) части. Подразделяется на генетические типы (например, подзолистые, серые лесные, черноземы, сероземы)3.
Поверхность — общая часть двух смежных областей пространства4.
Подытоживая изложенные определения и применяя их к легальным определениям недр и земли, получаем следующее:
Недра — это часть земной коры.
Земля — это поверхность.
Верхняя граница земной коры и нижняя граница земли находятся на границе нижнего уровня природного образования, состоящего из генетически связанных горизонтов, формирующихся в результате преобразования поверхностных слоев литосферы под воздействием воды, воздуха и живых организмов, обладающего плодородием. При отсутствии указанного при-
1 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; 1992. № 29. Ст. 1690; 1993. № 2. Ст. 74; Собрание законодательства РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 17 (Часть I). Ст. 1778; 2006. № 44. Ст. 4538; 2007. № 27. Ст. 3213.
2 Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. Издание третье. М., 1984. С. 459.
3 Там же. С. 1044.
4 Там же. С. 1014.
родного образования верхней границей недр, нижней границей земли является общая часть двух смежных областей таких пространств, как земля и атмосферный воздух.
Соединив таким образом законодательные определения недр и земли и дефиниции, даваемые в словаре, получаем такое понятие недр и земли, которое применять в практической деятельности не представляется возможным, да и критерии для разграничения этих природных ресурсов являются весьма сомнительными.
Так, если в пределах определенного участка имеется почва (здесь мы вынуждены руководствоваться именно биологическим определением), то недра начинаются сразу под ней, а земля над ней. То есть если она толщиной 1 см, то значит ниже уже недра, и если почвенный слой 2 метра, то только под 2 метрами начинаются недра, и верхняя граница недр, нижняя граница земли представляют собой ломаную линию. Если почва на определенном участке недр отсутствует, то недра начинаются сразу от поверхности, т. е. в физическом смысле поверхность земли это тот слой, где проходит граница между частицами (молекулами) атмосферного воздуха и земли, в каком виде она бы не была на данном участке (камни, песок, глина и др.).
Сразу становятся очевидными недостатки легального определения верхней границы недр и нижней границы земли.
Во-первых, зачем устанавливать верхнюю границу недр, нижнюю границу земли таким образом, что они автоматически становятся чересчур ломаными? Предоставляя в пользование участок недр, государство должно определить тот объект, который будет предоставлен. Этот участок недр — геометризированный блок, который должен обладать, в том числе, верхней границей, которую возможно определить только в случае изучения ломаной линии между почвой и тем, что под ней. А если объект (геометризированный блок) не будет определен, то о каком предоставлении может идти речь, если нарушается один из главных принципов права, что на праве пользования или на каком-либо ином праве можно предоставить только индивидуально определенную вещь или вещь, определенную родовыми признаками? То же самое можно сказать и об определении такого объекта, как земельный участок.
Во-вторых, если на определенном участке отсутствует почвенный слой, то, как таковое, землепользование на этом участке может осуществляться, только путем постановки на поверхность каких-либо предметов, передвижения по поверхности или иным подобным образом, без проникновения под тот общий слой частиц (молекул) атмосферного воздуха и земли, так как с поверхности земли сразу начинаются недра, и, следовательно, на данном участке практически всегда должно осуществлять-
ся недропользование. На эту сторону проблемы не обращают должного внимания. Однако такое понимание земной поверхности не удовлетворяет практику. Действительно, на первый взгляд создается впечатление, что действующее земельное законодательство исходит из понимания земли как видимой части земной коры, так как в нем не встречается формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной толщи. Однако, как отмечает специалист по горному праву Н.Б. Мухитдинов, такой подход к проблеме не удовлетворяет практику1. В самом деле, во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать земли путем углубления под поверхность. Более того, определяя категории земель, законодательство различает земли населенных пунктов, транспорта, а использование этих земель всегда связано с углублением под поверхность земельного участка. Даже эксплуатация земли для сельскохозяйственных целей и то требует проникновения в земную толщу.
В-третьих, исходя из указанных определений, строительство обычного многоэтажного здания или сооружения представляет собой ничто иное, как недропользование, так как глубина фундамента составляет 15—20 метров. А что же подразумевает под собой использование метрополитена? Только ли использование земельного участка? Нет, в соответствии с действующим горным законодательством, — это и использование недр. И как быть со всеми подземными коммуникациями, в том числе с магистральными трубопроводами?
Как уже было указано, исходя из буквального толкования законодательства, все приведенные примеры следует отнести к недропользованию. Однако на практике лицензии на недропользование выдаются только лицам, которые занимаются разведкой или добычей полезных ископаемых.
В судебной практике не зафиксировано ни одного случая привлечения строительной организации или организации, имеющей в собственности, например, подземный магистральный трубопровод, к ответственности за недропользование без соответствующей лицензии. Как правило, судебные споры в данной области связаны либо с деятельностью лиц в охранной зоне линейных объектов, либо с начислением платы за землю в пределах охранной зоны данных объектов2.
1 Мухитдинов Н.Б. Основы горного права (некоторые важные положения теории и практики). Алма-Ата, 1983. С. 42.
2 См., например: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 сентября 2003 г. по делу № А19-3565/03-48-Ф02-3016/03-С2, от 7 ноября 2006 г. по делу № А19-32510/04-30-Ф02-5657,5908/ 06-С1, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29 января 2007 г. по делу № Ф04-9193/ 2006(30348-А27-33).
Представляется, что такое положение вещей не может существовать вечно хотя бы потому, что необходимо урегулировать оформление прав землепользователей и недропользователей, которые используют один и тот же участок территории независимо друг от друга в различных целях. Да и не может такое использование быть абсолютно независимым друг от друга, так как использование участка недр автоматически налагает некоторые ограничения на использование земельного участка над ним. Использование участка недр, расположенного ниже, также налагает ограничения на использование участка недр, расположенного выше.
В силу того, что потенциально любой участок территории может быть использован подобным образом, такое разграничение должно носить повсеместный характер, и критерии, разграничивающие участок земли и недр, должны быть применимы к любой территории.
Интересен способ вертикального разграничения поверхности и недр, принятый в Польше. Согласно польскому законодательству, грань между поверхностью и недрами проходит на глубине в 30 м. К области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых, их разведкой и т. п., где бы они не происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м.
Польские законодатели не являлись пионерами в установлении подобного способа разграничения земли и недр. Еще в 1925 году Горный закон Венесуэлы точно разграничил понятия «поверхность» и «недра», подразумевая под первым верхний слой земли на глубину до трех метров при условии, если владелец поверхности не проник своими сооружениями глубже. В последнем случае понятие «поверхность» определяется применительно к конкретному случаю соответствующим правительствующим органом по соображениям безопасности поверхностных сооружений; «недра» начинаются там, где оканчивается «поверхность»1.
Представляется, что позиция польских законодателей несколько однобока. Так, например, строительство одинаковых сооружений, фундамент одного из которых расположен на глубине 29,5 метров, а другого — 30,5 метров, регулируется разными отраслями права. Строительство различных участков метрополитена также может быть отнесено к регулированию как горного, так и земельного законодательства, в зависимости от глубины залегания тоннелей и иных сооружений метро. Оправдана ли такая позиция при столь разнообразном использовании земли и недр? Скорее нет, чем да. Тем интереснее позиция законодателя Венесуэлы, который оставляет возможность
1 Наумов Н. Горный закон Венесуэлы от 8 июля 1925 года // Горный журнал. 1928. № 3. С. 181-183.
отнесения исключительно к землепользованию сколь угодно глубокое проникновение в недра.
Л. Г. Навроцкая полагает, что верхней границей недр надо рассматривать не просто земную поверхность, а «условную поверхность» земной территории, имея в виду учет местонахождения объекта (автономное использование подземной среды), а также целевое назначение соответствующих частей земной поверхности. Из чего следует, что границы между недрами и землей должны определяться каждый раз применительно к конкретному случаю1.
Позиции законодателя Венесуэлы, а также Л. Г. Навроцкой интересны тем, что позволяют гибко подходить к вопросу земле- и недропользования, давая возможность в зависимости от конкретной ситуации принять самое удобное для всех пользователей решение. Но кто будет принимать решение в каждом конкретном случае? Государственные и муниципальные органы, в ведении которых находится владение, пользование и распоряжение земельными участками? Или недрами? А спорные случаи будет решать суд?
Представляется, что такой вопрос не должен решаться таким казуистическим способом, постепенно переходящим в способ прецедентный. Критерии должны быть установлены на уровне федерального законодательства.
аспирантка Московской государственной юридической академии
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Проблема разграничения полномочий в области охраны водных объектов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является весьма актуальной в связи с произошедшими в последнее время существенными изменениями в федеральном законодательстве в этой области.
Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты, весьма разнообразные по своим природно-гео-
1 Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1976. С. 12.