Кто наделен полномочиями методического обеспечения стратегического планирования
Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:
1) установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
2) определение порядка осуществления стратегического планирования;
3) определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения;
4) формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
5) установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения);
6) установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования;
7) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач;
8) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
9) методическое обеспечение стратегического планирования;
10) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти;
11) иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Кто наделен полномочиями методического обеспечения стратегического планирования
Статья 10. Полномочия участников стратегического планирования
1. Президент Российской Федерации:
1) осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования;
2) определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
3) определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению;
4) определяет цели и задачи стратегического управления в Российской Федерации;
5) утверждает (одобряет) документы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и по другим вопросам, находящимся в ведении Президента Российской Федерации, определяет порядок их разработки и корректировки;
6) определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Президента Российской Федерации;
7) принимает иные решения в сфере стратегического планирования.
2. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического планирования, полномочия в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ «О парламентском контроле» и проводят обсуждение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.
3. Правительство Российской Федерации:
1) определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы;
2) обеспечивает в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации согласование разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации документов стратегического планирования, в частности стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации;
3) определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;
4) определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, а также порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов стратегического планирования;
5) обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации;
6) обеспечивает методическое обеспечение стратегического планирования;
7) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации для разработки документов стратегического планирования;
8) определяет порядок ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования, в том числе порядок регистрации документов стратегического планирования в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования;
9) осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования Российской Федерации, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки;
10) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
4. Совет Безопасности Российской Федерации:
1) осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ «О безопасности», Положением о Совете Безопасности Российской Федерации;
2) осуществляет иные функции в сфере стратегического планирования в соответствии с решениями Президента Российской Федерации.
5. Счетная палата Российской Федерации:
1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Центральный банк Российской Федерации:
1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
7. Федеральные органы исполнительной власти:
1) разрабатывают документы стратегического планирования на федеральном уровне, осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона;
2) разрабатывают планы деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждают отчеты об их реализации;
3) осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне;
4) осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона.
8. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) участвует в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования, организует разработку проектов нормативных правовых актов в указанной сфере и осуществляет методическое обеспечение стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации;
2) определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, находящихся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы;
3) определяет порядок методического обеспечения стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации;
4) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для разработки документов стратегического планирования;
5) определяет цели, задачи и показатели деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
6) обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации;
7) осуществляет мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
8) определяет порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации;
9) осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования субъекта Российской Федерации, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки;
10) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
9. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) разрабатывают документы стратегического планирования субъекта Российской Федерации, обеспечивают координацию разработки и корректировки документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона;
2) осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации;
3) осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона.
10. Органы местного самоуправления осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии со статьей 6 настоящего Федерального закона.
Региональное стратегическое планирование: новый закон, новые подходы Текст научной статьи по специальности «Право»
Текст научной работы на тему «Региональное стратегическое планирование: новый закон, новые подходы»
д.э.н., гл.н.с. Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного НЦ РАН; профессор кафедры мировой и региональной экономики Волгоградского государственного университета mitrofanova@volsu.ru Родионова Е.В.
ассистент Волгоградского филиала РАНХиГС rodionovaka1985@yandex.ru
РЕГИОНАЛЬНОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: НОВЫЙ ЗАКОН, НОВЫЕ
Ключевые слова: целеполагание, стратегия, развитие, социохозяйственный региональный комплекс, сценарии. Keywords: goal-setting, strategy, development, socioeconomic regional complex, scenarios.
Федеральный закон № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 (далее — ФЗ № 172) вступил в силу 11.07.2014 г., заложив основы новой единой системы государственного стратегического планирования (СП), охватывающей федеральный, региональный, муниципальный уровни, бюджетный процесс, что уже позволяет увязать между собой стратегии всех уровней власти, способствуя повышению эффективности процессов хозяйственной деятельности на уровне субъектов РФ.
ФЗ № 172 введена комплексность и установлены границы процессов СП: единая система понятийного аппарата; единый перечень документов; единая система периодичности; единые принципы организации и функционирования системы СП; разграничение полномочий органов власти трех уровней с учетом сложившейся в России системы разделения властей.
ФЗ № 172 введено императивное обязательство федерального органа исполнительной власти, определяемого Правительством РФ, по созданию до конца 2016 г. федерального государственного реестра документов СП, система которых на уровне региона включает документы целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования (табл. 1).
Система стратегического планирования в субъектах РФ
Вид деятельности Документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне субъекта РФ
1. Целеполагание Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ
2. Прогнозирование Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период
3. Планирование, программирование План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ Государственные программы субъекта РФ Схема территориального планирования субъекта РФ
Источник: составлено авторами.
1) Стратегия социально-экономического развития (ССЭР) субъекта РФ нормативно формализует общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития (СЭР) соответствующего субъекта РФ.
2) Прогнозы СЭР региона определяют и конкретизируют определенные перспективы СЭР региона через целевые показатели одного или нескольких вариантов применительно к соответствующему плановому периоду.
3) Бюджетный прогноз региона на долгосрочный период формируется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
4) Государственные программы субъекта РФ разрабатываются в соответствии с конкретными приоритетами
5) Целью разработки схемы территориального планирования региона является обеспечение устойчивого, конкурентного и сбалансированного развития социохозяйственного комплекса региона. Она основывается на положениях
1 Материал подготовлен в лаборатории социальных и экономических исследований Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН в рамках НИР «Проблемы демографического и социально-экономического развития южного макрорегиона» (№ гос. регистрации АААА-А16-116012610047-9).
2 См.: О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014г. № 172-ФЗ // Российская газета. — М., 2014. Федеральный выпуск. — № 6418 (146). — http://rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html
региональной ССЭР субъекта РФ, ССЭР макрорегиона (федерального округа), отраслевых документов стратегического планирования РФ. В процессе разработки схемы территориального планирования необходимо соблюдать требования Градостроительного кодекса и схем территориального планирования РФ.
Региональным властям необходимо учесть, что результатом вступления в силу ФЗ № 172 является важнейшее требование в отношении всех региональных участников СП по приведению действующего законодательства субъектов РФ в соответствие с положениями ФЗ № 172, утвержден ряд мероприятий, планируемых к выполнению в 20162017 гг. (ст. 74). Большинство из них должны быть обеспечены посредством механизма правового регулирования.
Наряду с разработкой в регионах в соответствии с планом подготовки документов СП, определенных в качестве обязательных ФЗ № 172, необходимо в срок до 01.01.2017 г. модернизировать действующие в регионах РФ документы СП, которые были приняты до вступления в силу данного закона, и которые считаются действительными до окончания срока действия. Причем все эти документы должны быть отражены в плане подготовки документов СП, который должен содержать сроки их разработки и одобрения1.
В процессе проведения анализа регионального законодательства в ряде субъектов РФ практически не обнаружено положений законов, посвященных регламентации ССЭР территории. Регионы пока неактивно пользуются данным правом, закрепленным за ними ФЗ № 172, что объясняется спецификой их территориально-отраслевого разви-
Многими субъектами РФ приняты в 2014-2015 гг. планы подготовки документов СП, определяющие документы, подлежащие разработке и принятию, регулирующих данную деятельность на соответствующей территории. Настоятельно необходимо привести региональное законодательство в сфере СП в соответствие с федеральным. Сейчас же представляется возможным изучение лишь незначительного накопленного законодательного опыта в сфере регулирования правоотношений СП в регионах в рамках новой модели СП.
Исследование правовых форм, в которые облекаются в настоящее время принимаемые в субъектах РФ документы в сфере регламентации процессов СП, выявило два подхода: 1) принятие закона соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте РФ»; 2) издание указа, распоряжения главы соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте РФ», которым утверждается порядок осуществления СП на территории определенного субъекта РФ.
Несмотря на ряд «узких мест» в положениях ФЗ № 172, результаты анализа регионального законодательства РФ позволяют заключить, что в целях его реализации с конца 2014 г. по настоящее время в ряде регионов активизируется процесс разработки проектов и принятия законов субъектов РФ о СП, в их числе: Челябинская область, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Мурманская область, Московская область, Республика Башкортостан, Пензенская область, Нижегородская область, Томская область, Республика Татарстан.
Если во многих субъектах РФ законы о СП находятся пока либо в стадии согласования, либо в стадии разработки, то в регионах и республиках Южного федерального округа в этом направлении ведется активная работа. Так, в Ростовской области с 01.01.2016 г. вступил в силу областной закон «О стратегическом планировании в Ростовской области» (от 20.10.2015 № 416-ЗС), где, согласно ст. 20, установлена императивная норма, обязывающая в срок до 01.01.2016 г. Правительство, иные органы исполнительной власти Ростовской области обеспечить приведение региональных нормативно-правовых актов в соответствие с областным законом. Данное требование включает в себя разработку и правовых актов по вопросам определения порядка разработки и общественного обсуждения проектов документов СП, корректировки, осуществления контроля и мониторинга реализации документов СП применительно к каждому виду документов, предусмотренному ст. 63.
В Волгоградской области от 31.12.2015 г. принят закон № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области», который устанавливает правовые основы СП в регионе, определяет полномочия органов исполнительной власти, порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере СП. Законом определяются система СП, принципы и задачи СП, участники и документы СП. Также законом устанавливается порядок проведения мониторинга документов СП в Волгоградской области, в том числе перечень документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов СП в сфере СЭР Волгоградской области. Кроме того, Администрацией Волгоградской области утверждены порядки разработки документов СП в Волгоградской области: ССЭР Волгоградской области и плана ее реализации, долгосрочного и среднесрочного прогнозов СЭР, бюджетного прогноза Волгоградской области4.
В Краснодарском крае Законодательным Собранием принят закон № 3267-КЗ от 06.11.2015 г. «О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае», в котором установлены правовые основы процесса СП в Краснодарском крае; разграничены полномочия между его участниками, определены иерархия и содержание документов СП; допускается привлечение к разработке таких документов объединений профсоюзов и работодателей, общественных, научных и иных организаций; определено, что проекты
1 См.: Смирнова О.О. О системе документов в регионе в реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Вестник ВГУ. Серия: Экономика и Управление. 2015. — № 2.
2 Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. — № 4 (34). — С. 63-64.
3 О стратегическом планировании в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 20 октября 2015 г. № 416-ЗС. — http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW186;n=64556;dst=100042
4 О стратегическом планировании в Волгоградской области: Закон Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 247-ОД. -http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW180;n=127843
документов СП выносятся на общественное обсуждение (его форма, порядок и сроки проведения определяются администрацией края); прописаны правила мониторинга и контроля реализации1.
В Астраханской области новый закон не принимался, а были внесены изменения от 29.07.2015 г. в действующий закон № 53/2009-03 от 03.07.2009 г. «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области». Однако данные изменения носят скорее поверхностный характер и должны быть более обстоя-тельными2.
В Республике Калмыкия Постановлением Народного Хурала (Парламента) также принят «Закон о стратегическом планировании в Республике Калмыкия» № 113-У-3 от 14.04.2015 г., регулирующий некоторые, но не все вопросы осуществления СП в республике. Акцент в документе сделан на создание правовой базы для разработки, построения и функционирования комплексной системы СП СЭР Республики Калмыкия, на обеспечение прозрачности процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов государственного СП3.
Государственным Советом — Хасэ Республики Адыгея в целях урегулирования правоотношений в сфере СП также принят «Закон о стратегическом планировании в Республике Адыгея» от 06.08.2015 г. № 455, определяющий полномочия участников СП в Республике Адыгея, а именно: к полномочиям Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея отнесено законодательное регулирование в сфере СП. К полномочиям Главы Республики Адыгея в этой же сфере отнесено определение приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач СЭР региона. Полномочиями по утверждению документов СП, порядков их разработки, определение порядков осуществления мониторинга и контроля реализации документов СП, а также методического обеспечения СП наделен Кабинет Министров республики. Также в законопроекте определен перечень документов СП республики. В связи с тем, что действующая стратегия СЭР Республики Адыгея утверждена законом Республики Адыгея, в законопроекте оговорено, что норма о полномочиях Кабинета Министров Республики Адыгея по утверждению стратегии вступила в силу с 1 декабря 2016 г.4.
Сравнительный анализ правовых аспектов ФЗ № 172, регионального законодательства в сфере регламентации правоотношений СП позволил разработать некоторые предложения, позволяющие его усовершенствовать:
1) в целях развития принципа разработки единой системы планирования, необходимо расширить полномочия органов государственной власти субъекта РФ по обеспечению согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, предусмотренные ч. 5, ст. 5, посредством их разработки не только на уровне субъектов РФ, но и на уровне муниципальных образований;
2) ФЗ № 172 остались не учтенными отраслевые документы планирования, разрабатываемые на территориях многих субъектов РФ, в т.ч. ЮФО, поэтому следует добавить в перечень документов СП, разрабатываемых на уровне субъектов РФ, отраслевые документы СП (отраслевые, межотраслевые стратегии); вполне логично, если закон будет дополнен формулировкой, согласно которой положения ССЭР субъекта РФ в части целей, задач и приоритетов развития могут быть детализированы в отраслевых, межотраслевых стратегиях, либо отраслевых, межотраслевых документах планирования субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством;
3) необходимо дополнить ФЗ № 172 указанием конкретного срока разработки федеральных, региональных государственных программ (ч. 2, ст. 28),
4) необходимо привести в соответствие ФЗ № 172 и приказ Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007г № 14 «Об утверждении требований к стратегии» (несмотря на то, что само МРР РФ упразднено в сентябре 2014 г.);
5) необходимо устранить неопределенность полномочий высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ, указав, в чем конкретно заключается его участие в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере СП (ст. 10, гл. 3);
6) важно уточнить, что именно представляет собой схема развития отраслей экономики, и какую конкретно информацию должен содержать этот документ (ст. 19, гл. 5);
7) для соблюдения принципа единства и целостности документов СП необходимо внести изменения в ст. 28, гл. 7, четко определив период, на который принимаются государственные программы РФ5;
8) необходимо устранить противоречие, состоящее в том, что краткосрочные документы (например, ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию) в соответствии со ст. 15, гл. 4 служат основой для определения долго — и среднесрочных национальных и региональных стратегических целей и приоритетов СЭР;
9) необходимо привести в соответствие содержание ст. 11, гл. 3 с положениями гл. 11 ФЗ №127. Так, в п. 5 ст. 11, гл. 3 указано, что к документам СП, разрабатываемым на уровне муниципалитетов, относятся ССЭР, план меро-
1 О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 6 ноября 2015 г. № 32. — http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW177; n=140659
2 О стратегическом планировании социально-экономического развития в Астраханской области» (в редакции Законов Астраханской области от 11.10.2011 № 67/2011-03, от 04.09.2014 № 52/2014-03, от 03.02.2015 № 1/2015-03, от 29.07.2015 № 51/2015-ОЗ): Закон Астраханской области от 03 июля 2009 г. № 53/2009-03. — http://docs.cntd.ru/document/895214855
О стратегическом планировании в Республике Калмыкия: Закон Республики Калмыкия от 14 мая 2015 г. № 113-У-З. -http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW393;n=27423
4 О стратегическом планировании в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 6 августа 2015 г. № 455. -http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW977;n=44262
5 См.: Костенко В.В. Правовое регулирование новой модели стратегического планирования // Региональная экономика. Юг России. 2016. — № 1 (11).
приятий по ее реализации, а также прогноз СЭР на средне- и долгосрочный периоды, бюджетный прогноз и муниципальная программа. Однако в гл. 11 упоминаются лишь первые два документа, а о содержании, порядке разработки, утверждения остальных документов ничего не сказано.
Региональные стратегии. Разработка региональных ССЭР началась в России задолго до принятия 172 ФЗ, с 2000 г., где-то по инициативе снизу, где-то — по требованию федерального центра. Пик разработки документов стратегического планирования субъектами РФ пришелся на 2007-2010 годы.
В современных условиях формирования и реализации вертикально-интегрированной структуры стратегирова-ния в РФ с 2014 г. цели стратегии субъекта РФ должны обязательно коррелировать с целями федерального уровня, включая целеполагание по отраслевому и территориальному принципу в части территории конкретного региона. А система документов, служащих ориентирами для разработчиков при формировании содержательной части региональных стратегий, претерпела изменения (см. табл. 2).
Документы, определяющие содержание региональных стратегий социально-экономического развития
2007-2013 годы С 2014 года
1. Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ: приказ МРР РФ от 27.02. 2007 г. №14 1 2. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ 3. Концепция 2020 (Стратегия 2020) долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р) 4. Об основах стратегического планирования в РФ: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г № 536 5. Отдельные поправки в Градостроительный кодекс РФ 6. О Стратегии национальной безопасности РФ»: Указ Президента РФ от 12.05.2009 г № 537 7. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов РФ 8. Отраслевые стратегии 1. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 28.06. 2014 г. № 172-ФЗ 2. Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ: приказ МРР РФ от 27.02. 2007 г. №14. 3. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ. 4. Стратегия социально-экономического развития РФ до 2030 года* 5. Стратегия пространственного развития РФ* 6. Стратегия национальной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683) 7. Отраслевые документы стратегического планирования РФ в части вызовов, перечня мер и объектов на территории региона. 8. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов РФ
* Документы находятся в разработке. Источник: составлено авторами.
Важно, что ФЗ № 172 предусмотрена подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, а именно «Стратегии пространственного развития Российской Федерации». Этот документ должен стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на субъекты РФ, проанализировать сложившуюся систему расселения, внести предложения по оптимизации аллокации ресурсов, скорректировать приоритеты, цели и задачи регионального развития2.
Что касается «Стратегии социально-экономического развития РФ до 2030 года», то рабочей группе в составе членов Правительства РФ и ученых Высшей школы экономики, принимавших участие в разработке Концепции-2020, к концу лета 2016 г. поручено разработать «эскиз стратегии» (содержательные модули, формат работы по модулям и план) и до середины октября 2016 г. внести в Правительство РФ предложения по структуре, ресурсному обеспечению и плану подготовки этого важного документа.
Еще в 2014 г. в регионах РФ началась работа по разработке ССЭР до 2030 г. В ряде из них они либо уже приобрели официальный статус, либо проекты стратегий представлены для общественного обсуждения, либо идет активная стадия их разработки. В их числе:
— Регионы-локомотивы роста: Ленинградская и Московская области, Республика Татарстан, Свердловская область.
— Опорные сырьевые регионы: Тюменская область.
— Опорные регионы старопромышленные: Вологодская, Томская, Ярославская (2008 г.), Самарская области.
— Депрессивные фоновые регионы: Чувашия, Архангельская, Саратовская, Калужская (2009 г.), Тульская, Владимирская, Новгородская области.
— Депрессивные кризисные регионы: Ульяновская область, Чукотский автономный округ.
В 2015-2016 гг. приступили к разработке ССЭР и субъекты ЮФО. Эта работа пока находится в начальной фазе обсуждения содержательной части региональных стратегий.
Согласно ст. 5, гл. 2 ФЗ № 172, к полномочиям региональных властей в сфере СП относится, в том числе, и установление требований к содержанию документов регионального СП.
1 Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ: приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14. — http://docs.cntd.ru/document/902343834
2 О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации: Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870. -http://base.garant.ru/71170676/
Что касается содержания региональной стратегии, то в ст. 32, гл. 8 ФЗ № 172 оно представлено весьма агрегировано и традиционно, но обязательно должно коррелировать с документами стратегического характера федерального уровня, о которых говорилось ранее.
Такие требования к содержанию региональных ССЭР, отраженные в главном законе, оставляют, с одной стороны, широкое поле для маневра, с другой стороны, сохраняется неопределенность методологического плана: кроме Приказа МРР РФ от 27.02. 2007 г. №14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» и агрегированного описания содержательной части региональной стратегии в ФЗ № 172 нет единых утвержденных методических рекомендаций по разработке региональных ССЭР. Основные требования, предъявляемые к указанным документам, а также базовые принципы их разработки были сформулированы в результате обобщения опыта подготовки как уже утвержденных, так и дорабатываемых в настоящее время региональных ССЭР, практики проведения их обсуждений и согласований, в результате чего и сложилось представление о некой базовой (типовой) структуре (макете) данного документа. Напрашивается вывод: должна быть базовая и специальная часть.
Обобщая тот положительный опыт разработки региональных ССЭР, который уже есть, можно отметить, что базовая содержательная часть этого документа, помимо традиционных блоков, должна особое внимание уделить институциональным и структурным проблемам, наличию и состоянию энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры.
Исходя из новых геополитических, геоэкономических условий, трансформации мирохозяйственных связей, необходимо отразить в содержании региональной стратегии результаты анализа форм и путей воздействия процессов глобализации и регионализации (глокализации) на социоэкономический комплекс региона: в разрезе рынка труда, товаров (услуг) и капитала1.
В специальной части региональной ССЭР могут быть отражены особенности кластеризации; политики импор-тозамещения, зонирования.
Уже понятно, что во многих регионах России сформировалась долгосрочная позитивная тенденция импортоза-мещения, однако ряд территорий, в их числе и субъекты Юга России, сталкиваются с существенными преградами на пути реализации этой политики. Важно их своевременно выявить и предложить в региональных ССЭР до 2030 г. актуальные механизмы их нивелирования.
Кроме того, в специальной части региональной ССЭР целесообразно представить хотя бы описательно крупные инвестиционные проекты (в т.ч. межрегиональные), связанные с созданием и функционированием устойчивого территориального каркаса, основу которого составят уже существующие и новые центры инноваций, кластеры, зоны (территории) опережающего развития (ТОР), ЗТР (для депрессивных МО)2.
Например, в «Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года»3 уже был представлен перечень 20 крупных инвестиционных проектов, приоритетно запланированных к реализации в трехлетней перспективе на территории субъектов ЮФО4.
Кроме того, в стратегии ЮФО до 2020 г. было выделено 26 региональных зон опережающего развития (ЗОР), сгруппированных в 3 макрозоны: Черноморско-Кубанскую, Азово-Донскую и Волжско-Каспийскую, каждая — со своей специализацией.
Важен выбор базовых стратегических сценариев. Заметно, что при разработке региональных ССЭР до 2030 года субъекты РФ стремятся уходить от использования и описания традиционных 3-х сценариев СЭР: умеренного, инерционного и инновационного.
Могут быть предложены следующие варианты базовых сценариев развития социохозяйственного комплекса региона.
Эволюционный сценарий: прямая пролонгация основных параметров социально-экономического развития региона, имевших место в ретроспективе. Понятно, что он предпочтителен, если в регионе на протяжении ряда лет сложилась устойчивая позитивная динамика развития социохозяйственного регионального комплекса по основным направлениям. В этом случае сохраняются приоритеты развития, пропорции ресурсного обеспечения принимаемых механизмов реализации.
Плюсы: отлаженность механизмов поддержки, сложившаяся система управления и снижения издержек управления, заметный эффект уже в краткосрочной перспективе.
Минусы: падающая эффективность; вытеснение частных инвестиций; стабилизация или сужение круга активных субъектов социально-экономического и инновационного развития; исчерпание ресурсного, технологического потенциала, сужение базы для долгосрочного развития.
1 Потапов Л.В., Мункодугарова А.Б. Методологические подходы к совершенствовании регионального стратегического планирования // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2015. — Вып. 3 (11). — С. 13-15.
2 О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03 декабря 2011 г. № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013). — http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_122563/
3 Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 05 сентября 2011 г. № 1538-р. — http://www.minregion.ru/activities/territorial_planning/strategy/ federal_development/yufo
4 См.: Гришина И.В., Смирнова О.О. Место стратегии долгосрочного социально-экономического развития Южного федерального округа в системе стратегического планирования регионального развития России // Региональная экономика. Юг России. 2011. — № 12.
Инфраструктурно-кластерный — преимущественное развитие инфраструктурной базы региона, создание конкурентоспособных кластеров.
Плюсы: модернизация инфраструктуры, создание опорных кластеров, рост инвестиционной привлекательности; формирование «институционального» ядра, реализация отдельных прорывных направлений НТР и пр.
Минусы: некорректность выбора направлений инвестирования; замораживание вложенных средств, неэффективность использования инфраструктурного потенциала и пр.
Партнерский сценарий основан на развитии механизмов ГЧП, привлечении новых инвесторов, частного бизнеса, активизации политики импортозамещения.
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Плюсы: рост числа инвестиционно активных компаний и внебюджетного софинансирования, усиление координации мероприятий стратегий, рациональность выбора направлений развития и т.д.
Минусы: «размывание» приоритетов развития, смещение целей субъектов реализации стратегии (от средне- к краткосрочным); рост издержек управления стратегий и пр.
Зональный сценарий, в рамках которого особое внимание обращено к созданию ТОР и ЗТР в регионе.
Комплексный сценарий может быть представлен как комбинация 2-3-х из них.
В марте 2015 г. вступил в силу ФЗ № 473-Ф «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ»1, определяющий правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в РФ, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях.
В отличие от существующих ОЭЗ и ЗТР, ТОРы создаются под конкретных крупных инвесторов, заключивших с уполномоченным федеральным органом предварительные соглашения, определяющие вид планируемой экономической деятельности, объем инвестиций и количество создаваемых рабочих мест. На этой части территории региона устанавливается особый правовой режим ведения предпринимательской и других видов деятельности, предусмотрены льготные налоговые условия, упрощенные административные процедуры и др.
В ТОРах разрешено вести разработку месторождений полезных ископаемых и производить подакцизные товары, что практически полностью запрещено в ОЭЗ (за исключением производства легковых автомобилей и мотоциклов) и частично — в ЗТР (запрет на производство подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов, добычу сырой нефти, природного газа, драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней). Важно, что ТОРы образуются не только в целях развития отраслей экономики и привлечения инвестиций, но и для создания комфортных условий проживания населения.
Кроме того, ТОР создается на 70 лет, срок ее существования может быть продлен, что не предусмотрено в отношении ОЭЗ (они создаются на 49 лет) и ЗТР (12 лет). Заявку на создание ТОР может подать руководство любого субъекта РФ.
Есть временное ограничение: в первые три года (2015-2017 гг.) ТОРы могут создаваться только в Дальневосточном федеральном округе (ДФО) и на территориях моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением (соответствующий перечень утверждает Правительство РФ).
На каждой территории функционирует управляющая компания, одна из задач которой — создание необходимой инфраструктуры, предоставление резидентам таможенных, юридических и других услуг. Компанию определяет правительство РФ, этот статус может получить акционерное общество (или его дочернее предприятие), 100% акций которого находятся в собственности государства. Управляющей компанией ТОРов, например, в ДФО в настоящее время является ОАО «Корпорация развития Дальнего Востока».
Для отбора территорий и рассмотрения инвестиционных проектов при правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона сформирована специальная подкомиссия. Сегодня на Дальнем Востоке созданы девять ТОРов за счет средств федерального бюджета (в рамках Государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»)2.
И еще одно важное замечание. Практически все регионы до сего дня, наряду с главной региональной ССЭР, разрабатывали целый ряд других стратегий: инвестиционных, инновационных и т.д. Причем ФЗ № 172 прямо не запрещает субъектам РФ разрабатывать иные документы. Однако все они обязательно должны быть отражены в ССЭО субъекта РФ, входить в ее состав взаимоувязанными блоками, а не существовать в виде разрозненных документов. Иначе уже в самое ближайшее время на федеральном уровне возникнет проблема при формировании федеральной информационной системы, поскольку регионы не смогут представить в эту систему перечень требуемых показателей СП, так как отдельные показатели определены другими документами, статус и порядок утверждения которых не всегда понятен. Региональной сласти необходимо провести ревизию ранее утвержденных стратегий и программ.
Кроме того, не так давно Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ законопроект об изменении сроков подготовки документов стратегического планирования и переносе их с 01.01.2017 г. на 01.01.2019 г. По мнению авторов законопроекта (Министерства экономического развития РФ), это позволит обеспечить последовательность, согласованность и взаимную увязку документов и принципов СП. Двухлетний мораторий на разработку регионами своих стратегий и программ ССЭР позволит избежать хаоса и несогласованности в формируемой системе СП в условиях экономического кризиса.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;
2) государственное управление — деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
3) муниципальное управление — деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития;
4) целеполагание — определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
5) прогнозирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
6) планирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
7) программирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
8) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования — деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
9) система стратегического планирования — механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;
10) документ стратегического планирования — документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования;
11) корректировка документа стратегического планирования — изменение документа стратегического планирования без изменения периода, на который разрабатывался этот документ стратегического планирования;
12) методическое обеспечение стратегического планирования — разработка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования;
13) цель социально-экономического развития — состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
14) задача социально-экономического развития — комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития;
15) результат социально-экономического развития — фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
16) очередной год — год, следующий за текущим годом;
17) отчетный год — календарный год с 1 января по 31 декабря включительно, предшествующий текущему году;
18) отчетный период — отчетный год и два года, предшествующие отчетному году;
19) среднесрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно;
20) долгосрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет;
21) стратегический прогноз Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации;
22) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период;
23) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;
24) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации;
25) документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации — утверждаемые (одобряемые) Президентом Российской Федерации документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации;
26) стратегия пространственного развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации;
27) отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации — документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
28) план деятельности федерального органа исполнительной власти — документ стратегического планирования, содержащий цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности федерального органа исполнительной власти на среднесрочный период и предусматривающий в рамках установленных полномочий федерального органа исполнительной власти обеспечение реализации документов стратегического планирования;
29) стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации — документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
30) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;
31) государственная программа Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
32) государственная программа субъекта Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
33) стратегия социально-экономического развития муниципального образования — документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период;
34) прогноз социально-экономического развития муниципального образования — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
35) муниципальная программа — документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования;
36) макрорегион — часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ статья 3 дополнена пунктом 37
37) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, определяющий стратегические цели и основные задачи, направления и приоритеты государственной политики, направленные на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации на долгосрочный период.
| Правовое регулирование стратегического планирования | Глава 2. >> Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. |
| Содержание Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями. |