Разграничение полномочий федерального центра и субъектов РФ
Важно знать для выполнения задания 16 ЕГЭ по обществознанию.
СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ
→ обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
→ защита прав и свобод человека и гражданина;
→ защита прав национальных меньшинств;
→ обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
→ режим пограничных зон;
→ вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами;
→ разграничение государственной собственности;
→ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
→ особо охраняемые природные территории;
→ охрана памятников истории и культуры;
→ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
→ координация вопросов здравоохранения;
→ защита семьи, материнства, отцовства и детства;
→ социальная защита, включая социальное обеспечение;
→ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
→ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
→ административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
→ кадры судебных и правоохранительных органов;
→ защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
→ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
→ координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
→ принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
→ федеративное устройство и территория Российской Федерации;
→ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
→ гражданство в Российской Федерации;
→ регулирование и защита прав национальных меньшинств;
→ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
→ федеральная государственная собственность и управление ею;
→ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
→ установление правовых основ единого рынка.
→ федеральные налоги и сборы;
→ федеральные фонды регионального развития;
→ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;
→ деятельность в космосе;
→ внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации;
→ вопросы войны и мира;
→ внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
→ оборона и безопасность;
→ определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
→ уголовное и уголовно-исполнительное законодательство;
→ амнистия и помилование
→ федеральное коллизионное право;
→ метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов;
→ официальный статистический и бухгалтерский учёт;
→ государственные награды и почётные звания Российской Федерации;
→ федеральная государственная служба.
Полномочия центра и регионов в России
Полномочия федерального центра (сфера ведения Российской Федерации) определяются российским законодательством в соответствии с распространенными в мировой практике тенденциями.
Внешняя политика и национальная безопасность.
Внешнеполитическая сфера, международные отношения, вопросы национальной безопасности относятся преимущественно к компетенции центра.
В ведении федерального центра находятся внешняя политика и международные отношения, заключение международных договоров, внешнеэкономические отношения, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
Федеральный центр ведает вопросами обороны и безопасности, войны и мира, оборонного производства, продажи и покупки оружия и т.п.
К сфере совместного ведения отнесены частные вопросы внешней политики, которые могут затрагивать интересы регионов. Это — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров, режим пограничных зон.
2. Основы политического режима.
Федеральное законодательство, устройство федеральной власти, функционирование России как единой территориально-политической системы находятся в исключительной компетенции центра. При этом регионы имеют свои полномочия, позволяющие конкретизировать параметры региональной государственной власти и местного самоуправления в зависимости от региональной специфики.
В ведении федерации находится принятие и изменение российской конституции и федеральных законов. Федеральный центр устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, определяет порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти. В его ведении — федеральная государственная служба. Именно центр отвечает за федеративное устройство и территорию России (что подразумевает сохранение федерализма и территориальной целостности).
Вопросы российского гражданства также находятся в исключительном ведении федерации (что исключает серьезную постановку вопроса о гражданстве отдельных республик, если с этим не согласится центр)».
В ведении центра находятся и такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Однако часть этих полномочий, связанных с непосредственной защитой гражданских прав, имеет отношение к регионам. В сферу совместного ведения входит защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. К совместному ведению также относится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
В сфере совместного ведения находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На практике это значит, что регионы имеют возможность правового регулирования региональной государственной власти и системы местного самоуправления, при том, что общие принципы их организации (общефедеральные стандарты) могут быть установлены с помощью федеральных законов.
В сферу совместного ведения также включено обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов конституции и федеральным законам. Вопросы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным решаются и на региональном уровне, поскольку именно регионы должны привести свои нормативные акты в должное соответствие.
3. Судебная власть.
Особенностью России является высокая степень централизации судебной власти и прокурорского надзора, а также ряда связанных с ними сфер законодательства.
В соответствии с Конституцией в компетенции центра находятся судоустройство и прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, федеральное коллизионное право.
К сфере совместного ведения отнесены административное и административно-процессуальное законодательство, адвокатура и нотариат.
Важным способом влияния регионов является отнесение к сфере совместного ведения кадров судебных и правоохранительных органов, что на практике предполагает те или иные формы согласования назначений.
4. Инфраструктура и стратегические вопросы экономики. Федеральный центр оставляет за собой принципиально важные с точки зре ния общенациональных интересов объекты инфраструктуры, энергетики и т.п.
К исключительному ведению центра отнесены федеральные энергетические системы и ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения и связь. Федеральный центр определяет стандарты и эталоны, в частности метрическую систему и исчисление времени, официальный статистический и бухгалтерский учет. В его ведении находятся метеорологическая служба, геодезия и картография, наименования географических объектов. Центр регулирует российскую активность в космосе.
В то же время используемая в Конституции постановка вопроса делает возможным создание региональных систем транспорта, связи и иной инфраструктуры, которые, соответственно, оказываются в ведении регионов.
5. Экономика и социальная сфера.
Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является разграничение полномочий в сфере экономики и в социальной сфере.
К исключительному ведению федерального центра относится создание наиболее общих «правил игры» в экономике и управление федеральными экономическими активами:
• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
К совместному ведению отнесены следующие вопросы:
• разграничение государственной собственности (что предполагает наличие региональной государственной собственности наряду с федеральной государствен ной собственностью);
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• законодательство об охране окружающей среды, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, охрана памятников истории и культуры;
• социальная защита, включая социальное обеспечение;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• семейное законодательство, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства.
Особенностью современного российского законодательства является продолжающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения. С этой сферой связаны основные конфликты.
В ситуации слабого регионального влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг. политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного ведения в свою пользу.
Ярким примером стала отмена в 2004 г. «правила двух ключей», присутствовавшего в прежней редакции федерального закона «О недрах». В соответствии с законом лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на федеральном уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законодательство о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены правила «двух ключей» участие региональных властей в лицензировании добычи ценных полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало очень ограниченным (решение принимается на федеральном уровне, региональные представители входят в состав государственной комиссии), и их основные полномочия свелись к лицензированию добычи общераспространенных полезных ископаемых (месторождения строительных материалов и т.п.).
Некоторые региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым отказаться от сферы совместного ведения и четко определить, какие полномочия относятся к федеральным, а какие — к региональным (с такими предложениями, в частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные с фактическим переделом сферы совместного ведения и ущемлением региональных интересов, могут привести в перспективе к принципиальному изменению ситуации в случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может стать переход к установочному принципу по индийскому образцу. При сохранении либерального принципа может быть использован вариант, не предполагающий наличия сферы совместного ведения, но с расширением и детализацией полномочий федерального центра за счет тех полномочий, которые уже фактически относятся к его ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения.
Другой важной тенденцией является фактический раздел сферы совместного ведения на две части в соответствии с поправками к закону «Об общих принципах. «, принятыми в июле 2003 г.
Причиной для такого раздела стало введение принципов финансирования предметов ведения. Закон делит предметы совместного ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из федерального бюджета, и те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совместного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено изменение и уточнение данного законодательства. Определенная централизация полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федерального закона № 122 (который принято называть законом о «монетизации льгот»).
В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные федеральные чиновники при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых «частных» экономических полномочий региональным властям. В инициативах представителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о передаче регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с одновременной передачей необходимых субвенций из федерального бюджета. В частности, говорилось об управлении недрами, водными и лесными ресурсами, землеустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости, образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуатации федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным центром остались бы на региональном уровне только силовые структуры, территориальные управления Центробанка, почтовая служба.
В целом практика «тонкой настройки» отношений между центром и регионами через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения может быть постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной практики одного только 2004 г.
• В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий между центром и регионами были уточнены или изменены с помощью закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (закон о «монетизации льгот» № 122-ФЗ).
• В самом конце 2004 г.
был принят закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
В продолжение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета представила доклад «О совершенствовании механизма федеративных отношений». В частности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце 2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный список полномочий.
Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законодательства может быть постоянным
Модуль 1. Учебное пособие
Первый модуль «Основы государства. Государственное устройство РФ»
1.1. Понятие и сущность государства
Государство – это особая организация публичной, политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил, всего народа), располагающая специальным аппаратом управления и принуждения, которая, представляя общество, осуществляет руководство этим обществом и обеспечивает его объединение и развитие.
Государство это политическая структура особого рода, возникшая на определенном этапе общественного развития и представляющая собой центральный институт власти в политической системе конкретного общества.
Государство – социальный институт, общественное образование, т.е. оно самым непосредственным образом связано с совместной жизнью людей, с их общением. Общество не является простой совокупностью индивидов. Это сложный социальный организм, продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, связанная, прежде всего, с производством, обменом и потреблением жизненных благ. Общество – сложная динамическая система связи людей, объединенных семейными узами, групповыми, сословными, классовыми отношениями. Это такая общность индивидов, где действуют уже не биологические, а социальные законы.
Рассматривая общество, необходимо различать три категории индивидов:
- человек – это разумное психофизическое существо, живущее в обществе;
- личность – это человек, обладающий определенным статусом в обществе, комплексом прав, свобод, обязанностей;
- гражданин – это личность, действующая в политической жизни, имеющая политические права, свободы, обязанности. По отношению к конкретному государству гражданином является лицо, находящееся в определенной политико-правовой связи с этим государством, с определением взаимных прав и обязанностей государства и гражданина.
Рассмотрение общества как совокупности общественных отношений позволяет, во-первых, подходить к нему с конкретно-исторических позиций (выделять различные общественные формации), во-вторых, выявлять специфику главных сфер общественной жизни (экономической, политической, духовной), в третьих, определять субъектов социального общения (личность, семья, класс, нация, государство и др.).
Основные положения закона об организации публичной власти в субъектах РФ
ТАСС-ДОСЬЕ. 21 декабря 2021 года президент РФ Владимир Путин подписал закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», принятый Госдумой 14 декабря и одобренный Советом Федерации 15 декабря текущего года.
ТАСС подготовил материал об истории принятия закона и некоторых его основных положениях.
Внесение законопроекта в Госдуму РФ
27 сентября 2021 года в Государственную думу РФ был внесен проект закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», подготовленный во исполнение обновленных положений Конституции РФ, принятых в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года. Документ разработали председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников и глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас. Законопроект определяет принципы деятельности руководства субъектов РФ и устанавливает, что федеральные, региональные органы власти и местного самоуправления «в их совокупности входят в единую систему публичной власти», их согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает президент РФ.
Принятие закона
Законопроект находился в совместном ведении регионов с федеральным центром, для его принятия была необходима поддержка не менее двух третей от 85 субъектов РФ. Документ одобрило большинство российских регионов. Против высказались депутаты Государственного совета Татарстана. По мнению председателя комитета республиканского парламента по государственному строительству Альберта Хабибуллина, отдельные положения внесенного законопроекта «противоречат основам конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства».
9 ноября 2021 года Госдума приняла законопроект в первом чтении: за высказались 317 депутатов, против — 66, воздержались 12. Ко второму чтению было предложено около 200 поправок в текст документа. 9 декабря нижняя палата парламента приняла проект закона в основном чтении: за проголосовали 332 депутата, против — 87, воздержались двое. При этом для внесения новых поправок в законопроект его было решено вернуть к процедуре второго чтения, а затем уже принять в окончательном чтении.
14 декабря Госдума РФ приняла законопроект об организации публичной власти в субъектах РФ. 15 декабря его одобрил Совет Федерации РФ.
Документ вступает в силу со дня официального опубликования. Отдельные положения, в т. ч. о наименовании и полномочиях руководителей регионов и заксобраний, вступают в силу 1 июня 2022 года. Ряд статей документа, включая общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, субъекта РФ и местного самоуправления, начнут действовать с 1 января 2023 года.
Новые требования к наименованиям органов власти
Одним из наиболее спорных положений закона стало требование единообразного подхода к наименованию органов госвласти субъектов РФ. Закон ограничивает использование в названиях органов исполнительной и законодательной власти слов и словосочетаний, «составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти». Предлагается общее для всех регионов наименование высшего должностного лица — «глава субъекта РФ». Конституцией (уставом) региона может быть предусмотрено дополнительное название должности его руководителя, однако оно не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — президента РФ. При этом изменений названий должностей руководителей городов федерального значения не предусматривается.
Название законодательного органа субъекта РФ, согласно закону, также не может включать в себя словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.
В настоящее время в 18 из 85 российских регионов высшим должностным лицом является глава республики, в 59 — губернатор, в трех (республиках Алтай, Тыва и Хакасия) — глава — председатель правительства, в двух (Тамбовской и Липецкой областях) — глава администрации. В Краснодарском крае должность руководителя исполнительной власти носит наименование «глава администрации (губернатор)». В Москве высший орган исполнительной власти возглавляет мэр. Республикой Татарстан руководит ее президент, это единственный субъект Федерации, где наименование должности главы региона совпадает с наименованием высшего государственного поста в РФ.
Названия региональных парламентов в настоящее время также не унифицированы. В 29 субъектах они именуются «Законодательное собрание», еще в 29 регионах в названиях парламентов есть слово «дума». В 11 республиках РФ законодательную власть осуществляют парламенты, в наименовании которых присутствует слово «государственный» (советы или собрания), в пяти республиках — «народный» (собрания или хуралы), еще в пяти действуют собрания или советы депутатов, в трех республиках законодательный орган называется просто «парламент». В Тыве представительный орган имеет название «Верховный хурал», в Хакасии именуется Верховным советом, в Карелии — Законодательным собранием.
Полномочия и сроки полномочий глав субъектов
Закон закрепил единый срок полномочий главы региона — пять лет (до настоящего времени срок их полномочий определялся регионом, но не мог превышать пяти лет). При этом снимается запрет для высшего должностного лица на замещение этой должности в течение более двух сроков подряд, как это было ранее предусмотрено действующим законодательством. Регионы сами будут решать вопрос о числе сроков, которые глава субъекта сможет занимать.
В соответствии с законом о публичной власти руководителем региона не может быть избрано лицо с иностранным гражданством или видом на жительство в другой стране. Занять этот пост можно только по достижении 30 лет. Высшее должностное лицо субъекта РФ не может одновременно совмещать другие посты или заниматься иной оплачиваемой работой, а также входить в руководство иностранных некоммерческих организаций. На прямых выборах главы региона для кандидатов от партий или самовыдвиженцев предусмотрен так называемый муниципальный фильтр — их выдвижение должны поддержать от 5 до 10% муниципальных депутатов и руководителей муниципальных образований. Самовыдвиженцам также нужно будет собрать подписи избирателей в количестве, которое определяет субъект РФ. В случае непрямых выборов главы региона кандидатуры в заксобрание вносит президент РФ по предложению политических партий, представленных в парламенте субъекта РФ или в Госдуме.
Руководитель региона формирует структуру власти субъекта РФ, его правительство и определяет основные направления его деятельности. Глава субъекта может обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об отставке его главы за неэффективность или вынести ему выговор. При этом сам руководитель региона может быть отрешен от должности президентом РФ в связи с утратой доверия по любым основаниям или в связи с выражением ему недоверия заксобранием. Ранее глава государства мог снять губернаторов с должности в случае выявления фактов коррупции или конфликта интересов.
В документе также прописаны нормы и правила организации выборов руководителей регионов, входящих в состав других субъектов РФ. Кроме того, предусмотрено зачисление доходов автономных округов в бюджет области.
Положение о заксобраниях
Законом установлен перечень полномочий законодательных собраний регионов и определен срок полномочий депутатов одного созыва — пять лет со дня избрания и до дня начала работы нового созыва. Субъект Федерации может сам определять число депутатов, избираемых в заксобрание по партийным спискам. Указаны также случаи, при которых глава региона сможет распустить парламент.
Законом региона может быть предусмотрен порядок дистанционного участия депутатов в заседаниях.
Совместное ведение
Федеральный центр может участвовать в формировании органов исполнительной власти региона, отвечающих за сферы образования, здравоохранения, финансов и др. С профильными федеральными ведомствами будут согласовываться назначения кандидатов на должности руководителей соответствующих региональных министерств и структур или же их отставки. В дальнейшем изменения полномочий субъектов Федерации будут согласовываться с Госсоветом РФ, только после этого в закон можно будет вносить поправки.
Согласно закону срок предоставления отзывов руководством субъектов РФ на законопроекты совместного ведения с федеральным центром останется прежним — 30 дней (в редакции первого чтения общий срок рассмотрения регионами законопроекта предлагалось сократить до 15 дней). При этом регламентом Госдумы РФ могут быть предусмотрены случаи, когда он сократится до 15 дней.
Кроме того, сенаторы и депутаты Госдумы от региона, избранные как по партийным спискам, так и по одномандатным округам, смогут участвовать и выступать на заседаниях заксобрания своего субъекта РФ.