4. 1. Проблемы теории и практики правовой охраны атмосферного воздуха Текст научной статьи по специальности «Право»
АТМОСФЕРА ЗЕМЛИ / АТМОСФЕРНЫЙ ВОЗДУХ / КОМПОНЕНТЫ АТМОСФЕРЫ ЗЕМЛИ / АТМОСФЕРОПОЛЬЗОВАНИЕ / ЗАГРЯЗНЕНИЕ АТМОСФЕРЫ / ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ / ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ / ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ / ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ / ВОЗДУХООХРАННОЕ ПРАВО / ATMOSPHERE OF THE EARTH / ATMOSPHERIC AIR / COMPONENTS OF ATMOSPHERE OF THE EARTH / ATMOSPHERE USING / ATMOSPHERE POLLUTION / NATURAL OBJECTS / NATURAL RESOURCES / OBJECT OF A LEGAL PROTECTION / A LEGAL DESIGN / ATMOSPHERE LEGAL PROTECTION
Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Габитов Ринат Хамитович
Настоящая статья посвящена иссле-дованию теоретических проблем правовой охраны атмосферного воздуха , уточнению объекта право-вой охраны, обоснованию современного взгляда на юридическую конструкцию правовой охраны атмо-сферы Земли. На основании изложенного материала делается вывод о необходимости объявления в зако-не объектом правовой охраны атмосферу Земли с распространением на неѐ права государственной собственности в пределах государственных границ Российской Федерации.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Габитов Ринат Хамитович
Принципы охраны атмосферного воздуха и механизм их реализации
Теоретические проблемы правовой охраны атмосферного воздуха
2001. 02. 056. Габитов Р. Х. Теоретические проблемы организации правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях. — Уфа: Башкирский ун-т, 2000. -244с
Состояние окружающей среды Оренбургской области и правовые средства её охраны
Частноправовые и публично-правовые предпосылки уголовно-правовой охраны окружающей природной среды
i Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF AMBIENT AIR LEGAL PROTECTION
The paper deals with the research of the theoretical problems of atmospheric air legal protection, specification of legal protection object, a modern view substantiation on juridical design of legal protection of the Earth atmosphere. On the basis of the given material the conclusion on the necessity of the announcement as the law object of the Earth atmosphere legal protection with spreading the rights of state property on it within Russian Federation boundaries is made.
Текст научной работы на тему «4. 1. Проблемы теории и практики правовой охраны атмосферного воздуха»
ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
Габитов Ринат Хамитович, д.ю.н., профессор. Должность: заведующий кафедрой аграрного и экологического права. Место работы: Институт права, Башкирский государственный университет.
Аннотация: Настоящая статья посвящена исследованию теоретических проблем правовой охраны атмосферного воздуха, уточнению объекта правовой охраны, обоснованию современного взгляда на юридическую конструкцию правовой охраны атмосферы Земли. На основании изложенного материала делается вывод о необходимости объявления в законе объектом правовой охраны атмосферу Земли с распространением на неё права государственной собственности в пределах государственных границ Российской Федерации.
Ключевые слова: атмосфера Земли, атмосферный воздух, компоненты атмосферы Земли, ат-мосферопользование, загрязнение атмосферы, природные объекты, природные ресурсы, объект правовой охраны, правовая конструкция, воздухоохранное право.
THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF AMBIENT AIR LEGAL PROTECTION
Gabitov Rinat Khamitovich, Doctor of Law, professor. Position: head of agricultural and ecological law chair. Place of employment: Bashkir State University, Institute of Law.
Annotation: The paper deals with the research of the theoretical problems of atmospheric air legal protection, specification of legal protection object, a modern view substantiation on juridical design of legal protection of the Earth atmosphere. On the basis of the given material the conclusion on the necessity of the announcement as the law object of the Earth atmosphere legal protection with spreading the rights of state property on it within Russian Federation boundaries is made.
Keywords: atmosphere of the Earth, atmospheric air, components of atmosphere of the Earth, atmosphere using, atmosphere pollution, natural objects, natural resources, object of a legal protection, a legal design, atmosphere legal protection.
Необходимость переосмыслить традиционные представления о правовой охране атмосферного воздуха назрела уже давно. Это связано с тем, что параметры негативного воздействия на атмосферный воздух постоянно расширяются, объемы загрязнения всё более увеличиваются, а зоны вредного его влияния распространяются уже не только на здоровье населения и экономическую жизнь страны, но и на всю экологическую систему планеты.
Определённая доля вины катастрофического состояния атмосферного воздуха лежит и на представителях современной эколого-правовой науки. Поскольку и в юридической науке, и в законодательстве изначально утвердилась позиция о целесообразности правовой охраны только воздуха1, без учета необходимости регули-
1 Ерофеев Б.В. Экологическое право. — М.: ИД «ФОРУМ», 2009. — С. 336-345.
ровать правом использование и охрану атмосферы Земли.
Атмосфера Земли является условием и средой обитания не только воздушных масс, но и, например, озона, микроорганизмов, различных видов энергий. Воздух же, как естественная и чрезвычайно подвижная масса смеси различных газов — лишь один из компонентов атмосферы Земли, который при этом считается общечеловеческим достоянием, и, как следствие, поводом для безудержной эксплуатации этого ценнейшего объекта природы промышленниками и хозяйствующими субъектами.
Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» не предусмотрел стройной конструкции правовой охраны атмосферного воздуха и не выработал действенных законодательных механизмов его защиты, которые отвечали бы духу, темпу и техническим возможностям современного использования атмосферы Земли.
Дело в том, что до сих пор законодательство об охране атмосферного воздуха развивалось без четкого определения объекта правовой охраны. В нем, в отличие от других природно-ресурсных и природоохранных законов, нет ясного представления о том, кто распоряжается атмосферным воздухом и предоставляет его в пользование, каковы механизмы взаимодействия между государством и многочисленными загрязнителями воздушной среды и т.д. По всей вероятности, это и не позволяло использовать в отношении атмосферного воздуха уже давно существующую правовую конструкцию института права собственности, применяемую для охраны всех других природных объектов.
Конечно, атмосферный воздух не может являться государственной собственностью. Он не может иметь и иного собственника, в какой бы форме тот ни выступал. К его охране нельзя подойти с позиций собственности. Так совершенно справедливо считалось и считается как в науке экологического права, так и в законодательстве.
Смеем повториться, что с нечеткостью определения в законодательстве объекта правовой охраны связана масса нерешенных не только теоретических, но и практических проблем, сложившихся в процессе охраны атмосферного воздуха. Уточнение объекта правовой охраны позволит, во-первых, полнее очертить круг отношений, регламентируемых действующим законодательством об охране атмосферного воздуха, и сферу его распространения, во-вторых, подготовит базу для совершенствования конструкции правовой охраны атмосферного воздуха, и, в-третьих, поможет раскрыть основы формирования воздухоохранного права. Ведь для дальнейшего развития законодательства об охране атмосферного воздуха, как составной части российского законодательства об охране окружающей среды, немаловажно согласовать также и вопрос о названии общественных отношений, складывающихся в сфере охраны атмосферного воздуха.
Кроме того, в процессе атмосферопользования возникают и другие вопросы, касающиеся охраны атмосферы Земли. Так, например, должно ли законодательство ограничивать использование атмосферного воздуха в качестве природного ресурса и устанавливать пределы её использования для выбросов вредных веществ, отходов и прочих производственных нужд? Какой механизм может применить законодатель для правовой защиты атмосферы и ограничения использования её ресурсов? Какова юридическая природа споров, возникающих между различными субъектами права атмосферопользования по поводу нарушения их прав на чистую или хотя бы благоприятную воздушную среду? Какие государственные структуры могли бы наилучшим образом разрешать досудебные споры относительно нарушения прав на поль-
Пробелы в российском законодательстве
зование (или на преимущественное пользование) атмосферой? Решение этих лежащих на поверхности проблем возможно, по нашему мнению, только при переосмыслении традиционных представлений об организации правовой охраны атмосферного воздуха, в решении накопившихся теоретических проблем путем оптимального совершенствования законодательства в области охраны атмосферного воздуха2.
Существует мнение, что неэффективная деятельность правоохранительных органов во многом связана с несовершенством и (или) неудачной формулировкой отдельных статей и норм, содержащих составы экологических правонарушений в области охраны воздушной среды. Кроме того, неэффективность работы правоохранительных органов связывают с тем, что органы следствия и дознания продолжают рассматривать экологические правонарушения, посягающие на атмосферный воздух, как второстепенные, социально незначимые.
Однако причины столь низкой эффективности в деятельности и правоохранительных, и природоохранительных органов значительно глубже.
Всесторонне анализируя Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране окружающей среды» нельзя не заметить, что они, казалось бы, в достаточной мере определили основания, по которым нарушители могут быть привлечены к юридической ответственности. И в судебной практике есть примеры привлечения виновных за сброс промышленных отходов и сточных вод в водоемы, за незаконную порубку деревьев, загрязнение земли и т.д. Однако случаев привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха нет.
Низкая эффективность реализации требований воздухоохранного законодательства связана с особенностью объекта охраны — атмосферного воздуха. Эта специфика совершенно не учитывается при определении методов, условий реализации и видов юридической ответственности.
Как известно, действующее законодательство предусматривает возникновение экологического правонарушения независимо от нанесения ущерба, а лишь по наличию факта нарушения. В частности, ст. 251 УК РФ устанавливает ответственность за загрязнение воздуха вредными для здоровья людей отходами производства. Но данная статья на практике совсем не применяется, несмотря на явное несоблюдение требований законодательства об охране атмосферного воздуха, которое происходит из-за частых случаев залповых, несанкционированных выбросов, а также нарушения правил эксплуатации установок очистки газа и контроля выбросов в атмосферу.
Как установить, что факт загрязнения атмосферы является правонарушением, а в некоторых случаях и преступлением? Как задействовать принцип неотвратимости эколого-правовой ответственности при несоблюдении требований воздухоохранного законодательства? На эти вопросы можно будет ответить и решить многие другие проблемы только при коренной перестройке законодательства об охране атмосферного воздуха. Здесь нужны иные юридические критерии.
Изложим нашу позицию.
Известно, что распоряжение природными объектами права государственной собственности (землёй, недрами, лесами, водами) трактуется иначе, чем распоряжение обычными объектами права собственности. Распоряжение природными объектами, в плане реализации права государственной собственности, означает предоставление в пользование, распределение и перераспределение природных объектов. В реальности постоянно
2 Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов. //Журнал российского права. № 12. 2005. — С. 96-102.
происходит перераспределение объектов природы. Это объективный процесс управления природными ресурсами.
Промышленные предприятия, организации, юридические и физические лица в процессе своей деятельности для производственных нужд используют атмосферное пространство для выбросов вредных (загрязняющих) веществ. Несоблюдение установленных нормативов приводит к неблагоприятным последствиям: изменению качества не только воздушной, но и природной среды в целом.
Государство на самом деле распоряжается атмосферой Земли, но не атмосферным воздухом, хотя и охраняет его путем ограничения количества выбросов, установления предельно допустимых нормативов загрязняющих веществ, разработки гигиенических и технических нормативов и т.п. Фактически государство осуществляет по отношению к атмосферному воздуху те же все функции по её охране, которые оно использует применительно к другим природным объектам (земле, недрам, лесам, водам и др., находящимся в федеральной собственности), но делает оно это не с позиции собственника.
Закрепленные в экологическом законодательстве и в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» требования о необходимости охраны атмосферного воздуха, к сожалению, не воспринимаются атмосферопользователями как обязательные, поскольку атмосферный воздух является общечеловеческим достоянием. Объявлять атмосферный воздух государственной собственностью не совсем корректно. Учитывая специфические природные свойства атмосферного воздуха, государство, как собственник, также не может осуществить свои полномочия в полном объёме, поскольку не может обладать им.
А по отношению к атмосфере Земли в рамках своих государственных границ, как субъект права, государство полностью реализовывает свои полномочия, т.е. владеет, пользуется и распоряжается ею, а также как собственник обеспечивает защиту своих правомочий в случае их нарушения.
Следовательно, объектом правовой охраны в законе должна быть объявлена атмосфера Земли с распространением на неё права государственной собственности в пределах государственных границ Российской Федерации. Без признания атмосферы Земли объектом права государственной собственности невозможно эффективно осуществлять организацию правовой охраны атмосферного воздуха.
Если установить факт совершения действий, посягающих на интересы сохранения и неправомерного использования атмосферы Земли с позиции собственника, тогда экологические правонарушения за загрязнение атмосферы поддавались бы юридической оценке, что позволило бы применить различные виды юридических санкций вплоть до уголовной.
Именно такой подход к правовой охране атмосферы Земли даст возможность использовать не только все правовые механизмы, принятые для защиты объектов природы, но и выработать новые юридические средства, способствующие развитию более совершенных методов управления в области охраны атмосферного воздуха. Это, по нашему мнению, весьма существенное обстоятельство, влияющее на эффективность деятельности природоохранных и правоохранительных органов в сфере правовой охраны окружающей среды.
1. Ерофеев Б.В. Экологическое право. — М.: ИД «ФОРУМ», 2009. — С. 336-345.
2. Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов. //Журнал российского права. № 12. 2005. — С. 96-102.
Атмосферный воздух как объект правовой охраны
Атмосферный воздух представляет собой элемент окружающей природной среды, жизненно важный для биологических организмов, включая людей, который служит защитой от космических излучений, поддерживает определенный тепловой баланс на планете, определяет климат и т. д. Наряду с экологическими функциями атмосферный воздух выполняет важнейшие экономические функции, так как выступает незаменимым элементом производственных процессов, энергетической, транспортной и другой деятельности человека.
Интенсивное развитие промышленности, рост городов, увеличение количества транспортных средств, активное освоение околоземного пространства приводят к изменению газового состава атмосферы, накоплению различных видов загрязнений (пылевого, химического, электромагнитного, радиационного, шумового и др.), разрушению озонового слоя атмосферы, нарушению ее естественного баланса.
Все это наносит ощутимый вред экономике, здоровью людей, природной среде и вызывает необходимость регулирования антропогенного воздействия на атмосферный воздух.
Правовое регулирование отношений в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется Федеральными Законами «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г ., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 1999 г ., «О радиационной безопасности населения» 1996 г ., Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г ., а также рядом подзаконных актов — Положениями о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, о государственном учете вредного воздействия на атмосферный воздух, о Межведомственной комиссии по охране озонового слоя и др. Российская Федерация является участником нескольких международных соглашений по вопросам охраны атмосферы, например, Международной Венской конвенции об охране озонового слоя, Конвенции ООН об изменении климата, Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой.
Важные положения об охране атмосферного воздуха содержатся в нормативных актах, регулирующих использование и охрану земель, лесов, вод, недр и других природных ресурсов, а также в уголовном, административном, гражданском и иных отраслях законодательства.
В силу своих естественных свойств атмосферный воздух в настоящее время не рассматривается в качестве объекта присвоения, поэтому отношения собственности по поводу атмосферного воздуха, а также процесс его экономического использования не регулируется законодательством. Экологическое право обеспечивает лишь его охрану от вредных воздействий.
Объектом правовой охраны является атмосферный воздух, то есть воздух во внешней, открытой среде. Охрана воздуха производственных, административных и иных помещений осуществляется нормами трудового и других отраслей законодательства.
Атмосферный воздух как объект правовой охраны
style=»max-height: 50vh;»>
style=»max-height: 50vh;»>
15.1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны
Основным законом в сфере охраны атмосферного воздуха является Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Также к нормативно-правовым актам, регулирующим вопросы охраны атмосферного воздуха, относятся Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Положение о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 и др.
В некоторых субъектах РФ приняты региональные законы об охране атмосферного воздуха (например, Закон Брянской области от 11.04.2006 N 20-З «Об охране атмосферного воздуха на территории Брянской области»; Закон Нижегородской области от 02.03.2007 N 25-З «Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области», Закон Республики Тыва от 7 апреля 2015 г. N 63-3РТ «Об охране атмосферного воздуха на территории Республики Тыва» и др.).
В преамбуле к Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» отмечается, что «атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных». Законодатель, по-видимому, закрепил это вполне очевидное положение в тексте базового нормативного акта в сфере охраны атмосферного воздуха для того, чтобы подчеркнуть жизненную важность этого природного компонента для всего живого на планете Земля.
Значение воздуха сложно переоценить: он используется для дыхания, защищает Землю от космических излучений, является основой климатических условий на планете в целом, выполняет функцию транспортной коммуникации, в него производятся выбросы загрязняющих веществ и т.д.
Экологическое законодательство регулирует охрану не воздуха вообще, а только атмосферного воздуха. В ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» дается следующая легальная дефиниция: «атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений«.
Таким образом, воздух, находящийся внутри помещений, а также в баллонах, компрессорах, резервуарах (в том числе в сжиженном состоянии), не является природным компонентом и на него не распространяется законодательство об охране атмосферного воздуха. Воздух, находящийся в помещениях, является их неотъемлемой частью, а воздух, содержащийся в баллонах, установках, компрессорах и резервуарах, может быть самостоятельным объектом права собственности. Отношения, связанные с обращением с такими объектами, регулируются гражданским и иным законодательством.
Обращение с атмосферным воздухом как природным ресурсом обладает некоторыми специфическими чертами:
1. В силу своих физических свойств он не может быть объектом права собственности. Ни физическое, ни юридическое лицо, ни государство не могут обладать целостным комплексом правомочий собственника в отношении атмосферного воздуха, так как он не может быть индивидуализирован.
2. Государство обладает суверенными правами на воздушное пространство над своей территорией и, соответственно, на атмосферный воздух, там находящийся. Статья 1 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ закрепляет положение, что «Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации». При этом под воздушным пространством РФ понимается «воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем».
3. В отличие от других природных ресурсов (например, земли, недр и полезных ископаемых, животного мира, леса, водных объектов) российское законодательство не регулирует использование атмосферного воздуха, а регулирует только его правовую охрану. В преамбуле к ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» четко указывается, что данный Закон устанавливает правовые основы только охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Граждане, юридические лица и общественные объединения в соответствии со ст. 29 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» обладают следующими правами в области охраны атмосферного воздуха:
— правом на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него;
— правом на участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;
— правом на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;
— правом на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества.
Кроме этого граждане и общественные объединения вправе предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха, а представители общественных объединений наделены правом доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Статья 30 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» называется «Обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники и передвижные источники», однако фактически в ней речь идет только об обязанностях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные и передвижные источники. Это не означает, что у граждан отсутствуют какие-либо обязанности по охране атмосферного воздуха. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции РФ граждане обязаны сохранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данная норма дублируется и немного расширяется в ч. 3 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой провозглашаются обязанности граждан «сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства».
Про обязанности по охране именно атмосферного воздуха напрямую не говорится ни в Конституции РФ, ни в ФЗ «Об охране окружающей среды», однако этого и не требуется, так как перечисленные выше обязанности касаются и природы в целом, и отдельных ее компонентов, а значит, и атмосферного воздуха.
В обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники, в соответствии с ч. 1 ст. 30 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», входят:
— обеспечение проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработка предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;
— согласование места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти;
— внедрение наилучших доступных технологий, малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
— планирование и осуществление мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;
— осуществление мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;
— осуществление учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проведение производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
— соблюдение правил эксплуатации установок очистки газа и предназначенного для контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух оборудования;
— обеспечение соблюдения режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух;
— обеспечение своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с соответствующей территории объекта хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;
— выполнение предписаний должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
— немедленное информирование государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей среде;
— предоставление в установленном порядке органам, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, своевременной, полной и достоверной информации по вопросам охраны атмосферного воздуха;
— соблюдение иных требований охраны атмосферного воздуха, установленных федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.
Кроме этого, в ч. 2 ст. 30 установлена обязанность юридических лиц при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок, а также граждан при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок по обеспечению таких средств и установок непревышения установленных технических нормативов выбросов.
Теоретические проблемы правовой охраны атмосферного воздуха Текст научной статьи по специальности «Право»
Текст научной работы на тему «Теоретические проблемы правовой охраны атмосферного воздуха»
ПРАВОВАЯ ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
4.10. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Габитов Р.Х., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой аграрного и экологического права
Башкирский государственный университет
Законом Российской Федерации «Об охране атмосферного воздуха», к сожалению, не предусмотрены методы выработки стройной конструкции правовой охраны воздушной среды, которые отвечали бы духу, темпу и техническим возможностям современного использования атмосферы и атмосферного воздуха. Хотя давно уже свершившимся фактом являются расширение параметров негативного воздействия на атмосферный воздух, увеличение объемов загрязнения, распространение зон вредного его влияния на всю экологическую систему, здоровье населения и экономику страны. Поэтому назрела настоятельная необходимость переосмыслить традиционные представления о последствиях такого загрязнения не только в эколо-го-правовой науке, но и во всей социальноэкономической жизни.
Несмотря на предпринимаемые государством меры по охране атмосферного воздуха от различного рода загрязнений, можно с уверенностью констатировать, что они не дают должного эффекта, поскольку до сих пор еще не выработан действенный законодательный механизм его защиты. Причина, на наш взгляд, кроется, прежде всего, в нечеткости определения в законодательстве объекта правовой охраны. А также в том, что в Российской Федерации к настоящему времени накопились нерешенные теоретические проблемы, связанные со складывающейся в процессе охраны атмосферного воздуха схемой общественных отношений, которые приняты при организации правовой охраны всех других объектов природы.
В связи с этим есть необходимость исследования и уточнения вопроса о понятии атмосферного воздуха как объекта правовой охраны. Это позволит яснее очертить не только круг отношений, регламентируемых действующим законодательством об охране атмосферного воздуха, но и сферу его распространения. Кроме того, всестороннее выявление сходства и различий между такими смежными понятиями, как «атмосферный воздух», «атмосфера Земли», «атмосферное пространство», «воздухоохранные отношения», «воздухоохранное право» и т.п. подготовит базу для совершенствования конструкции правовой охраны атмосферного воздуха.
Для дальнейшего развития законодательства об охране атмосферного воздуха, как составной части российского законодательства об охране окружающей среды, важно также согласовать вопрос о названии общественных отношений, складывающихся в сфере охраны атмосферного воздуха. Как их назвать для
обособления предмета правовой охраны атмосферного воздуха от смежных отношений?
В процессе природопользования возникают и другие вопросы, касающиеся охраны воздушной среды. Должно ли законодательство ограничивать использование атмосферного воздуха в качестве природного ресурса и устанавливать пределы её использования для выбросов вредных веществ и отходов? Какой механизм будет применен законодателем для ограничения использования атмосферного воздуха? Какова юридическая природа споров, возникающих между различными субъектами права природопользования по поводу нарушения их прав на чистую или хотя бы на благоприятную воздушную среду? Какие государственные структуры могли бы наилучшим образом разрешать досудебные споры относительно нарушения прав на пользование (или на преимущественное пользование) атмосферой? Решение этих лежащих на поверхности проблем возможно, по нашему мнению, только при переосмыслении традиционных представлений об организации правовой защиты атмосферного воздуха, в решении накопившихся теоретических проблем путем оптимального совершенствования законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
Бытует мнение, что неэффективная деятельность правоохранительных органов во многом связана с несовершенством и (или) неудачной формулировкой отдельных статей и норм, содержащих составы экологических правонарушений в области охраны воздушной среды. На эффективность работы правоохранительных органов немаловажную роль оказывают также субъективные факторы, так как органы следствия и дознания продолжают рассматривать экологические преступления, посягающие на атмосферный воздух, как второстепенные, социально незначительные.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на дискуссионное положение, лежащее, по сути дела, в основе самой системы подхода к проблеме юридической ответственности за загрязнение атмосферы.
На наш взгляд, причины столь низкой эффективности в деятельности как правоохранительных, так и природоохранительных органов значительно глубже. Большая доля вины катастрофического состояния атмосферы лежит на представителях эколого-правовой науки. Ведь и в юридической науке, и в законодательстве изначально утвердилась позиция о целесообразности правовой охраны только воздуха, без учета необходимости регулировать правом использование и охрану атмосферы, являющейся условием и средой обитания не только воздушных масс, но и, например, озона, микрочастиц, различных видов энергий. Воздух же, как естественная летучая, чрезвычайно подвижная смесь газов — лишь один из компонентов атмосферы и считается общечеловеческим достоянием.
Законодательство об охране атмосферного воздуха развивалось и развивается без четкого представления и определения объекта правовой охраны. Оно в отличие от других природно-ресурсных и природоохранных законов не дает четкого представления о том, кто распоряжается атмосферным воздухом и предоставляет его в пользование, каковы механизмы взаимодействия между государством и многочисленными загрязнителями воздушной среды и т.д. Это и не позволило до сих пор использовать уже давно существующую правовую конструкцию института права собственности,
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
применяемую для охраны всех других природных объектов. Атмосферный воздух не может являться не только государственной собственностью, но не может иметь и иного собственника, в какой бы форме он ни выступал. К его охране нельзя подойти с позиций собственности. Так считалось и считается, как в науке экологического права, так и в законодательстве.
Невольно возникает вопрос, что охраняет закон? Атмосферный воздух, атмосферную среду или атмосферу Земли как атмосферное пространство.
Это, по нашему мнению, весьма существенное обстоятельство, влияющее на всю деятельность правоохранительных органов при привлечении к юридической ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха. Экологическое преступление за загрязнение атмосферы можно будет считать законченным, если установить факт совершения действий, посягающих на интересы сохранения и правильного использования атмосферы с позиции собственника, и только тогда можно будет говорить о применении различных видов юридической ответственности вплоть до уголовной.
Именно такой подход к правовой охране атмосферы позволит использовать не только все принятые для правовой охраны прочих объектов природы правовые механизмы, но и выработать новые юридические средства, способствующие развитию различных методов управления в области охраны атмосферы.
Всесторонне анализируя законы РФ «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране окружающей среды» нельзя не заметить, что они если не исчерпывающе, то в достаточной мере определили основания, по которым нарушители могут быть привлечены к юридической ответственности. И анализ судебной
практики показывает много примеров привлечения виновных за сброс промышленных отходов и сточных вод в водоемы, за незаконную порубку деревьев, загрязнение земли и т.д. Однако примеров привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха нет.
Низкая эффективность реализации требований воздухоохранного законодательства связана с большой спецификой объекта охраны — атмосферного воздуха. Эта специфика совершенно не учитывается при определении формы, методов и условий привлечения к юридической ответственности.
Как известно, действующее законодательство предусматривает возникновение экологического правонарушения независимо от нанесения ущерба, а лишь по одному факту нарушения. Ст. 251 УК РФ устанавливает ответственность за загрязнение воздуха вредными для здоровья людей отходами производства. Но данная статья на практике совсем не применяется, несмотря на явное несоблюдение требований законодательства об охране атмосферного воздуха, которое происходит из-за частых случаев залповых выбросов, а также нарушения правил эксплуатации установок очистки газа и контроля выбросов в атмосферу.
Факт загрязнения атмосферы будет считаться правонарушением, а в некоторых случаях даже и преступлением, и будет задействован принцип неотвратимости эколого-правовой ответственности при несоблюдении требований воздухоохранного законодательства, если проблема эта будет коренным образом переосмыслена, появятся иные подходы к ее разрешению и иные юридические критерии.